政府投资项目跟踪审计探究.docx

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政府投资项目跟踪审计探究

河南省审计系统优秀科研成果参评材料

政府投资项目跟踪审计探究

目前，开展的政府投资项目跟踪审计是政府投资项目审计不断深入发展的具体实践体现，引起了社会各界的关注。

本文从分析政府投资项目跟踪审计面临的形势入手，通过总结分析多年来的实践成效和存在的局限性，提出今后一个时期大力推进政府投资项目跟踪审计的工作思路和对策，并加以探讨。

一、政府投资项目跟踪审计的实施背景与发展趋势

面对建设规模日益扩大的形势，实施政府投资项目跟踪审计成为必然选择。

据国家统计局网站消息，统计局发布的《从“快字当头”到“好字优先”：

转变经济发展方式取得新进展》的报告指出，2003—2011年全社会固定资产投资累计完成144.9万亿元，年均增长25.6%；其中基础设施投资由2003年的1.2万亿元上升至5.2万亿元，增加了3.2倍。

投资规模之大、增速之快为历史所少有。

正是因为政府建设项目投资规模的不断增大，对工程项目领域内的审计监督越来越受到各级政府和百姓的关注，很多地方都将所有政府投资项目的竣工决算审计列入国家审计范围内，有些地方甚至将竣工决算审计作为办理竣工验收的条件之一。

但随着时间的推移，单纯的事后决算审计所暴露出的各种弊端已经慢慢显现，对项目投资前期资金运用情况、建设程序、招投标与施工图预算等情况无法进行有效的监督，对工程隐蔽签证不实，虚签多签工程量的问题，只能根据专业判断，审计取证手段相对滞后，无法审深审透。

这些都大大增加了审计的风险和不确定性。

重大建设项目历来为腐败行为滋生的多发区，防而不止，堵而不绝。

其重要原因之一，就是缺乏有效地监督体制。

未能形成投资、管理监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理、监督体制，其中审计作为重要的监督部门，却只是在工程竣工后才开始进行，这是木已成舟，只能是秋后算账，审计所发现的问题大多难以改变和挽回。

为此，改变传统的事后审计为全过程跟踪审计，成了建设项目审计监督的一种有效方式和手段，它有利于审计人员从投资决策开始，就参与到对工程项目的监督之中，随时发现、揭露、工程建设过程中舞弊、违规违纪问题，制止不正之风，使建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，互相配合，正确运用权力，实施科学决策和管理，提高建设工程实施的透明度和公信力，遵循国家有关规定，防范产生错误和腐败行为。

跟踪审计实践虽然时间不长，已经日益受到社会公众的瞩目、政府部门的重视和建设单位的欢迎。

政府投资项目跟踪审计作为参与国家治理的重要方式，是发挥审计免疫系统的有效途径。

温家宝总理提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。

”刘家义审计长明确指出：

国家审计依据国家治理所配置的监督控制的权力，依法履行职责，用国家配置的权力监督制约权力，是国家治理的重要工具和手段，是国家治理的重要组成部分”。

审计本质上是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，它源于国家治理，服务于国家治理。

作为国家审计的新型组织方式，跟踪审计自然也是源于国家治理、服务于国家治理，是免疫系统论中投资审计监督的具体化。

由于投资项目跟踪审计是独立的审计机构和审计人员运用审计技术，依据国家的有关法律、法规和制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价的过程。

所以，它在参与国家治理中，具有独特的制度优势：

（一）及时性。

跟踪审计与其他审计项目最大的区别在于与项目同步进行，可以及时发现各类损失浪费、影响资金使用效果等问题的倾向，及时纠正各环节的违规问题，及时调整政策，促进重大投资项目规范各环节的管理。

避免出现“木已成舟、亡羊补牢”问题的发生。

（二）威慑性。

跟踪审计始终紧盯国家财富，最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占，可以对同一单位、同一部门实施全面的持续性的审计，在获得大量的违规问题线索后，最有条件将问题线索有效整合，从而确定腐败案件线索，实施突破。

（三）建设性。

通过对审计事项深入跟踪，提炼出在特定体制下产生具有普遍性和倾向性的问题，并对这些问题进行归纳、总结和分析，从体制和机制上找到问题产生的根源，并提出行之有效的建议，促进制度的完善和改革的不断深化。

政府投资项目跟踪审计在国家治理中大有可为，审计机关只有切实履行职责，在政府建设投资领域开展全方位、全过程的跟踪审计监督，才能全面落实党和国家有关方针、政策，不断规范建设领域的投资行为，防止腐败和违纪违规情况发生，节约财政资金，减少损失浪费，提高项目投资效益。

