我国城市市土地资源配置机制与效率分析.docx
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我国城市市土地资源配置机制与效率分析
与效率分析
我国城市市土地资源配置
制、
城
院（系）：
管理技术学院
专业：
房地产经营与评估
姓名：
任课老师：
完成日期：
2010年12月
目录
我国城市土地资源配置机制与效率分析
（经济学人·北京）市场和行政是城市土地资源配置的两种相互替代、相互配合的机制。
理论和实践都证明，理性政府的公共政策和市场机制的协调运作是城市土地资源高效利用的重要保证。
然而，在我国城市土地产权不能清楚界定的情况下，追求效用最大化和利润最大化的土地配置主体的理性选择反而扭曲了土地有效配置的运行秩序。
本章试图通过市场配置主体在体制转轨过程中的博弈分析和实证研究，分析产权安排对我国城市土地资源配置及效率的影响。
1.市场、计划配置与土地利用效率标准
在市场经济国家的土地资源配置过程中，市场是最基本的手段。
市场对土地资源配置的作用可以体现在四个方面：
（1）通过市场竞争，促使土地产权所有者将土地投放到能够带来最大利润的生产中去；
（2）土地的标价决定了在建筑技术和规划条例约束下土地利用的强度、密度与综合度，开发者总是竭力按照可以获得最大化利润的组合包括土地利用在内的物理设计；（3）在利益机制驱动下，土地产权所有者根据各种活动之间的相容性和矛盾性，决定空间分布的聚集或分散；（4）市场需求的波动引导市场供应的时机与数量，土地价格成为调节市场供求均衡的指示器。
市场的这种调节自动形成了通过生产可以产生最大化利润的土地利用空间。
在市场有效的情况下，政府的干预可能起负面作用。
因为用不着政府介入，那些不能赚取收入或收入不足的活动将被淘汰到土地市场之外。
但是在配置土地这种用途无限但供给有限的资源时，单纯依靠市场机制是有局限性的。
因为，市场机制本质上是一种着眼于提高经济效率的机制，市场机制的充分发挥虽然可以使既有土地生产出可以用货币衡量的最大的净产出，但很可能由此导致在社会和环境上的损失，这些损失是难以用货币衡量的。
因此，在配置城市土地过程中，引入着眼于土地的社会效果的控制机制是有必要的。
在发达国家，上述社会控制机制一般是通过城市规划进行的。
城市规划的作用在于，首先，它支持土地市场，使得规划条例和区划条例都确保土地被分配给利润最大化的使用方向；其次，城市规划改善市场配置所造成的外部性如拥挤、污染等消极方面；第三，为用于公共目的的活动提供适当的场所，而又避免对市场产生不必要的干扰；第四，预测并提供公共设施及其他社会开支的资本，以支持提高土地的利用效率。
可见，土地市场不能单独运转，市场和公共选择的协调运行构成了城市土地高效配置的基础保障。
如何判定城市土地的配置效率呢？
我认为应包括以下三个标准：
第一，土地是否被分配给利润最大化的使用方向。
竞标地租函数表明，在信息充分的条件下，市场机制使得城市土地的供求在市场均衡地租曲线上实现了城市土地配置的帕雷托效率，表现在土地利用的空间结构上，商业集中于租金最高的区域，工业次之，住宅位于城市边缘。
由此的判定标准是，如果城市中各类用地选择在与自身出价能力不相适应的租金区域，则土地配置效率是地下的；另一方面，如果城市中存在着既有土地用途之间的不断转换现象，则土地配置效率是地下的。
第二，是否能够增加有赖于土地利用的生活乐趣。
人类社会的一切活动的目的都在于提高生活水平，对土地的直接需求来自于对土地的服务和环境宜人的需求，包括城市内部的相邻土地空气和水的质量水平的差异、居住密度、进入公园或开放空间的通道、治安状况及社会结构如等级、收入分配等方面。
用土地经济学家伊利的话，环境宜人的意义就是有美丽的景色，有赏心悦目的环境，有意气相投的邻居，以及其他有助于增加住处的愉快和舒适的一切事物（引自伊利，中译本1981，第87页）。
