城市土地集约利用评价指标体系研究.docx

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城市土地集约利用评价指标体系研究

城市土地集约利用评价指标体系研究

顺应中国城市化发展的实际需要，建立一套核心指标体系和评价方法，对城市土地资源宏观利用状况进行切实可行地评价，具有重要的现实意义。

本次研究基于专家咨询法、层次分析法、综合评价法和实证分析法等多种方法，建立了城市土地集约利用宏观评价指标体系，进而以选取的10个核心指标为基础，编制了城市土地集约利用综合指数及评判标准，最后以2003年我国31个城市的土地集约利用水平为例进行了实证研究。

研究表明，我国城市土地集约利用整体水平仍然偏低，绝大部分处于一般集约或中度粗放状态，加强和推进城市土地集约利用势在必行也大有可为；我国城市土地利用集约水平具有明显的空间分异规律，东中部地区和西部地区存在明显差异，这一趋势与我国区域经济发展的非均衡性现状相吻合。

1引言

   当前，我国已进入了城市化加速发展的新时期。

随着城市化的不断深化，预计到2020年，我国城市人口将达到7亿左右，城市化水平将达到50％左右。

由于承载人口和城市规模的不断增长和扩大，土地利用短缺引起的土地供需矛盾将日益尖锐。

据统计，从1997年至2004年，全国年均新增建设用地达到70万亩，导致目前我国城市人均用地面积已经达到113平方米，超过国家规定标准近1／3。

鉴于我国土地资源十分有限，而长期以来城市建设占用大量优质耕地、城市存量土地以及新增建设用地粗放、低效利用等现象普遍存在，传统的外延式城市发展模式已经不能有效地缓解城市人口激增和土地资源短缺的新形势。

因此，城市土地资源集约利用势在必行。

其中，如何在保持城市化健康发展的背景下建立科学的城市土地集约利用评价指标体系，并选取其中的核心指标正确评价我国城市的土地集约利用水平，对缓解我国人地矛盾尖锐、促进城市产业结构调整和土地粗放利用方式转变、保障社会经济可持续发展具有重要意义。

   城市土地集约利用评价的核心是评价指标体系的构建和评价方法的确定。

为此，国内学者进行了有益的探索。

如龚义等从宏观、中观和微观三个不同层面分别构建了城市土地集约评价的指标体系；林坚等提出了便于在实际工作中执行的城市土地集约利用讦价指标体系；赵鹏军等采用目标法构建了我国城市土地高效集约化利用的评价指标体系，认为该指标体系由两大主目标、七大子目标和21个具体评价指标共同构成；成舜等以包头市为例分析和评价了城市宏观层面上的土地集约利用潜力；张富刚等则在构建城市土地利用集约度评价指标体系的基础上，研究了中国城市土地利用集约度的时空变异规律特征。

国内学者在城市土地集约利用评价上已获得了事富的研究成果，成果应用于实践也取得了初步成效，但是在系统的评价理论和方法、合理的指标体系标准、基于GIS和数据库技术的评价信息系统等方面仍有待于加强。

2城市土地集约利用指标体系框架

2．1城市土地集约利用的影响因素

   本研究立足于宏观层面，以整个城市作为评价对象，既涉及到城市用地的结构是否合理、功能是否完善，又考虑旧城改造、城市发展的内在潜力，更着重于城市土地利用的经济效益，从以下五个方面因素来考虑城市土地集约利用的综合水平。

（1）土地利用程度

   土地利用程度是城市土地是否集约的最直接、最外在的表征，可以用土地承载人口能力、用地紧凑程度和土地利用强度等来反映。

土地承载人口能力越大、用地越紧凑，城市土地利用越集约。

土地利用强度的两个主要指标是容积率和建筑密度。

在一定限度内，土地利用强度越大，集约水平也就越高；一旦超过该限度，土地则被过度开发利用，最终将降低城市土地利用的综合效益。

（2）土地利用结构和布局合理性

   土地利用结构和布局是指不同用途土地在数量和空间上的配置状况，它是城市土地集约利用的前提条件。

如果布局和用地结构不合理，即使投入再多、容积率和建筑密度再高，也很难达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。

因此，合理的城市土地利用布局，可以减少浪费和重复建设，可以增加城市生态环境的宜居性和可持续性。

   （3）土地利用投入水平

   城市土地利用投入主要指影响土地价值和熟度的投入，包括基础设施、公益设施、环保设施等投入，不包括立足于土地之上的企业生产和经营投入。

城市土地集约利用所要求的土地投入主要是依靠技术进步和土地使用效率的提高来支持城市经济的发展，强调的是对存量土地增加投入以提高土地利用的产出和效率，其投入程度是城市土地集约化利用可持续进行的重要保障。

   （4）土地利用经济效益

   城市土地利用的经济效益是指对城市土地的投入与取得有效产品（或服务）之间的比较。

所谓有效产品，是指该产品能为社会所需。

城市土地的产出水平，一方面取决于土地上开发建设的建筑数量和市场价值，另一方面则表现为在土地上经营产业的产值。

因此，衡量土地集约利用的经济效益，不能单看土地产出的绝对水平，还要考虑该城市的整体经济发展水平，即考虑造成产出水平差异和土地利用强度差异不一致的深层原因。

   （5）土地集约利用潜力

   城市土地集约利用潜力，在宏观上是指在现有技术经济条件和规划要求下，通过一定手段进一步提高土地使用效率，其大小取决于目前的土地闲置状况、未来一定时期内城市发展速度与技术应用程度。