国家投资体制进一步完善，引领政府投资项目跟踪审计发展趋势。

党的十七届五中全会提出，“十二五”期间加快转变经济发展方式，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。

调整优化投资结构，发挥投资对扩大内需的重要作用，保持投资合理增长，优化投资结构，完善投资体制机制，提高投资质量和效益，有效拉动经济增长，是推动转变经济发展方式取得实质性进展的重要任务和内容。

为此，国家投资体制的改革完善，决定了政府投资审计项目跟踪审计未来发展方向的特点。

一是审计目标将由项目管理审计向项目管理审计和评价建设项目的效益并重的方向发展，在更宽的领域和更深的层次发挥监督与服务作用，那种“就违纪查违纪，就资金审资金，就项目审项目”传统审计模式逐步改观。

二是审计重点将更加突出对重大政府投资项目和重特大突发公共事件的跟踪审计，以及对农业、民生工程、基础设施、生态环境建设等重大投资项目和资金的审计监督，促进结构调整和优化，促进经济社会协调发展。

三是审计内容将更加关注与重大投资项目有关的决策、程序、环境、土地、质量、资金、案件等，促进落实投资政策。

重点关注抑制盲目重复建设、防止产能过剩、促进节能减排和加强环境保护，鼓励和引导民间投资，推动经济结构调整和经济发展方式转变系列政策落实情况。

四是政府投资项目跟踪审计将会在反腐倡廉建设中发挥更大作用。

通过零距离跟进，全过程监督，及时发现项目建设和管理中存在的漏洞，提出整改意见和防范建议，有效发挥审计监督的预防、揭示和抵御功能。

五是计算机技术的应用将使广大审计人员从大量繁琐的数字计算和统计中解放出来，并可能开发出实用软件用于分析项目效益的指标和数据，进行项目经济效益的分析和评价。

六是审计实践的发展将会逐步完善政府投资项目跟踪审计理论体系。

进一步明确跟踪审计的宽度和厚度,明确管理要求和审计方法,以达到规范跟踪审计行为,指导审计实践的目的。

审计机关和审计人员要正确看待投资项目跟踪审计发展趋势，冲破惯性思维的束缚，积极探索，开拓创新，增强使命感、责任感、压力感，加快投资项目跟踪审计转型步伐，切实承担起经济卫士的重任，做到不辱使命，守土有责，发出应有的光和热。

二、政府投资项目跟踪审计的实践成效与局限性

长期以来，审计机关紧紧围绕经济社会发展大局，努力适应投资建设形势，转变观念，大胆探索，改变过去单纯事后审计的方法，积极有效地开展政府投资项目全过程跟踪审计监督，既取得了明显效果，也存在多方面制约因素。

（一）实践探索中的四个成效：

一是筑起了政府投资建设项目的一道监督防线。

通过开展政府投资项目事前、事中、事后跟踪审计，促进了建设单位内控制度建设，强化了项目质量管理，有效杜塞了建设过程中的漏洞。

同时，注重转化跟踪审计成果，针对政府投资项目存在普遍性问题，积极向当地党委、政府提供有价值的审计建议，更好地发挥了审计监督和服务职能作用，提高了各级领导和社会群众的信任度。

二是有效审减了政府投资项目工程造价。

审计部门认真履行职责，通过对政府投资项目跟踪审计，加强工程建设各环节控制监督，杜塞工程管理漏洞，减少损失浪费。

通过核减工程造价，为财政节约了大量资金。

并以审计结果作为工程结算、竣工决算的依据，有效杜绝了建设单位盲目办理工程结算的现象发生，切实提高了政府资金使用效益。

比如林州市审计局自2006年至今，共完成政府投资跟踪审计项目185个，审计金额17.99亿元，审减金额2.95亿元，审减率为16.3％。

三是初步形成了跟踪审计实践的工作思路和操作办法。

多年来，审计机关依照有关法律法规，结合各地实际情况，在跟踪审计工作中，做了积极探索和有益尝试。

跟踪审计的实施模式，呈多元化趋势，不少地方还出台了《政府投资项目审计工作方案实施意见》、《政府投资项目跟踪审计操作规程》、《政府投资项目工程结算审计复核办法》、《政府投资项目审计责任追究制度》、《聘请外部机构及人员参与审计工作管理办法》等。