据此判断城市土地利用效率是有困难的，但是，如果城市出现了严重的拥挤、污染等问题并给公众造成了效用损失，那么其土地利用效率是地下的。
第三，是否可以保持土地资源的永续利用。
城市土地的永续利用包括四个方面的内容：
（1）对土地的干预应保持在不超越土地的生态阀值的界限，防止土地退化，保持土地健康；
（2）维护耕地在数量上和质量上的平衡，防止城市化对耕地的蚕食给人类生存造成威胁；（3）不断改良土地，提高地力水平，满足人口增长和社会生活水平提高的要求；（4）在珍视土地的基础上，创设人地共荣。
这是从经济、社会、生态、技术等广泛意义上判定城市土地利用效率的标准。
在一定程度上，经济效率标准可以包含环境、生态标准。
即是说，如果人们将基于对环境愉悦、生态平衡的效用内生为影响租金高低的变量并使之长期化，则经济效率标准与环境效益、生态效益标准是一致的。
2.我国城市土地行政配置体系
2.1国民经济计划体系和土地利用计划
国民经济计划在我国城市土地的配置中起着主导的作用。
只要是建设项目，都应首先得到各级计划部门的批准，再向城市规划部门申请选址和到土地管理部门申请用地。
计划部门根据国民经济和社会发展计划来确定建设项目投资规模和投资方向。
建设单位申请建设项目时，计划部门首先看该项目是否政府计划允许的项目，再考虑项目所在部门及地区投资规模是否可以容纳，然后看项目的资金保证和经济评价指标。
符合上述条件的项目才能得到批准。
如果全社会的投资保持在计划部门批准的规模内，计划部门可以控制全社会的用地规模。
但是，改革开放之后，计划投资规模几乎年年突破规模，由于计划制定很少考虑土地资源约束或土地资源供给，导致全国耕地锐减，从而引起各方面的关注。
国务院提出要把土地利用计划纳入国民经济和社会发展计划，对土地利用实行计划管理。
1987年，在新成立的国家土地管理局主持下，我国制定出第一个土地利用计划，规定了全国性的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标。
地方政府根据上一级政府指标控制范围制订自己的土地利用计划。
在上述指标中，农地转用指标和耕地保有量指标是指令性的，其他指标是指导性的；在农用地专用指标中，又分为国家建设用地指标、乡镇建设用地指标、农民建房用地指标，虽然总量控制很死，但这些指标之间可以进行调剂。
土地利用年度计划由国家土地管理局负责制定和管理，1998年后，国家土地管理局并入国土资源部，相应的职权也一并移交。
虽然土地利用计划实施初期在控制耕地减少方面起了一定作用。
但是，在计划的执行过程中，由于计划优先保证国家建设用地的倾向，经常出现国家建设用地指标挤占乡镇建设用地和农民建房用地指标，其结果仍然城市的超计划扩张。
更为严重的是，这种计划控制方法在有些地区甚至连耕地减少的趋势也控制不住，原因在于乡镇和农民建房指标被挤占后的策略性行为。
土地利用的大规模失控源于1992～1993年的全国性的“开发区热”、“房地产热”，造成大量土地荒废。
中央和国务院（1997）发文要求加强土地管理保护耕地，并把加强土地宏观管理特别是利用规划工作放在各项治本工作的首位。
接着全国人大通过了的修订后的《土地管理法》，国务院也正式批准了《全国土地利用总体规划纲要》，在各级政府掀起了编制土地利用总体规划的热潮。
在编制土地利用总体规划中，下级规划应依据上一级规划编制，地方各级政府编制规划中的建设用地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划确定的控制指标。
目前土地利用总体规划实施的最大问题是缺乏必要的技术标准体系和分类地区规划标准，特别是与城市规划的法律依据存在着较大的矛盾，因而形式大于操作的成份。
2.2城市规划
一项建设项目得到计划部门的批准后，建设单位须批准文件到城市规划局申请选址。
城市规划部门在审批建设用地时，主要负责确定建设用地的地点和用地范围、建筑密度、容积率、后退距离、主要道路出口、建筑形式、建筑色彩、建筑高度等规划控制规范。
