广东培育新产业新动能发展的路径研究从财政支持的角度.docx

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广东培育新产业新动能发展的路径研究从财政支持的角度

广东培育新产业、新动能发展的路径研究——从财政支持的角度

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广东培育新产业、新动能发展的路径研究——从财政支持的角度-经济

广东培育新产业、新动能发展的路径研究——从财政支持的角度

李成李熙

摘要：

本文针对广东财政支持新产业、新动能发展所出台的一系列政策措施，分析了财政支持新产业、新动能发展的路径，以及不同财政政策在产业发展不同阶段的作用效果，从而从财政支出、税收优惠、政府采购、金融支持等方面提出培育和发展新产业、新动能的对策建议。

关键词：

新产业新动能财政政策产业生命周期

一、问题的提出

当前，世界经济深度调整、复苏乏力，国内长期积累的矛盾和风险进一步显现，经济下行压力加大。

今年是“十三五”的开局之年，积极主动培育新动能、发展新经济，是实现中国经济保持中高速增长、迈向中高端水平的重要依托。

在经济“新常态”和新旧发展动能转换的背景下，广东不断加快转型升级步伐，积极推动供给侧结构性改革，加快培育发展新产业、新业态和新商业模式，初步形成了促进经济发展的新产业、新动能。

但是，新产业、新动能的培育发展离不开政府财政政策的引导和支持，今年的《政府工作报告》进一步提出，“积极的财政政策要加大力度”，为经济发展注入更多动力。

2011年7月，广东省政府发布了《关于贯彻落实国务院部署加快培育和发展战略性新兴产业的意见》，要求省财政集中投入220亿元支持战略性新兴产业发展；2015年3月，广东出台《广东省工业转型升级攻坚战三年行动计划（2015-2017年）》，由省财政统筹安排516亿元，集中支持工业转型升级，推动工业企业实施新一轮技术改造；2016年3月，广东发布《关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》，提出统筹用好各类支持小微企业和创业创新的财政资金，引导社会资源支持四众加快发展。

广东省政府安排数额巨大的财政资金培育发展新产业、新动能，如何更好地利用好这笔资金，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和乘数效应，提高财政资金的使用效率，无疑是值得我们思考的一个问题。

本文试图通过探究财政支持新产业、新动能发展的路径，以及不同财政政策在产业发展不同阶段的作用效果，以此为财政政策的具体实施提供理论依据和实际参考。

二、财政支持新产业发展的路径分析

按照产业生命周期理论，任何产业的发展都必须经过种子期、初创期、成长期、成熟期四个阶段，新产业的发展也不例外。

由于新产业企业大多是科技创新企业，一般处于产业发展的初创期或成长期，具有“轻资产、高成长性”特征，金融机构出于资金安全性的考虑往往会产生“惜贷”行为，造成科创企业融资难、融资贵等问题。

所以，新产业的发展必然需要财政政策的支持，但不同阶段对于财政支持的需求是有差别的，财政资金在新产业发展阶段的需求分布如图1所示。

财政政策是政府为实现自身宏观政策和履行公共服务职能，也是政府按照战略规划进行宏观调控、调整经济结构的重要手段。

财政政策可以通过以下四种途径支持新产业的发展：

一是对新产业进行直接支持，即通过财政资金对产业发展进行直接的资助或补贴；二是运用税收优惠政策激励新产业的发展，减少企业税负成本；三是通过政府采购政策扶持新产业的发展，培育市场需求；四是通过加强财政金融合作为新产业发展提供融资支持。

财政政策的四种政策工具对于新产业不同的发展时期的支持方式和力度是不同的。

见图2。

（一）财政支出

财政支出主要包括财政直接补贴、财政贴息、财政基金等几种方式。

财政支出可直接针对国家重点发展的领域和产业，能有效引导和扶持产业的发展，降低供给的成本或风险，因此能有效促进新产业的发展。

财政支出同时能吸引社会资金和民间资本对新产业的投入，进而促进新产业的发展。

（二）税收优惠

税收激励主要是鼓励企业增加研究开发投入的税收优惠和鼓励企业采用先进技术设备的税收政策等。

新产业大多处于初创期，尚未完全具备盈利能力，而且由于技术研发、运营维护成本以及产品价格较高，需要相应的税收优惠政策激励其发展。

例如美国政府从2001年起，对企业在研发（RD）领域实施永久性的税收优惠，大力支持科技创新，推动了新产业的发展。

（三）政府采购

有效的市场需求对于产业发展至关重要。

政府有目的、导向性的购买活动能够创造和培育技术创新产品的市场需求，有效降低新产业技术创新和市场开拓的投资风险，此外，通过政府采购的激励能使生产者大量生产以降低平均成本，从而实现规模生产。

例如美国硅谷地区创新产业的发展在很大程度上得益于政府采购政策的扶持。

（四）金融支持

财政对新产业发展的金融支持主要体现为政策性金融的支持。

由于处于发展初期的新产业面临的不确定性因素多，技术风险突出，不熟悉行业动态的一般投资者很难准确判断研发项目的市场前景。

同时，发展初期的新产业的资产大多以知识产权等无形资产为主，无法向金融机构提供有效的固定资产抵押物，因此很难得到银行的融资支持，所以政府可以通过设立相应的财政引导基金，增加政策性银行的政策贷款，或成立政策性的融资担保企业支持其发展。