在跟踪审计程序、审计内容、审计方式、工作机制等方面，进行了有意的探索，摸索出不少的好做法、好经验。

四是催生了基层审计机关投资审计中心机构建立。

随着国家投融资体制改革的深化和政府投资规模的不断扩大，审计机关固定资产投资审计工作承担的任务日益艰巨。

为充分发挥投资审计的作用，各地审计机关、特别是一些基层审计机关互相借鉴，向党委、人大、政府提出加强改进政府工作，设立高规格、高效能的政府投资审计专门机构的建议，得到了广泛的支持，规定了机构规格、性质和人员编制，充实了审计人员。

随着政府投资审计机构、人员的加强和队伍结构的优化，投资审计工作展现出了加快发展的良好势头。

（二）整体推进中的三个瓶颈：

1、法律法规相对滞后。

我国跟踪审计仍处在探索发展阶段，在审计实务的具体操作上存在较大差异，规范化程度不高。

一些共性问题的实施标准不一，弹性较大、缺乏统一做法，导致审计工作带有很大的主观性和随意性。

虽然部分地方制定出台了一些跟踪审计规范，全国性法律法规的真空使得跟踪审计发展受到了一定限制。

使得审计人员在跟踪审计实践操作中难以遵循和把握。

长期以来，审计质量管理对投资审计缺少相应可操作性的办法，各地审计方法和标准也莫衷一是，它也成了投资项目审计规避风险的软肋，例如，跟踪审计历时较长，它与一般的竣工决算审计有一定的区别，跟踪审计日记如何记录，审计台帐如何建立，审计成果如何反映，审计项目如何归档等都是审计人员跟踪审计中面临的实际问题。

2、审计力量滞后。

从地方政府的要求来说，对跟踪审计的期望值也很高，希望所有的政府重点工程都能审计跟进；从建设主管部门来说，希望通过审计的共同参与来协调解决一些事项，共同承担一些责任；从建设单位来说希望得到全过程的咨询服务；从审计部门自身来讲，也希望跟踪项目多涉及一些领域，以扩大审计影响，更好地发挥审计应有的监督服务作用。

可审计机关内部现有从事投资审计的人员有限，审计力量明显不足，矛盾较为突出。

跟踪审计贯穿于建设项目的整个过程，牵涉面广、政策性强、技术难度大、专业性强，要求审计人员必需具备工程、管理、经济学等方面的综合知识和相关的专业素质，能熟练应用计算机技术、网络技术和审计软件。

审计人员的知识结构单一，普遍都是或学财务、或是学工程，很少有这方面的综合性人才。

这样就造成了审计要求与审计人员素质之间的不适应。

3、审计成果评价体系滞后。

从目前审计情况来看，没有一个完整的定量的跟踪审计评价体系。

建设项目是一个复杂的过程，具有投资量大、工期长、参与单位专业面广、不确定因素多等特点。

跟踪审计有时是体现在对工程款的拨付、变更工程签证的确认、特殊用材及用量大的材料的询价等，而对设计的合理性、经济性，监理的有效性等方面还缺乏有效的手段。

目前，不同程度地存在以工程核减率、大案要案等作为单一评价审计效果的观念，而关注通过审计促进被审计单位加强管理、提高绩效、提高风险防御能力，增强防腐拒变体系等方面内容体现不够。

而评价体系的缺失，就如大海行舟，失去了指引，审计项目在实施过程中，存在一定的随意性，而在报告阶段也缺乏很强的针对性。

（三）具体工作中的三个困惑：

1、因受编制机构限制存在困惑：

长期以来，各地投资审计工作发展不够平衡，其中机构编制情况不同是表现之一。

一是一些县级审计机关还没有成立正式的投资审计机构，致使投资项目跟踪审计难以打开局面。

二是虽然部分地区专门成立了政府投资审计中心，但在实际运转中仍然存在人员编制和预算经费等一些自身不能解决的问题，致使投资项目跟踪审计步履维艰，机构形同虚设。

三是聘请人员的经费得不到保障，聘请的人员少，流动性强，直接影响了政府投资项目工作审计的顺利开展。

2、跟踪审计与建设管理关系处理存在困惑。

跟踪审计涉及到设计、建设、施工、监理等部门，项目施工单位多，加之审计宣传、措施不到位，有关部门对跟踪审计的重要性认识不足，对跟踪审计不理解、不信任、不配合。

有的认为跟踪审计就是跟踪监视，就是控制对施工单位的付款，对需要跟踪监督的关键环节有意逃避审计监督。

有的认为既然是跟踪审计，那么工程实施到哪里，审计就应该跟进到哪里，大事小事请审计参与决策，甚至将政策难以处理的一些事项推给审计部门，先要审计人员表态后各方才签署意见，将责任和风险转嫁到审计头上。