城市规划部门确定建设单位选址的主要依据是：
城市区划功能划分、城市基础设施支持、城市建设计划，以及项目本身的具体要求。
当用地单位提出与城市规划部门的要求不一致的选址时，通常可以在规划许可的范围内进行调整。
选址规划获得批准之后，由城市规划部门核发城市规划用地许可证和建筑许可证。
用地单位持该许可证，才能到土地管理部门申请征用或划拨土地。
我国政府历来重视城市规划，对城市发展和城市土地利用产生过重要影响。
1989年颁布的《城市规划法》，使城市规划工作纳入了法制轨道。
尽管城市规划取得了不小的成绩，但规划不能顺理实施一直是困扰城市规划的最突出的问题。
究其原因，一是不能大致准确地预测城市的经济社会发展趋势，例如关于人口和就业，许多城市只考虑有正式户口人员的自然增长率，对流动人口的机械增长估计不足，这显然不符合我国正处于经济和社会结构重大变化过程的事实；二是城市规划较多从纯技术角度考虑社会与环境的理想状态，较少考虑经济效率优化要求，这必然与崇尚个性化、多元化的市场力量相冲突；三是规划深度不够，多数城市的规划限于分区规划，缺乏中观层面依法编制、审批和实施管制的控制性详细规划，致使规划落后于城市发展，在新兴城市最为明显；四是在政府计划与城市规划相冲突时，受行政力量压制的城市规划只能服从变化，这在政府分权之后尤其严重。
不难看出，造成城市规划不能落实的原因，既有规划本身的问题，也有城市规划部门不能控制的其他因素。
从实际发生作用的过程看，城市规划之外的因素干扰更大。
对我国来说，城市规划在城市土地资源配置中的地位究竟应当是主导型的还是补充型的？
理论上容易说清楚，实际操作中却非如此简单。
对于城市重点发展或保护地区、一般发展地区和控制性发展地区，规划控制所需的技术深度是不同的。
但是，城市规划不应取代土地价格机制这一“天然规划师”（赵津，1999）的作用。
可行的原则是，在土地市场稀薄或不完善时，规划控制深度和力度可以大些；而随着土地市场的成熟和发达，城市规划主要应着眼于改善市场失灵所造成的问题，控制上可以更灵活一些。
不管哪种层次的城市规划，都应在强化公众参与的民主决策基础上并赋予其法律效力（梁鹤年，1999），这是将市场机制外化为公共程序竞争的必然要求，有利于城市规划这一公共选择的效率，促进城市土地资源配置的优化。
2.3土地行政管理体系
1998年，国务院将原地矿部、国家土地管理局合并，成立国土资源部，这意味着国家将原来地上、地下分头管理的机构合二为一，更加有利于加强土地这一复杂资源的管理。
国土资源部中的执法监察局、规划司、耕地保护司、土地利用司、地籍管理司等接管了原国家土地管理局的绝大部分权力和职能，对全国城乡土地实行统一管理，负责对土地的产权、地政、地籍、规划、计划使用、保护等行政管理和国有土地出让的组织、落实。
从纵向看，土地行政管理机构又分五个层次，即中央、省（直辖市、自治区）、市（或地区行署）、县（县级市）、乡（镇），各级土地管理局负责执行政府征用土地的职责，并代表政府向土地使用者出让土地使用权。
表1 土地利用分类及编号
一级类别
二级类别
编号
名称
编号
名称
1
耕地
11～15
灌溉浇田、望天田、水浇地、旱地、菜地
2
园地
21～25
果园、桑园、橡胶园、其他园地
3
林地
31～36
有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃
4
牧草地
41～43
天然草地、改良草地、人工草场
5
城镇村庄、工矿用地
51～56
城市用地、建制镇用地、村庄用地、独立工矿用地、盐田、特殊用地
6
交通用地
61～65
铁路用地、公路用地、农村道路用地、民用机场用地、港口码头用地
7
水域
71～79
河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、苇地、滩涂、沟渠用地、水工建筑用地、冰川及永久积雪地
