公共预算理论流派列表讲义.docx
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公共预算理论流派列表讲义
1、渐进预算理论……………………………………………………………………………………………2
2、公共选择模型……………………………………………………………………………………………6
3、政策过程模型……………………………………………………………………………………………15
4、预算改革理论……………………………………………………………………………………………17
5、公共预算理论的新探索…………………………………………………………………………………19
公共预算理论流派
一、渐进预算理论
流派名称
渐进预算理论
研究视角
政治学
产生（或流行时间）
兴起于20世纪60年代
代表人物（及其著作）
[美国]瓦尔达沃夫斯基，代表作《预算过程的政治学》（1964），
[美国]芬诺，代表作《预算的力量》（1995）；
前提假设
规范性的渐进预算主要包含三点理论假设：
1、渐进预算理论认为多元主义的决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。
在渐进主义学派的学者看来，各自独立而又前后相继的政策制定过程允许不同集团的利益输入公共预算。
2、渐进预算理论坚信全面而又理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能实现的。
3、渐进预算理论对于社会实验中的适度的微调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。
渐进预算模型仅适用于某种类型的预算环境：
收入充裕和稳定的预算环境，假定存在足够的资金来源。
核心观点
渐进预算的基本命题是：
“预算的做出是渐进的，而不是全面的。
一个简单的智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和替代项目的价值来积极地评估所有的方案。
相反地，支出机构的预算要求都是建立在上一年的预算基础之上，并特别关注边际上的增加和减少。
”
主要内容
渐进主义预算理论的基本含义是：
（1）人的智力有限，时间也有限，无论对谁而言，政府预算规模都太大了，没有人能够考虑到整个预算，具体到预算的方方面面。
因此，对政府预算的审核，主要是比较去年预算与今年建议数的异同。
今年建议数是在去年基数上渐进产生的。
（2）人心思定，人们不喜欢政治角逐而力求避免之。
这样，政客就避免对预算过程做出选择，某一年份预算过程的变化就很有限，由此而来的预算结果也很少发生变化，它们在很大程度上是可以预测的。
——袁星侯，《政府预算渐进主义及其改革评述》
从渐进主义预算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来说，也应该是渐进的。
——马骏，《公共预算理论：
现状与未来》
渐进预算理论将预算过程看做是在原基数上递增的政治模型，认为政府预算具有政治性、渐进性。
在预算过程当中，政治家、官僚、预算官员、立法者、利益集团和社会公众等预算参与者会运用多种预算策略去实现自身的预算目标。
从世界各国的预算实例看，多数政府预算的编制，都是以上一年度的预算数或执行数为基数，再加以适当的递增比例计算而成。
该流派进步之处
自从20世纪60年代以来，在芬劳（Fenno）和瓦尔达沃斯基（Wildavsky）的努力下，公共预算的理论建构有了突破性的进展，渐进主义学派风靡，一度成为公共预算中占据支配地位的主流理论。
渐进预算模型被应用到美国各级政府以及其他国家、国际组织的预算实践中。
1994年，怀特发现，按照1942年-1962年芬劳和瓦尔达沃斯基提出的衡量标准，整个80年代的联邦拨款都是符合渐进预算模式的。
理论优缺点分析
优点
与公共选择和预算改革理论相比，渐进主义预算理论是公共预算理论建构的最佳突破口。
首先，它建构在对人类行为的一个现实主义前提假设之下，即预算者只具备有限理性。
