对中国扶贫攻坚与反贫困问题的思考.docx

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对中国扶贫攻坚与反贫困问题的思考

对中国扶贫攻坚与反贫困问题的思考

陈永芝

（中共商洛市委党校726000）

内容提要：

改革开放20多年来，中国扶贫工作已取得重大进展，容易脱贫的地方大部分解决了温饱，有的走上了小康之路。

剩下尚未脱贫的地区脱贫难度大，扶贫工作进入攻坚战，反贫困成为目前的重要工作和任务之一。

本文总结了中国扶贫工作的进展程度，分析了扶贫攻坚和反贫困面临的形势，提出了摆脱贫困的具体思路和措施。

关键词：

扶贫攻坚贫困二元经济结构村民自治

一、中国扶贫与反贫困工作的基本进展

所谓贫困，是指这样一种涵义：

（1）缺乏必要的食物、住房、医疗和教育。

从世界银行的标准看，绝对贫困为每日消费不足1美元，相对贫困指每日消费不足2美元；

（2）他们在疾病、经济动荡和自然灾害面前显得十分脆弱，并且还经常遭受国家和社会的不公正待遇；（3）在一切涉及切身利益的重大问题上，他们基本上没有发言权。

基于这一指标概念的界定，我国的扶贫工作大体上可分为三个阶段。

一是1978——1985年的大规模减少贫困阶段，也是政府有组织的扶贫工作的开始阶段。

当时划定国定贫困县的标准是1985年农民年人均纯收入150元以下的县（老革命根据地县和少数民族县则是200元），或者是1984——1996年3年平均人均纯收入低于300元的牧区旗（县）或低于200元的半牧区旗（县）。

当时一共确定了330个国定贫困县。

这一时期，农村实行了家庭联产承包责任制，农村经济得到全面恢复，农村贫困人口从最初的2.5亿减少到1.25亿，年均脱贫人口1786万，年均脱贫率7%。

二是1986——1993年的稳定减少贫困阶段，也可称为“八七”扶贫攻坚阶段。

这一时期国家在全国范围开展有计划、有组织、有针对性的大规模扶贫开发，通过加强贫困地区基础设施建设，改善基本生产条件，帮助农民发展养殖业，促进区域经济发展，使贫困人口1993年减少到8000万，年均脱贫人口减少562.5万，年均脱贫率4.5%。

这个标准是1992年农民年人均纯收入低于400元的县，或者是原国定贫困县中农民人均纯收入低于700元的县，当时一共确定了592个国定贫困县。

三是新世纪扶贫阶段。

这一阶段的标准基本延续了“八七”扶贫攻坚阶段的标准，但进行了适当的调整，同时将“国定贫困县”改称为“国家扶贫工作重点县”，还是592个。

到目前为止，我国的贫困扶贫方式从救济式扶贫发展到开发式扶贫，从固定式扶贫发展到流动式扶贫，扶贫方式发生了巨大转变，在贫困人数上也大大下降，到1997年时约有5000万，2000年时，贫困人口减少到3000万人以内。

但是由于在发展过程中因为各种因素出现的脱贫又返贫的贫困群体，如果按照人均收入850元人民币的标准计算，2003年中国农村还有9000万贫困人口。

二、中国进行扶贫攻坚与反贫困面临的形势

目前，我国扶贫问题已进入攻坚阶段，面临的形势也越来越严峻，扶贫任务更加艰巨。

概括起来如下：

（一）、宏观经济政策环境发生了变化。

市场经济体制的建立虽然给贫困地区带来了许多新的发展机遇，但市场经济本身的特点决定了它的功利性与扶贫工作的公益性之间的矛盾，市场经济的竞争性使贫困地区在竞争中处于劣势地位，按照比较利益优势的原则，生产要素优化配置于资源凛赋条件较好或更好的地域或行业，落后地区受“回波效应”的影响，只能落后于发达或中等发达地区的发展，依据这种梯度发展模式，扶贫攻坚要取得更大成效，难度很大。