8
未利用土地
81～88
荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、梯田地坎、其他未用地
资料来源：
国家土地局编，《中国土地年鉴》（1997），大地出版社。
表2 城市用地分类表
类别
类别名称
大类
中类
小类
R（居住用地）
R1～R4
R11～R14
一类居住用地、二类居住用地、三类居住用地、四类居住用地
C（公共设施用地）
C1～C9
C11～C65
行政办公用地、商业金融业用地、文化娱乐业用地、体育用地、医疗卫生用地、教育科研设计用地、文物古迹用地、其他公用设施用地
M（工业用地）
M1～M3
一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地
W（仓储用地）
W1～W3
普通仓库用地、危险品仓库用地、堆场用地
T（对外交通用地）
T1～T5
T21～T42
铁路用地、公路用地、管道运输用地、港口用地、机场用地
S（道路广场用地）
S1～S3
S11～S32
道路用地、广场用地、社会停车场用地
U（市政公用设施用地）
U1～U9
U11～U42
供应设施用地、交通设施用地、邮电设施用地、环境卫生设施用地、施工与维修设施用地、殡葬设施用地、其他公用设施用地
G（绿地）
G1～G2
G11～G22
公共绿地、生产防护绿地
D（特殊用地）
D1～D3
军事用地、外事用地、保安用地
E（水域及其他用地）
E1～E8
E11～E69
水域、耕地、林地、牧草地、村镇建设用地、弃置地、露天矿用地
资料来源：
建设部城市用地分类与规划建设用地标准。
土地使用者在获得城市规划管理部门的用地规划许可（即选址）之后，方可持批准文件向土地管理局申请用地。
土地管理局在审批用地时，主要考虑的因素是：
（1）本年度土地利用计划指标中能否安排该项用地。
由于土地利用计划优先保证国家建设用地，因此经常发生国家建设用地指标挤占乡镇建设用地，而乡镇又挤占农民建房用地现象。
计划指标调剂的灵活性，为一些单位或个人为获得用地指标而向土地管理主管官员“寻租”创造了条件，这势必造成土地资源配置效率的低劣化。
（2）依据土地利用总体规划确定的建设用地规范，审核用地数量。
由于规划部门批准的文件、图纸所涉及的建设用地依据的是建设部标准定额司负责编写制订的城市土地用地规范，与土地管理局审批用地依据的土地利用总体规划在分类和统计口径上脱节甚至矛盾，极易引发土地行政管理部门与建设主管部门之间的冲突（见表1和表2）。
虽然国土资源部及各级土地管理部门虽然负责城乡土地的统一管理，但同时维持了建设行政部门对城市规划和城市房地产的行政管理，形成在城市土地管理上的职能交叉。
为了解决两部门之间的冲突，国务院界定了各自的行政职能分工和协作关系，但是，部门间冲突仍然存在。
在城市政府，多数城市的土地管理局与房管局、城市规划局、农业局是平行的机构，它们的活动都与土地使用与管理有关，由于经常发生矛盾，往往由市长或副市长专门负责协调这些机构之间的关系。
如何建立协调各级政府内部和各级政府之间的这种复杂的参与关系的制度结构和程序，实现土地管理执行机构职能的协调一致和高效率运行目标，是政府机构职能优化应当认真研究的问题。
3.我国城市土地资源的市场配置机制
3.1计划体制下的“土地市场”
在土地使用制度改革之前，国家建设项目征用农民土地并支付补偿费，是唯一带有市场意义的土地产权交易关系。
补偿费一般包括土地补偿费（含劳动力安置费）、青苗补偿费、农房动迁安置费和地上附着物补偿费，其标准由国家规定且通常水平很低。
尽管征地补偿费在一定程度上构成了国家建设的投资成本，但由于远远没有达到反应资源稀缺的价格水平，作为政府附属机构的用地单位――企业或机关事业单位，普遍存在以土地替代资本和劳动的倾向，土地的浪费是不可避免的。
3.2改革后的土地市场