其次，经过30多年的理论探索，渐进预算理论已经建立了很多有价值的假说，并且有些假设已经经过不少经验事实的验证。
最后，它的很多研究结论都是开放性的，并已经被制度研究方法借用。
缺点
渐进预算理论的不足：
其一，渐进主义是总括性的。
渐进主义下的政府预算平均变化情况，掩盖了具体收支结构的变化。
有时，尽管一项收支总额长年看变化并不明显，但其内部却可能是此消彼长的。
这样，政府预算就不易体现出政府职责的变化。
同时，渐进主义理论也没有反映出预算政治的作用。
这是因为，此时部门的预算策略就是千方百计地扩大基数，尽可能多获得预算拨款；预算编制部门通常就要确定一个最高支出限额；而政府为了经济发展等目标，又总是倾向于多上项目。
这样，预算政治的焦点并不一定集中于部门预算的变化量上，而是集中于其项目预算的变化量上。
其二，渐进主义的视角过于狭窄。
渐进主义只关注年复一年的预算过程、部门要求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同级次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响。
渐进主义理论也忽视了部门首长及立法机构中预算委员会的作用，它也没有重视在本年度预算未通过前先按上年度预算数支出的提案、追加拨款以及其他预算立法形式，等等。
实证结果与渐进主义理论并不一致。
渐进主义的预算观过于强调预算的日常性与共同性，而没有注意到事实与条件的变化。
来自理论家的批评：
（1）白利和寇勒（Bailey&O’Conor，1975）以及勒娄普（Leloup，1978）指出，渐进主义预算模型没有正确解释描述性的数据。
他们声称，渐进主义预算模型的曲解归根于对过程的渐进主义和结果的渐进主义之间的混淆。
（2）还有的研究者批评说，从经验上来讲，渐进主义预算理论不能准确地描述预算决策的实际过程，因为，在预算过程中，一旦政府实行年度性、预算平衡和全面性的预算原则，就会出现不少背离渐进模式的情况，例如赋权型预算。
（赋权型预算，又称为权力型预算，即强调凡是符合法律规定条件的受益人都可以获得政府提供的某种福利，从而导致某种“不可控制”的支出。
）
（3）对于渐进预算理论的最后一种经验批评就是，渐进主义预算理论对回归方程的解释不当。
（4）渐进主义预算理论的规范部分也受到了批评。
渐进预算理论坚持的“多元主义决策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法”这个观点受到了两派理论家的批评：
一派质疑渐进决策能否包容社会多元的预算要求。
他们认为，虽然一种渐进的预算过程允许多元的利益主体参与预算决策，但是却不能保证所有的利益都在预算结果的协商过程中发挥同样的影响。
另一派质疑在前一年预算支出的基础上，通过讨价还价而产生微小变化这样的预算过程是否是我们所期望的。
他们认为，预算决策应该优先反映大多数公民的支出要求。
正如希克所说，预算决策不应该是一个由支出机构启动的、自下而上的过程，而应该是一个允许行政首脑从整体上考虑预算并做出决策的过程。
前提假设在中国是否存在
是
否
否
理论作用（在前提假设不足或条件有限的情况下的尚存作用）
在我国的预算改革当中，对基数加增长的预算编制方法基本都持否定意见。
为了解决基数法的弊端，自20世纪90年代，我国很多地方开始试行零基预算编制法。
1999年开始的中央部门预算改革，将各项预算单位的支出划分为基本支出和项目支出，分别按定员定额和项目评审的方法进行预算编制。
（零基预算，从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，前一预算年度中支出机构获得的拨款作为预算基数，不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。
这就意味着，在这种预算模式下，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下做出的，预算决策包括所有的预算要求（无论是原有的还是新的预算要求），而不仅仅只是预算增量，正因为如此，这种预算模式被称为零基预算。