加上市场经济机制的影响，个人和团体利益主体意识强化，社会扶贫责任意识淡化，政府的扶贫攻坚政策效应相对弱化，也加大了扶贫开发的压力。

（二）、微观经济政策环境发生了变化。

首先，在撤区并乡镇的过程中，贫困县乡财政收入增长并没有出现明显的改善，相反有些地方反而因为改革过程中新设立的机构越来越多，加强了财政人口的增加幅度，在财政收入增长缓慢而支出却过度膨胀的情况下，财政收支缺口不断扩大，由此导致了一些地方政府不是通过增加扶贫开发投资来配合宏观经济政策，而是通过拖欠、挤占甚至挪用扶贫资金等方式，来弥补财政缺口。

其次，贫困地区的计划生育工作总是不尽如人意，农村人口增长幅度大于经济发展幅度，消耗了经济的微弱发展效应，与此相伴的是在很多边、远、高、寒、贫地区的农村教育体制改革的负作用，农村孩子的失学率不断不降反而上升，农村的文盲半文盲不断增多。

高人口增长率和低素质的劳动力，构成了扶贫攻坚和反贫困的最大难点。

（三）、扶贫的客观环境条件越来越差。

目前贫困人口集中的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原、地方病高发区以及水库库区，自然条件严酷，人文环境极差，脱贫的难度越来越大。

另外，在扶贫中因各种不可抗力的因素出现的返贫现象不时出现，这给扶贫和反贫工作带来了前所未有的阻力。

（四）、收入分配不平等的日益严重也加剧了社会贫困问题。

在当前多种转型及各种矛盾丛生的背景下，贫困会扭曲人们心理结构，降低人们对改革的认同和支持，从而成为深化改革的障碍。

扶贫工作也一样。

在城乡差距、地域差距、行业差距不断扩大造成的两极分化日益严重的今天，那些在国民收入初次分配中贫困的弱势群体在再次社会分配中如果还不能得以改善，则贫富差距越来越大，形成的结果是出现一系列的社会不稳定和不和谐因素。

在城市，以城市贫困职工为主体构成的城市弱势群体的存在，在职工基本生活需求无法得到保证的情况下，许多有关企业改革的措施就难以落实，如企业用工制度、分配制度、住房改革等都难以执行。

在农村则可能出现“随意而安”的消极颓废思想，以及一些极端的不合理不健康的思想和行动出现，如地下“六合采”、打架斗殴、聚众赌博、拜佛信邪教等各种现象不一而足。

这些都极大地影响了扶贫工作的顺利进行和老百姓抗击贫困的积极性和自信心。

（五）农民是贫困群体中的主流群体，脱贫难度大。

由于农业是一个高风险的弱质产业，高度依赖自然条件和地理环境，农村“靠天吃饭”的现象十分普遍。

虽然目前中国农民正在逐步改变以前那种单靠农业生产取得收入的状况，但很快就掉入了另一个陷阱，即严重依赖打工收入，打工收入已经占整个收入的54.74%，15%的家庭除了打工收入外几乎没有任何其他收入来源，并且这种现象正呈扩大趋势。

这种单一的以打工收入为主要来源的新型收入来源结构不但带有极大的风险性，而且由于缺乏新的增长源。

导致农民收入增长缓慢甚至停滞或倒退，在农村形成农民增收的恶性循环。

2003年中国农民人均纯收入不到3000元，而同期城镇居民可支配收入达到8000元左右，加上各种隐性福利，城乡居民实际收入差距达到6：

1，贫富差距不断加大。

同时在农村内部，也出现了两极分化的迹象，农村内部的两极分化导致了农民在经济上的不平等，给农村治理和发展造成了种种困难，如贫困者对国家政策的非理性抵触，贫困阶层与富裕阶层在村民自治中实际上的不平等带来的参与自治发展机会的不平等，由此导致了村民对政治发展和经济发展的双重冷漠态度。