在土地问题日益严峻的压力下，我国开始了土地使用制度的改革，将市场机制引入城市土地资源配置。
到目前为止，我国土地土地市场大致可分为四种类型，即土地征用市场、土地使用权出让市场、土地使用权转让市场和灰色土地市场（见表3）。
表3 我国城市土地市场结构
市场类型
市场参与者
交易形式
土地征用市场
国家、农民集体经济组织、土地使用者
征收农地所有权、强制回收土地使用权
土地使用权出让市场
国家（卖方）、使用者（卖方）
行政划拨、协议出让、招标出让、拍卖出让
土地使用权转让市场
土地使用者之间
政府拆迁拨用、以地换房、出售房地产、出租房地产、转让已开发土地、以土地使用权入股、企业兼并
城区集体土地交易市场
农村集体经济组织、土地使用者
土地所有权交易、出租房地产、以土地使用权联营、土地使用权入股
资料来源：
中国社会科学院财贸经济研究所、美国纽约公共政策研究所：
《中国城市土地使用与管理（总报告），经济科学出版社，1992。
（1）土地征用市场
土地征用系国家采取强力从土地所有者或使用者手中征收土地，包括农地征收和强制回收土地政府出让的土地使用权。
农村土地征用是土地所有权从农民集体向国家转移的方式，这是我国唯一合法的土地所有权交易方式。
征地的一般程序是，土地使用者向国家提出征地申请获得批准后，由土地使用单位或土地管理局代征，征地费由土地使用者支付。
现在更多的情况是，政府直接面对农民集体经济组织征用土地，支付由此发生的补偿费，作为政府出让土地使用权的土地储备。
近年来，虽然征地补偿标准受市场因素的推动不断提高，但其作为国家控制下的垄断价格的性质并没有改变，征地补偿费仍然不能反映土地作为一项产权和稀缺资源应有的价格。
国有土地使用权回收通常发生于政府为公共利益需要使用土地或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的情形，政府回收的代价是给予原土地使用者以不超过国家规定的适当补偿。
概括而言，我国的土地征用市场是一个行政压制下的买方垄断市场。
（2）土地使用权出让市场
按照土地行政管理部门的分类，土地使用权出让市场分为行政划拨和有偿出让，其中有偿出让又可分为协议、招标和拍卖三种形式。
行政划拨土地使用权限于国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等经政府批准的项目。
具体程序与土地征用过程是合并在一起的，使用单位根据政府批文办理或由土地管理局代理征地，费用由使用者支付。
即是说，划拨土地使用权的使用者是在无竞争的情况下按照征地成本取得土地使用权的，并非人们想象的那样无偿得到土地使用权。
表4 1996年全国国有土地使用权有偿出让方式分省情况
出让地块
（宗数）
省份
合计
有偿出让方式
协议
招标
拍卖
总计
北京市
天津市
河北省
山西省
内蒙古自治区
辽宁省
吉林省
黑龙江省
上海市
江苏省
浙江省
安徽省
福建省
江西省
山东省
河南省
湖北省
湖南省
广东省
广西壮族自治区
海南省
四川省
贵州省
云南省
西藏自治区
陕西省
甘肃省
青海省
宁夏回族自治区
新疆维吾尔自治区
103921
340
204
8064
1489
3286
1058
1083
1221
617
2383
12244
5227
891
2227
4870
4493
9628
12108
6786
2428
395
8623
3870
5934
7
1654
1193
233
476
949
91962
340
204
7114
1366
3077
1047
1064
1198
617
1788
9784
4812
596
1892
4654
3417
9438
10332
6616
2416
380
8050
3089
4378
7
1603
1079
233
474
897
2691
438
8
3
11
19
979
123