）
二、公共选择模型
公共选择模型是公共选择理论在公共政策制定方面的应用。
公共选择理论把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治决策过程，它以现代经济学的基本假设为前提，分析公众的公共选择行为和政府的决策行为以及二者之间的关系。
“市场失灵”导致了政府对经济的干预或管制，现在即使在一个市场经济非常发达的社会中，许多涉及集体利益关系的经济事物也都不是由市场机制加以解决的。
这种通过非市场的方式解决与社会全体成员相关的经济问题的过程就是公共选择过程，而公共政策则是公共选择的内容之一。
公共政策作为一种公共物品，它是由公共选择决定的，即是集体选择的结果。
公共选择模型从经济学最根本的“经济人”假设入手，把政治舞台看成一个经济学意义上的交易市场，从供给和需求两个方面进行分析。
政治产品（即公共利益）的需求者是广大的选民或纳税人，供给方则是政府官员、政治家和党派。
他们的行为都遵循着一个共同的效用最大化准则，就是说，一个选民在投票前总是要在候选人名单中选择那个能给他带来最大预期利益的人，然后才投他的票；一个政治家或政府官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益（如权力、金钱、名誉等）的政策议案报以青睐，即公众的利益有可能只是手段而未必总是目的。
公共选择模型对我们最大的启示是，公共政策是集体选择的结果。
公共选择的理论家创建的两个最重要的预算模型是，中位投票人模型和尼斯坎南的官僚预算最大化模型。
前者是一个关于公共产品需求的模型，后者是一个供给的模型。
流派名称
公共选择模型一：
中位投票人模型
产生（或流行时间）
自60年代后期起，该模型就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为了。
代表人物
【美】安东尼·唐斯（AnthonyDowns）在他1957年出版的《民主的经济理论》中提出
前提假设
假设一：
单峰偏好，即指个人在一组按某种标准（如数量大小）排列的备选方案中，对其中的一个方案偏好程度最高，对其他方案的偏好程度都低于这个方案的偏好程度。
假设二：
一维选择，是指决策只涉及到一个选择参数。
如上例中，只是对支出数额的多少进行投票。
这一假设意味着中间投票人模型最为适合进行对全体公民投票的分析，以及直接民主制和委员会制度条件下的研究。
假设三：
无议程设置
操纵投票议程最初指的是在投票中，将可供选择的方案按照特定的顺序进行排列，以达到影响投票结果的目的。
此外，议程设置还包括各种各样的投票策略行为：
选票排序、策略性投票和选票交易，或是任何一种有意违反多数投票规则的行为。
无议程设置指的是投票中没有上述的各种投票策略行为。
假设四：
中间投票人可以用中等收入居民替代
这个假设更多的是出于便利的考虑：
无论全体公民投票，还是在市政会议上的投票，想要辨别出起决定作用的中间投票人都是很困难的。
但将中等收入居民作为中间投票人就变得可操作了，如有关中间投票人的收入由美国人口调查局定期公布，可以将其作为变量，计算出预算支出的收入弹性。
核心观点
如果在一个多数决策的模型中，个人偏好都是单峰的，则反映中间投票人意愿的那种政策会最终获胜，因为选择该政策会使一个团体的福利损失最小。
该定理指出，在简单多数的规则之下，中位投票人的偏好决定了公共产品的均衡产出水平。
可见，在中位投票人理论中，预算决策就被转化为中位投票人的效用最大化问题。
主要内容
如果以上假设都得到满足，在多数投票规则下，投票决策结果将反映出中间投票人的偏好。
因为，投票结果会出现以下两种情况：
（1）如果投票人的偏好是离散和唯一的，那么在预算决策中，中间投票人之外的其他投票人，一半偏好较多的政府支出，一般偏好较少的政府支出，而中间投票人偏好中间支出。
（2）如果投票人的偏好是连续、正态分布的，那么中间投票人指的是偏好位于中间位置的投票人，其人数并不是单一的。
该流派进步之处