这对于本来就在经济基础和政治建筑上都比较弱的农民来说，无疑是雪上加霜。

（六）各种不合理的体制制度阻碍了扶贫和反贫工作的顺利进行，弱化了扶贫政策的积极效应。

一是我国长期实行的城乡分割的二元经济体制，如形成了我国目前现代化城市与贫困农村，发达工业与落后农业、富裕城镇居民与贫困农民的典型二元化对立格局。

二是财政投资信贷制度偏离农村，造成我国对农业的财政开支比例相对偏低。

每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右，不到1.88万亿元财政总开支的11%；在全国义务教育中，县乡两级政府要负担近70%的农村义务教育开支；在财政供养人员中，县乡两级政府财政供养人员占到了全国的71%，但其财政收入却只有全国财政总收入的21%，负担相当沉重。

其结果是导致了农业和农村各项基础设施建设滞后，农民贫穷，影响农村经济和农村社会的可持续发展。

同时，目前在金融制度安排中，四大国有商业银行收缩了在农村的信贷业务，作为乡镇企业和农户贷款主要供给者的农村信用社，其行政主导型倾向比较突出，离其真正意义上的合作金融差距很大，由此难以缓解农村资金严重短缺的状态，难以在农村发展、农民增收等方面发挥应有的金融支持，金融服务功能，这就使县乡能得到金融支持的可能性非常小，县乡各级发展非农经济和农业经济的困难相对较大。

在此基础上，在没有新的经济增长点和新税源的情况下，就只能向农民伸手，从而加重了农民负担，造成了更严重的贫困问题。

四是土地制度和农村社会化服务体系不完善，使农民在经济发展中在市场交易中都处于不平等的劣势地位，农民不能作为一个独立的经济利益主体和市场主体开展各种市场经济活动，损害了农民的很多利益。

五是农村社会保障体系和社会保障制度不健全、不完善，加重了农村贫困化程度。

农村社会保障水平低，城乡差别过大，农民普遍缺乏生活安全感。

据有关统计资料计算，近年来农村社会保障，每年约400亿元，仅占GDP的5%左右，其中有2/3来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。

按享受社会保险的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡之比为22：

1。

在扶贫救助方面，2000年农村得到低保的仅占应保人数的25%;在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费。

据卫生部抽样调查，在贫困地区患病来就诊的达72%，应住院而未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%。

我国弱势群体大多在农村，本应得到社会保障，但我国的社会保障主要针对于城镇居民，农民往往只有较少比例的贫困者在遭受重大意外灾害时才能得到救济。

（六）经济上的贫民在政治上也是“贫民”。

首先，从政府行为规范上来说，政府在对农户提供有效的市场信息、有力的科技进步的支持以及形成一套符合WTO规则的国内农业支持和补贴政策等方面，都还存在着不足和缺陷；在政治管理方面与经济发展相比较，存在着比较明显的滞后和不适应现象，突出表现在农村科技、文化、教育、卫生事业和发展滞后，生态形势严峻，农村社会保障水平低等方面。

其次，村民自治过程中存在大量的矛盾和问题。

村民自治本身就是农民自创的“乡政村治”，但是由政府自上而下加以实施，配合以农村各自条件的巨大差异和村民素质的实际状况，村民自治制度陷入困境和危机具有历史必然性。

中国现行农村缺乏实行自治的经济基础、民主环境、思想政治条件，由此决定了村民自治过程中会出现各种无法预想到的困难和问题。

它的未来取决于农村产权制度和社会结构的变迁以及政府职能的转变。

人民公社制度解体后中国农村出现的权力真空导致了中国农民在政治权力上的“无能”和用政治权力来争取经济权力上的“绝对弱势”。

三、扶贫攻坚和反贫困的思路与对策

“三农”问题的形成是多种因素综合作用的结果，而贫困只是“三农”问题的一个缩影。

在贫困中，自然条件与地理环境无疑是非常重要的因素，但人为因素在历史发展过程中的作用远胜于自然因素，因此，我们要解决贫困问题，改变农村的现状，不仅仅是要改变自然因素，更重要的是要改变非自然的人为因素。