有的对查出问题总认为审计是在故意找茬，有一些工程承包人提交工程结算时高估冒算，当审计干部依法核减工程款时则无理取闹。

也有的送钱送礼或四处找寻关系来说情，希望能少核减甚至不核减。

3、跟踪审计定位、深度、介入点把握存在困惑。

跟踪审计与传统审计相比，只是审计方式的改变，并未改变审计的本质。

但在实际操作中，跟踪审计因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，往往容易产生审计定位的偏离，难以把握审计监督的独立性与参与项目管理之间的尺度，风险较大，从而使审计工作迷失方向。

跟踪审计定位的偏离主要表现为审计身份、审计目标和审计职能的偏离。

有的审计人员按建设项目单位要求帮助编标、计量等，有的审计人员直接在监理文件上签字，分不清监督与管理的职能，造成审计工作不应有的越位，使监督的作用弱化，影响了审计的客观性，丧失了审计的独立性。

跟踪审计介入时间和深度难以把握。

跟踪审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。

由于长期以来，跟踪审计介入时间大多集中在施工阶段，对项目前期工作如何审计，如项目可行性、设计质量、项目概算等由于缺乏相应的专业力量，跟踪审计大多涉及还不够。

三、今后推进政府投资项目跟踪审计的思路和对策

今后一个时期推进政府投资项目跟踪审计的思路是：

全面落实科学发展观，牢固树立科学审计理念，依法履行审计监督职责，将工作目标过渡升级到促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变上来，加大政府投资项目全过程跟踪审计监督力度，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件。

更加注重重大投资的质量和效益，更加注重投资方向和投资结构，更加注重投资体制改革政策的落实情况，更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题，更加注重增强改进和完善建议的针对性，充分发挥投资项目跟踪审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

在工作中，应着力围绕“四项坚持、四个推进”，不断提升建设项目跟踪审计水平。

一是坚持全程跟踪、突出重点的原则，推进政府投资项目跟踪审计效能大提升

坚持“工程造价审计和管理审计并重、以及事前、事中、事后审计并举的指导思想，切实加强对工程项目投资行为进行全过程跟踪审计监督，充分发挥审计免疫系统功能作用。

全程跟踪包括开工前审计、在建期审计和竣工后审计等三个阶段，要明确个阶段的审计内容和审计重点，做到有的放矢。

在建设项目前期阶段，审计的主要内容包括：

投资决策、项目可行性研究、工程设计、设计概算、预算的审查；招标文件、投标标底、投标报价审查；建设工程施工合同的审查。

要把重点放在招标控制价编制审核、招标投标审计、合同审核等三个方面。

在建设项目期间阶段，审计的主要内容包括：

施工图预算的审查；施工组织、施工部署、现场施工的技术方案、施工质量目标、工期目标、成本目标的审查；施工管理、施工质量、施工进度的审查；施工合同、进度款、变更洽商、设备材料采购、合同纠纷、索赔的监控和审查；要把重点放在工程设计变更与现场签证审计、隐蔽工程审计及进度款支付的审核把关等三个方面。

在建设项目结束阶段，审计的主要内容包括：

工程结（决）算的审查；施工过程及事后对周边环境影响的审查。

要把重点放在竣工结算审计，兼顾竣工财务决算审计。

各阶段审计内容、审计重点对建设项目、工程造价产生重大影响，也是项目建设和管理中比较容易出现问题的关键点。

抓住了这些关键点，就可以变全过程的审计跟踪为对阶段性关键点的审计跟踪，从而提高了跟踪审计的效率，降低跟踪审计的成本，达到事半功倍的效果。

二是坚持科学发展、创新发展原则，推进政府投资项目跟踪审计规范化程度大提升。

健全完善工作体制。

政府要从机构、人员和经费上满足投资项目跟踪审计的正常开展，争取政策引进专业人才，保障足够的经费。

批准组建的政府投资审计机构统一对政府投资项目的施工预算、工程决算，招投标及项目竣工后的国有资产进行监督。

同时，完善政府投资项目跟踪审计制度，明确定位、创新内容、改进方式，解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题，确保有法可依、依法实施，减少随意性和盲目性，健全防范审计风险制度体系建设。

健全完善操作程序。

针对不同规模的投资项目，建立相应的跟踪审计项目工作流程，提高审计工作效率和质量；规范跟踪审计服务指南，让被审计单位清楚跟踪审计流程，应提交审计资料的内容及时间要求，跟踪审计应注意的事项，让审计人员清楚从接受审计资料到出具审计报告过程中的应履行的责任与义务。