168
29
88
49
11
424
106
3
79
91
51
11
9268
512
115
206
23
595
1481
292
127
306
128
1027
179
1352
4
9
15
494
690
1505
51
103
2
52
资料来源：
国家土地管理局，《中国土地年鉴》（1997），大地出版社。
协议出让方式通常适用于使用者向政府提出用地申请，而不是政府寻找土地使用者的情况，或者被用于竞争不充分的工业用地和其他竞争不激烈的地块，出让价格一般由征地补偿费、开发费、市政配套费和预期净收益组成。
招标出让和拍卖出让均是在政府对某块土地有了明确的开发意图和规划，打算将土地使用权出让给一个能够实现政府规划意图或出价最高的土地使用者的交易方式。
在招标出让中，标价和和规划设计开发方案是投标者竞争获胜的主要依据，但也不可避免地受价值观的影响；相比之下，拍卖出让竞争最充分，有利于将土地使用权出让给愿意支付最高价格的卖方手中，不仅可以达到土地资源的有效配置，也为政府取得最高的收益。
然而，由于各种复杂的原因，目前招标和拍卖方式在土地出让地块中的比例一直不高，1996年全国共有偿出让土地103921块，协议出让占据了其中的88.5％，而招标和拍卖出让方式只有11.5％（见表4）。
从中可以看出政府在出让土地使用权时的价值取向是多元的，当然也不排除政府工作效率地下以及政府中少数利益集团出于“寻租”目的的操作因素。
（3）土地使用权转让市场
土地使用权转让在随着住房商品化、房地产企业的企业化经营以及各类企业的自主化经营，土地使用者自主转让土地使用权以优化拥有的生产要素的倾向越发强烈。
这种市场大体分两类：
一类是通过有协议、招标、拍卖方式获得土地使用权在二级市场通过转让、租赁、作价入股等方式转卖土地剩余年限的使用权；二是过去行政划拨的土地使用权进入市场，具体有租售房地产、以地分房、转让已开发土地、土地入股、土地抵押等形式，土地地价以隐含的方式获得了实现。
相对于一级市场发育远未成熟，目前我国土地二级市场交易相当活跃，具有参与人众多、交易频繁、涉及金额大、竞争较激烈的特点。
不可否认，划拨土地进入二级市场是对传统用地制度下形成的土地低效配置的帕雷托改进，对于管理部门而言，明智的办法是通过制度创新使之趋向公开而不是简单生硬的取缔。
（4）城市规划区内集体所有制土地交易市场
这里的集体所有制土地是指随着城市用地范围的不断扩大，许多村落及集体所有的土地纳入城市规划的范围，而国家又没有征用的部分。
集体所有制土地进入市场的形式有两种：
一是集体经济组织通过转让房地产将土地所有权转让给其他组织和个人；二是集体经济组织通过出租房地产、以土地使用权联营或入股等方式将农地用于非农建设用途。
上述集体土地交易带有明显的灰色市场特征，因为按照现行法律，农民集体土地所有权和使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，对符合规划并依法取得建没用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，也应先转为国有土地并办理土地出让手续。
对此同样面临的一个问题是如何协调效率改进与过高成本的制度供给之间的关系，谁服从税？
需要更加理性的思考。
3.小结
国家垄断土地使用权出让市场，特别是通过招标、拍卖的方式出让土地，可以为政府获得最高的收益。
土地使用权到期之后，如果不存在政府回收的条件，一般可以续约。
这样便于在签订租用合同时体现土地利用规划或城市规划的控制。
但是，对土地的过度干预往往是以扭曲市场配置资源的效率为代价的。
例如，将大量的用于所谓公共利益的土地游离于土地市场之外，可能会导致市场对数量有限的其他用地的过度需求，引起房地产价格的剧烈波动
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