作者以为，目前我们应该从以下几个方面着手解决贫困问题。

（一）加大政府的扶贫力度，动员全社会参与扶贫，投资扶贫。

目前制约扶贫攻坚和反贫困的一个重要因素是扶贫资金不足。

为了完成扶贫攻坚任务，更为了使贫困的人民彻底摆脱贫困，必须进一步增加投入，特别是财政投入，同时加大社会参与扶贫的力度，重点帮助贫困地区解决地方病、人畜饮水、扫盲、科技推广等社会发展项目。

（二）转变思想观念，转变脱贫发展的发展模式，加快脱贫步伐。

首先，扶贫对象应具体定位到贫困村和贫困户。

在扶贫工作中，要务必采取更有针对性地更切实的措施，真正做到“真扶贫，扶真贫”，把“好钢用到刀刃上”，努力实现扶贫到户。

在目前的帮、带、包扶的基础上，寻找到如小额信贷等更好地扶贫方式来扶持好贫困户的起步发展。

其次，按照市场经济交易成本理论，我们要从过去的救济式扶贫转向开发式扶贫，就是鼓励贫困家庭在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。

另外还要从过去地以人口固定在农村式的扶贫转向实行人口集中和流动式扶贫，就是在条件许可的情况下，更大规模地实行人口迁移，将生态、环境、资源、人口与经济发展更好地结合起来，形成迁移式扶贫，从而将小村子并成大村子，大村子集中发展成小集镇，小集镇最终形成城市，这样就在一系列的发展中实现了农村城市化的过程，使农村各项发展成本大大降低，节约了资源，提高了服务效率，发展了经济，增加了就业机会，减少了农民，富裕了农民，减少了贫困人口。

（三）加快农业产业结构调整步伐，转移农业剩余劳动力。

一是调整农业产业结构。

因地制宜，发挥比较优势，突出区域特色，解决区域结构趋同问题，优化农产品结构，大力发展高产、优质、高效、低耗农业。

发展农、林、牧、副、渔兼容有序的大农业。

二是调整农村经济结构，大力发展农村工业和服务业，提高农民非农产业收入并转移农业剩余劳动力。

大力发展乡镇企业和农产品加工深度，支持劳动密集型的中小企业和个体私营经济的健康发展，认真落实各项政策措施，努力提高农产品附加值。

三是实现农业产业化、专业化、区域化和现代化发展，提高农业发展的整体水平，增加农民收入。

（1）以市场为导向。

培育主导产业；

（2）扶持龙头企业建设，发挥其辐射带动作用；（3）完善经营机制，正确处理好龙头企业与农户之间的关系；（4）进行宏观经济政策扶持；（5）微观经济政策上应实事求是，结合农村经济发展现状，制定和执行切实的农业发展政策，并要有连续性。

（6）、加大对农业的投入扶持力度，特别是农业经济发展需要的水、电、路等建设，要大力投入，改善农业经济发展环境；建立国家农产品储备体系和农产品风险基金制度，充分利用“绿箱”政策，加大对农业的保护力度，降低农业的风险损失，增强农业抗风险能力，实现人与自然的和谐发展。

（7）、构建完善的农业社会服务保障体系。

第一是建立现代金融市场和金融机构，对农业予以较优惠的贷款，以加快农业改革；第二要建立农业科研机构和教育机构，提高农业劳动者素质和能力，提高农业发展科技含量和科技更新速度；第三要建立宣传和培训机构，实施科技兴农，提高科技转化率，抓好落实好科技推广工作。

（四）、开展科技扶贫。

教育、科技是扶贫工作的根本。

扶贫开发中，经济开发与智力开发相结合，开发科技扶贫，实现农、工、商一体化或者产加销一体化，要动员科技部门、研究教育机构、企业、农户相互链接，将易懂可靠实用的农用技术推广应用到贫苦地区，易于解决温饱，又能脱贫致富。