从规范理论角度看，中间投票人模型显而易见的吸引力在于其结果是与多数规则下的民主概念相一致的。
从实践角度看，由于数据的易获得性，该模型非常适用于经验统计分析。
自60年代后期起，该模型就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为了。
理论优缺点分析
优点
将公共产品产出的均衡水平简化为中间投票者的偏好，使预算支出的分析大大简化。
缺点
首先，中位投票人的界定是模糊的。
中位投票人定理假定中等收入水平的人就是中位投票者。
阿特金森和斯蒂格里兹（Atkinson&Stiglitz）指出的，可能会出现这样一种两难局面：
如果投票人拥有一致的品味，收入与期望的公共支出之间存在一种单调的函数关系，中位投票者就是拥有中位收入的个人。
但是，假如公共支出的需求量数量与收入之间不是单调的函数关系，或者投票人的偏好差异大，我们就不能用这种方法来界定中位投票者[5]（P.322）。
运用中间收入者替代中间投票人是以收入分布和政策偏好相一致为假设基础的。
收入可以作为政策偏好分类的依据，但是，还有其他显示偏好的指标，如年龄、居住地区、贫困状况、教育程度等。
虽然收入分布和政策偏好有着很多重合的地方，但二者并不完全一致。
在某些特定的地区，中间投票人并不是中间收入者，这大大限制了中间投票人模型的适用性。
其次，该模型不能解释“非民主”社会的预算——只能用于解释和预测运用投票程序来进行决策时的预算结果，这就意味着作为一个预算模型，它的解释范围比渐进主义模型狭窄得多。
再次，中间投票人定理对投票中的备选主题和表决程序做了及其严格的理论假设，只有当满足这些假设条件时，投票才会有连续一致的结果。
但是，在现实条件下，这些假设条件是很难满足的：
（1）虽然预算支出决策具体表现为更多或更少的预算资金，但是这些资金往往是和各种各样的政府活动和项目联系在一起的。
（2）尽管许多学者坚持认为，对于预算决策而言，投票人的偏好非常类似于单峰偏好，但当某些投票人采取“要么全有，要么全无”的策略时，这会影响到投票的传递性。
（3）在实际的公共决策投票中，像投票议程设置、富有经验的投票、投票交易以及互投赞成票等现象普遍存在，而且和直接民主制相比，这些投票策略行为在代议制民主中发生的可能性更大。
（4）该模型隐含的假设条件是所有投票人都参加了投票，而这也是很不现实的。
最后，中间投票人模型只考虑了中间投票人的收入、税收价格和偏好特征，而忽略了制度结构、政治决策程序、政治权力的分配、社会发展程度等因素，而这些变量对于政府预算的研究恰恰是十分重要的。
有关投票人的其他一些因素，如年龄、住房、贫困状况、教育程度和选民对待投票的积极性等也会影响投票者的偏好，从而影响到中间投票人模型的适用性。
前提假设在中国是否存在
是
否
理论作用（在前提假设不足或条件有限的情况下的尚存作用）
对预算研究而言还是具有一定价值的。
该模型具有经验研究上的可验证性，因此，会继续作为对预算结果数据、政府支出、债务筹资进行分析的框架。
对于地方政府而言价值更明显一点——在地方政府这一层次，中间投票人模型具有较强的预测能力。
备注
为了解决该模型的局限性，需要引进更多的有关政治、历史和制度方面的变量将大大促进该模型的发展。
流派名称
公共选择模型二：
尼斯坎南的官僚预算最大化模型
产生（或流行时间）
20世纪70年代提出
代表人物
尼斯坎南（Niskanen），《官僚与代议制政府》（1971）
前提假设
核心观点
该模型是关于公共产品供给的预算模型。
尼斯坎南试图运用此模型对现代社会普遍存在的一个现象做出解释：
为什么政府机构愈来愈臃肿，为什么政府预算规模愈来愈大。
尼斯坎南认为官僚一直在争取预算最大化，而且由于官僚和政治家之间信息不对称现象的存在，官僚通常也能实现预算最大化。
尼斯坎南的官僚预算最大化模型详细地描述了政治家和官僚在预算交易中的关系。
主要内容
1.原初模型
根据尼斯坎南的观点，对于官僚机构来说，有三个至关重要的因素：
（1）官僚机构自身的性质；
（2）官僚机构与周围环境的关系；（3）官僚的最大化动机。