健全完善工作机制。

一是建立健全跟踪审计联系制度，审计机关派出的审计组应与被审计单位建立有效沟通机制。

参加项目实施例会，收集、掌握建设项目进展等相关情况，定期或不定期组织召开工程审计专题会议。

二是建立健全变更和隐蔽工程签证的管理办法，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工、审计等单位的责任、权利和义务，完善相关监督及责任追究制度。

三是建立健全投资审计项目跟踪审计质量控制机制，严格审计程序，加强审计复核，强化责任追究。

四是建立健全重大问题审计处理及整改机制，对跟踪审计中发现的重大违纪违规问题，审计机关应及时下达处理及整改意见，督促相关单位落实到位，有效防范风险，确保建设资金规范、高效、安全使用。

五是建立健全政府投资项目跟踪审计台账管理机制，及时登记审计时间、审计事项、审计发现问题、审计意见和建议及被审计单位的整改落实情况，汇总审计成果。

健全完善考核体系。

跳出事后竣工决算审计的圈子，改变以往用审计成本和审减率比较来考核审计效益的做法，建立科学的政府投资项目跟踪审计成果考核评价办法，使其成为审计人员的风向标。

可在以往的审减金额和审减率为主的审计业绩评价标准体系基础上，增加是否发现工程管理制度和程序中的重大漏洞、是否通过优化各类方案而节约建设成本、是否通过改进合同条款而增进建设单位的利益等相关指标，以促进健康发展。

三是坚持以人才强审、廉洁从审原则，推进政府投资项目审计队伍素质大提升。

公开招考。

组织考试面向社会公开招聘土建、安装、绿化、水电、市政等工程审计专业人才及有关人才，壮大投资审计队伍力量，改善投资审计人员的知识结构。

强化培训。

采取“以训促学、以赛促学、以考促学、以奖促学”的方式，促进提升业务知识和技能水平。

每年组织业务知识培训和竞赛，定期组织现代审计技术的培训和竞赛，大力鼓励审计人员参加专业技术职称考试，对表现优秀的，给予表彰奖励。

注重培养。

采取以老带新、新老合作、优势互补、互帮互学，共同提高的方式，充分发挥审计业务骨干的“传、帮、带”作用，推进年轻审计干部成长成才。

现场锻炼。

审计人员应深入施工现场，提高实践经验，增强一线审计人员在复杂环境中发现、处理和解决问题的能力，努力成为复合型、实用型人材。

严格管理。

工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计机关应保持高度警惕性，严格按照审计工作纪律“八不准”要求，建立事前、事中、事后全过程的约束机制，强化对审计权力运行的监督，有效严防廉政风险。

四、坚持职责分明、齐抓共管的原则，推进政府投资项目跟踪审计监督合力大提升。

加强职责管理。

在政府投资建设领域，涉及到建设、财政、发改委等多个政府职能管理部门，要依据部门职能，明确投资主管部门、财政、发改委、建委以及纪检监察、审计等各有关方面在政府投资项目实施过程中的管理责任，切实履行在项目审批、资金拨付、工程质量把关、审计监督等关键环节的监管职责。

要正确界定审计部门在政府投资监管体系中的定位与职责，克服作为“万金油”和“挡箭牌”使用的现象，使审计部门履职到位不越位不错位，从而形成各负其责、齐抓共管的局面，做到分工明确，各负其责，相互监督，减少职能交叉，杜绝管理盲点。

加强舆论宣传。

审计部门要强化跟踪审计的宣传意识，

运用多种形式，宣传有关法律法规、跟踪审计程序、跟踪审计内容及应配合的要求，使建设单位对审计监督，特别是跟踪审计有一个全面的了解，使被审计单位更新观念，换位思考，理解审计，配合审计，从思想深处树立主动接受监督的意识，将审计作为改进自身工作、规范自身行为的重要手段，切实加强管理，为跟踪审计创造良好的外部环境。

加强协同联动。

强化跟踪审计工作的协调性、前瞻性、计划性，审计部门要建立与各有关部门良好的相互配合与支持的联动机制，密切配合，互相协作，形成跟踪审计监督的合力，做到不重复监督，不留监督死角。

建立正常的议事参与制度，共同研究应对之策，同承责任、共担风险。

对跟踪审计开展遇到的新情况要及时沟通，对整改问题要适时开展联手检查，形成齐抓共管的工作格局，构筑起一道道管理监督的防线。