（五）、实行党政一把手扶贫工作责任制。

落实扶贫工作省（自治区、直辖市）的领导责任制。

贫困面问题严重的省（区）要把扶贫攻坚、解决群众温饱进度作为衡量干部政绩的主要标准，定期不定期检查结果。

要加强对扶贫资金使用的监督检查，严禁挪用，一经查处，严厉惩罚。

（六）、破除阻碍扶贫攻坚的制度性障碍。

一是完善现有的农村土地政策和土地制度。

（1）修改《土地管理法》等相关法律，明确土地所有权，完善经营权，延长土地承包期限，优化农村资源配置。

（2）妥善安置“双失”农民。

（3）实行合理的土地规模流转制度，实现农村土地的规模化生产，促进农民向城市集中；（4）改革和完善土地征用办法，严格制定土地征用标准，合理有效补偿失地农民的经济损失。

二是加强粮食流通体制改革，完善农村市场体系建设。

（1）加快推进国有粮食购销企业改革，转换经济机制，建立真正的企业市场主体。

（2）建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，培育多元化的市场主体，加强粮食市场的管理和宏观调控能力；（3）建立对种粮农民的直接补贴制度，确保补贴资金真正落到农民手中。

三是改革户籍制度。

应改变中国人口结构二元化的特点，取消一切农民身份问题带来的歧视性政策，在就业、工资、住房、医疗、教育等各方面给进城农民平等待遇，为农村剩余劳动力的转移创造良好的制度环境，通过各种渠道支持农民增加收入，特别是贫困人口收入的增加。

四是改革金融制度。

努力增加农村信贷资金总量，缓解农村资金外流，完善农村金融机构设置，兴办直接为“三农”服务的各种所有制金融组织，加大对农民特别是对贫农的政策性金融支持力度。

五是改革社会分配制度。

市场经济中，初次分配强调效率，社会再次分配则强调要兼顾公平，所以我国在社会再次分配中，应完善相关的政策制度，改变初次分配不公平状况，尽力缩小贫富差距，提高或增加低收入群体的收入。

目前我国比较引人关注的是腐败和权力资本化趋势在进一步恶化中国收入分配的格局，它的实质就是政治权力参与收入分配，这不仅干扰和影响了国民收入法人初次分配，而且制约和干扰了国民收入的再分配。

六是加快改革农村税费制度，减轻农民负担。

（1）建立财政事权相对称的财税制度。

（2）建立和完善农村税费征收和使用机制。

（3）加快政府机构改革，构建乡村财政体制。

（4）建立和完善税收征体系和管理制度，减轻贫困农民的税收、费用承担负担。

（5）加大对贫困地区和贫困村的转移支付力度，加快公共设施建设，促进起经济发展。

（6）完善农村义务教育制度，减轻县乡财政负担。

（七）统筹城乡发展，促进贫困人口增收。

坚持城乡统筹，走城乡互动、工农互促的协调发展之路。

首先要加强和巩固农业的基础产业地位，同时加大第二、第三产业的发展比例，形成合理良性的产业经济结构布局。

促进贫困农民收入增加。

其次要减少区域收入差距和行业收入差距，加大低收入群体增加收入的机会，构建城乡一体化的全国统一大市场。

第三，加大其他产业对农业的反哺力度，以工业带动农业，城市带动农村，形成协调的可持续发展之路。

（八）创新农村政治制度，增强农民的政治力量。

村民自治制度的创新在目前有一条可选择的路，就是实行“县政——乡派——村治”，即县级政府是中国政权的最基层，乡镇政府只是政府的派出机关，县政府与村民委员会是指导与协助的关系，。

在村民实现自治的过程中应增加透明度，努力调动农民参与的积极性，特别是要改变贫困地区村民对于自治的淡漠态度，认真贯彻民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各项制度，关键是要改善村民自治的外部政治环境，改革政治体制中存在的各种矛盾和问题，如政府职能改革、企业人事制度改革、法制建设等，村民自治才有望真正实现。

参考资料：

1、《体制改革》，2005年第2期，第4期，中国人民大学书报资料中心复印报刊资料。

2、《经济研究参考》，2005年第7期，经济科学出版社出版。

3、《发展经济学》，周天勇主编，中国财政经济出版社出版。