其中，官僚指的是负责提供公共产品和服务的各个政府部门，不是某个具体的政府官员，是指“官僚机构”，一个被人格化了的机构，就如同微观经济学中的“厂商”或“企业”不是指某个企业主，却是一个具有动机和目标的经济主体一样。
但是，在很大程度上，“官僚”指的是在政府部门中任职的高级官僚，掌握独立、可以确认的预算。
官僚机构具有以下两个特征：
一，作为一个非营利性的组织或组织，其资金主要来自预算拨款，而不是产出销售（所提供的服务）；二，官僚机构中的主管和雇员不会将预算拨款扣除支出费用后的余额占为己有。
官僚机构的环境由官僚机构与其赞助者之间的关系所支配，官僚机构是追求预算最大化的。
因此，官僚机构倾向于供给比最佳产出要多一些的产出，即供给过多的政府产出。
关于官僚的最大化动机，尼斯坎南有两个基本假设：
第一，官僚一直在争取预算最大化。
尼斯坎南认为，薪水、奖金、荣誉、权力、资助、产出、改革和管理官僚机构的容易度等变量都可以影响官僚效用。
他认为，上述的变量除了改革和管理官僚机构的容易度外，都是预算的一个正的单调函数。
这也就是说，预算越大，官僚效用越大。
而且，官僚们为了生存也会尽量将预算最大化。
第二，官僚通常能实现预算最大化。
尼斯坎南认为，官僚和赞助者的关系是双边垄断的，其中，官僚机构通过提供产出来换取预算。
但是，二者之间会产生信息不对称。
他认为在大多数情况下，相对的刺激和可获取的信息可以赋予官僚机构强势的垄断权力。
产生信息不对称的原因有两点，一是政治赞助者缺少动机去运用潜在的权力。
像尼斯坎南所说，政治家主要关注他们的换届选举，这跟组织产生的纯收益关系不大；二是他们也缺乏有关政府的产出过程的必要知识和信息。
基于上述假设，尼斯坎南建立了官僚预算最大化模型。
2.修正模型
1974年，米格和柏兰格（Migue&Belanger）对该模型进行了修正。
他们认为，尼斯坎南模型假定“官僚把政治家批准的预算全部用于公共产品的供给，而不会把预算结余据为己有”，这个假定与实际情况不符。
官僚最关心的是自由裁量权，从而是追求自由裁量的预算（即收入超过最低成本的部分）最大化。
当然，他们也指出，自由裁量的预算是以丰裕的总预算资金为基础。
尼斯坎南后来也认为，官僚的效用是自由裁量的预算和产出的函数。
1991年，尼斯坎南对原初模型进行重新修正。
首先，总结出其原有的官僚行为理论中的核心因素：
（1）各个官僚机构中官僚行为的差异不是因为他们具有不同的性格特征，而是因为各个机构面临着不同的激励和约束条件；
（2）大部分官僚机构面临着垄断的公共服务购买者——通常是政治家；（3）大部分的官僚机构都是某种公共服务的垄断供应者；（4）官僚和政治家之间是一种双边垄断的关系，与经济市场上的交换不同，官僚与政治家之间的交换不是按照产出的单位价格进行的，而是用承诺的产出和预算进行交换；（5）在这种双边垄断的情况下，官僚和政治家之间不存在某种特定的预算—产出均衡，预算—产出的最终结果取决于官僚与政治家之间讨价还价的结果；（6）在讨价还价的过程当中，政治家的作用因为两个原因而削弱：
一是由于存在着信息不对称，官僚对政治家关于官僚结构产出需求的了解，要多于政治家对官僚机构产出成本的了解；二是政治家没有足够充分的动机去监控政府部门的活动，因为政治家和官僚结构主管都无法从政府部门所产生的预算盈余中获得金钱上的收益。
尼斯坎南对原有的模型作出了一下修正：
第一，他认为官僚所要最大化的是自由支配预算，而不是预算总额。
但他指出，也不能把先前的官僚总预算最大化的假设完全抛弃掉。
自由支配预算最大化是正常情况，而产出或预算最大化则是特殊情况。
第二，1971年的模型中，尼斯坎南认为，立法机构中的预算审查委员会对公共服务的有效需求接近于立法机构中的中间投票人，并且，在审查官僚机构的预算建议时处于被动地位，预算审查委员会只能同意或拒绝官僚机构的预算提议，而不与官僚机构进行任何讨价还价，以达到对立法机构有力的预算结果。
尼斯坎南后来（1975）也认为，官僚的效用可能是自由裁量的预算和产出（总预算）的函数。
1991年，他则认为，立法机构中的预算审查委员会和其他预算审查部门在预算过程中并不是被动的。
预算审查委员会拥有一系列能够影响预算结果的谈判技巧，并试图得到更多的预算信息。