三、财政支持广东新产业发展的对策建议

（一）提高财政支出效率，推动新产业发展

一是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，将财政资金投入到新产业发展中发生“市场失灵”的领域和环节，对于市场机制能够发挥作用的领域，政府应主动退出。

二是明确财政支持的领域和范围，集中力量解决制约新产业发展的关键核心问题。

对广东现有的支持科技型企业的财政资金进行梳理，整合资源，避免分散式的低效投入。

加强对财政资金的监督管理，建立财政资金的绩效管理机制，按规定组织开展绩效目标申报、绩效监测督查、绩效评价和绩效问责的全过程绩效管理工作。

三是加大政府引导力度，在新产业发展的不同时期，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用和引导效应，通过财政贴息贷款、设立产业发展专项资金和产业投资基金、对风险投资机构给予税收补贴等手段，吸引金融机构、民营资本、国外资本等多渠道资金支持新产业发展。

（二）加大税收优惠，减少新产业税负成本

首先，流转税方面。

第一，增值税退税。

对新产业企业的进项增值税实行退税，并在实现增值税转型的基础上，对包括厂房、建筑物等不动产在内的全部固定资产所含增值税税款给予退税。

第二，营业税退税。

对新产业企业由于建造固定资产、购买无形资产所负担的营业税给予退税。

其次，所得税方面。

第一，完善加速折旧的规定。

由于新产业大多涉及新技术、新产品，企业设备更新换代的速度也相对较快，因此应放宽现有税法的折旧年限，规定可在更短时间内提取折旧。

第二，由于新产业企业产品从研发成功到实现经营利润的时限较长，且初期的利润稳定性较差，应延长亏损弥补期限。

第三，实行企业人力资本投资的税收优惠。

为了激励新产业企业进行人力资本投资，允许企业用于职工培训的费用在税前据实扣除，鼓励企业增加教育培训投入。

对新产业企业员工的教育培训支出，计算个人所得税时列为税前扣除项目。

（三）增加政府采购，培育新产业市场需求

首先，实行政府首购和订购制度。

对有市场前景的新技术、新产品，实行首购政策。

在确定的采购项目预算审批过程中，要优先安排采购这类创新产品的预算，由各级财政批准后再由相应级次的政府采购办实施采购。

对于政府部门需要的重大创新技术或产品，可以在经过论证后列入政府采购产品目录，再由新产业企业和科研院所合作与政府签订订购合同。

其次，优化采购目录评标方法。

在政府采购评标方法中，应优先在评定标准中考虑新技术、新产品。

如果是以价格为主的招标项目评标，在满足采购要求的基本条件下，应优先采购本省的新技术、新产品，并根据市场竞争程度和科技含量等因素，对新产品和技术给予一定幅度的价格扣除。

最后，在政府采购目录中，不断增加新技术、新产品或服务的采购项目。

应发挥政府采购的规模优势作用，增加安排财政性资金对新技术、新产品的采购，充分体现财政扶持新产业发展的目的。

（四）加强财政金融合作，完善融资支持

一是创新金融服务产品。

广东银行业金融机构应积极探索建立合理的投贷联动业务发展模式，为种子期、初创期、成长期的科创企业提供资金支持，有效增加科创企业金融供给总量。

加强政策性金融机构与商业银行之间的配合，丰富融资产品类型。

二是完善融资担保支持。

加强政府参与信贷风险分担机制建设，设立科创企业风险补偿基金，成立专门科技创业企业担保机构，为科创企业提供信用增进服务，增强银担之间的长期、稳定合作。

鼓励保险、担保等机构参与知识产权质押融资，建立政府引导、责任共担的知识产权质押贷款风险分担机制。

三是扩大直接融资比例。

进一步加大股权融资规模，发挥政府产业引导基金的引导和放大作用，鼓励保险资金、社会资本发起设立创业投资、股权投资和天使投资，为科创企业提供资金融通。

引导科创企业通过互联网金融平台开展股权众筹。

支持符合条件的科创企业发行公司债券，并可通过财政资金提供再担保，提高债券的信用等级。

参考文献：

[1]《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》．2015．

[2]《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》．2016．

[3]闫怀艳，罗凯，万佳．金融支持广东省战略性新兴产业的实证研究[J]．金融经济．2016（08）．

[4]邵传林．制度环境、财政补贴与企业创新绩效——基于中国工业企业微观数据的实证研究[J]．软科学．2015（09）．

[5]柳光强，杨芷晴，曹普桥．产业发展视角下税收优惠与财政补贴激励效果比较研究——基于信息技术、新能源产业上市公司经营业绩的面板数据分析[J]．财贸经济．2015（08）．

[6]杨林，马顺．促进战略新兴产业发展的财政政策研究[J]．山东社会科学．2012（02）．

[7]刘家庆．促进战略性新兴产业发展的财政政策研究[J]．财政研究，2011（4）．

作者简介

李成广东省产业发展研究院，博士，研究方向：

产业政策、金融理论。

李熙澳门科技大学酒店与旅游管理学院，助理教授，研究方向：

产业经济学、组织行为学。

（作者单位：

广东省产业发展研究院广东广州市510000

澳门科技大学酒店与旅游管理学院澳门）