在预算审查过程中，预算审查委员会同官僚机构进行多次谈判，他指出，预算谈判通常限于从原有的预算基数到官僚的预算建议这样一个范围。
该流派进步之处
其学术价值，并不在于预算最大化模型，而是在于尝试用经典经济学的视角分析，从理性经济人出发，分析官僚机构和官僚行为，从而提出官僚供给的理论，得出官僚经济理论。
突破传统行政管理研究的方法。
理论优缺点分析
优点
尼斯坎南的预算最大化模型为从经济学角度提供了一个重要的起点。
缺点
A尼斯坎南的模型存在一个致命的弱点，即假定所有的官僚机构都是一样的。
正是在这样的假定下，尼斯坎南将复杂的官僚机构简单化了，并将他自己从某个官僚机构中观察到的官僚预算行为一般化为所有官僚机构的预算行为
B尼斯坎南模型的前提假设是不真实的，特别是关于官僚的效用最大化会导致他们追求预算最大化的假设和官僚与其资助者之间讨价还价的描述这两个假定（Margolis，1975；Rogowski，1978）。
组织分析者认为，政府官僚机构的性质决定了我们不可能从个人效用最大化出发来推导官僚的行为特征（参见Thompson，1981）。
帕雷顿和温托勃（Breton&Wintrobe，1982）认为，与科斯定理相似，官僚机构内部官僚之间的竞争性寻租会使得预算最大化的动机消失。
康尼柏尔（Conybeare，1984）指出，尼斯坎南的结论仅仅对那种在它们与政治资助人的关系中能够实行完美的价格歧视的官僚机构来说才是成立的。
当这种情况不存在时，官僚机构可能比私有企业生产得少。
C尼斯坎南模型将官僚机构的价值追求唯一化。
邓利维（Dunlevy，1991）指出，在政府机构的特征不同，其预算构成也是有差别的，官僚的行为也会依据机构的类型而变化。
在某些政府机构中，自由支配预算或总预算最大化是官僚所努力寻求的目的。
而在其他政府机构中，也许是机构的自主性更为重要。
还有别的与预算增长相反的价值取向，如职业主义、对计划或项目的忠诚和对命令与服从链的信任等。
前提假设在中国是否存在
是
否
理论作用（在前提假设不足或条件有限的情况下的尚存作用）
1.中国的政治家并不存在对选民的承诺，而官僚也只对上级负责，官僚就不需要同当选政治家以及预算分配者之间进行利益博弈，因此上述理论中官僚所拥有的对公共服务需求的完全垄断就不存在
2.由于中国政府最大的特征在于中国共产党的领导，因此在公共服务的供给方面，中国共产党也拥有极强大的影响力，因此，中国的官僚也并不完全拥有对公共服务供给的完全垄断。
因此，中国的官僚并不能被假定为追求预算水平最大化。
——《公共选择学派官僚理论与中国实际问题的思考》
备注
对于尼斯坎南模型来说，既有支持它的经验研究，也有反对它的经验研究。
然而，大部分的经验研究都倾向于反对这个模型。
这意味着，在大多数情况下，官僚的预算行为都不是尼斯坎南模型能够解释的。
由于官僚机构无论从预算构成还是从它们所面临的预算环境来说都是非常复杂的，不同的官僚机构是不同的，因此，在某些情况下，官僚机构会选择预算最大化，但是在另一些情况下就会选择预算削减。
这就意味着，官僚经济学应该正视官僚机构的这种复杂性，分析在什么样条件下，官僚会选择预算最大化或者预算最小化。
新一代的官僚经济学必须放弃隐含在传统公共选择理论中的一个不现实的假设，即假设所有的官僚机构是一样的。
新的官僚经济学必须建立在某种关于官僚机构复杂性的官僚机构类型学的基础之上。
只有这样，公共选择理论及其官僚经济学才能更好地解释和预测官僚行为。
三、政策过程模型
流派名称
政策过程模型，又称为“实时预算模型”
产生（或流行时间）
20世纪80年代
代表人物
【美】鲁宾
前提假设
核心观点
该模型的特点是聚焦政策，因而实质上是一个预算领域中的政策过程模型。
主要内容
鲁宾的公共预算模型是一个将宏观预算与微观预算结合在一起的预算模型，它不仅研究预算行动者，而且研究预算过程和环境对于预算决策的影响。
在这个预算模型中，预算被分成收入、过程、支出、平衡和执行这5个相互独
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