目前土地集约利用程度越低，土地利用结构越不合理，土地集约利用潜力越大；未来一定时期内可以预见的城市发展速度越快，城市建设中可供利用的技术越先进，土地集约利用潜力越大。

2．2指标体系的设计思路和原则

   在本研究中，根据城市土地集约利用所追求的理想状态，在全面阐述影响土地集约利用的经济、社会、生态等方面因素的基础上，深入分析各因素与目标的相互关系和作用机制，采取目标法和因果法相结合的复合法选取指标。

   城市土地集约利用评价指标的选取必须能够直接或间接地反映城市土地利用的集约水平，但指标本身同时还应兼备有效性与合理性。

概括地说，评价指标的选取应遵循全面性、可比性、可操作性、动态性和独立性五大基本原则。

2．3城市土地集约利用评价指标体系框架

   本指标体系框架是在综合分析城市土地集约利用的影响因素的基础上，结合单一指标和综合指标的特点提出的，详见表1。

具体而言，在指标类型的选择上，单项指标与综合指标各有其优缺点：

从某种意义上讲，单项指标更直接明了，能够较为准确地反映问题的某些方面，但是缺点是不够全面；相比较而言，综合指标则能够较为全面地反映问题的诸多方面，但缺点是比较烦琐，对各指标间的内在关系不易把握。

由于城市土地利用影响因素众多，加上我国城市土地利用类型复杂，即使考虑的很细也很难覆盖全部情况，而且指标越细误差就越大。

因此，在城市土地集约利用评价指标体系建立过程中，有必要将两者很好地结合起来。

3城市土地集约利用综合指数编制

   使用综合指数对城市土地集约利用水平进行定量评价，基本方法是：

根据影响城市土地集约利用的因素，筛选最为重要的核心指标，对各指标的实际值进行无量纲处理，将各项因子指标赋予一定的权重，然后根据各评价指标的权重值与指标的评价值进行加权合成，求得城市土地集约利用综合指数值。

依据综合指数值的大小，就可以对各个城市土地集约利用的水平进行排序或等级划分，达到定量分析的目的。

3．1核心指标选择

   核心指标是在建立城市土地集约利用评价指标体系框架的基础上，按照一定的条件、原则和方法，从中选择并确定若干核心的、具有代表性的重要要素指标，从而能够简明扼要地从不同侧面对城市土地集约利用水平做出评价。

本研究中核心指标的选择主要是在考虑代表性、重要性、可获得性和可量化性四个方面原则的基础上，采用专家咨询法计算各指标的总频度和重要性分值来获得。

在统计得到各要素指标重要性排序结果的基础上（图1，只列出前15个指标），最终确定入选的10个城市土地集约利用的核心指标（表2）。

 3．2指数公式与评判标准

   城市土地集约利用核心指标体系中的每一项指标，虽然是经过分析提取的，但还只是从不同侧面反映集约利用状况，如要全面比较和动态反映，还须进行综合计算和评价。

根据上述评价工作和体系，在分析有关评价模型方法优、缺点的基础上，本研究采用如下评价模型对城市土地集约利用综合指数（SIIULU）进行求算，即：

   式中，Ai为各城市土地集约利用核心指标i的标准化值；Wi为城市土地集约利用核心指标i的权重；n为核心指标总项数；i＝l，2，3，．．．，n。

   根据集约程度和内涵的不同，本研究设置的城市土地集约利用水平评判标准共拟定5个等级（表3）。

总体而言，SIIULU值越高，城市土地集约利用水平就越高，反之则越低。

 4城市土地集约利用综合评价实例

   在本次研究中，对参评城市的选取基本保持了与各省的省会城市及直辖市相一致，考虑到拉萨的统计数据较难获取，以及深圳在我国城市建设与发展中的地位，初步选取了北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、深圳共31个城市参与城市土地集约利用水平评价，以便能全面展现我国各地区城市土地集约利用的整体状况。

4．1综合评价结果

   从国家层面上来看，我国城市土地集约利用水平较低，以城市土地利用综合指数（SIIULU）来衡量，全国平均水平仅为4．36，整体上处于一般集约利用水平（图2）。

   从区域尺度上看，我国东部地区城市的土地集约利用水平最高，其次为中部地区，东、中部地区差距不大，西部地区最低；东部和中部地区平均的城市土地利用综合指数均高于全国平均水平，西部地区则低于全国平均水平，东部相比西部高出了19．6％。

上述城市土地集约利用状况的区域差异与我国区域经济发展的非均衡性是相一致的：

东部地区由于长期以来经济社会的快速、持续发展，其城市土地利用在投入、市场化程度、科技管理等方面均达到较高水平，因而集约水平在相当长一段时期以来具有明显优势；中部地区城市在东部经济发展辐射效应的带动下，城市基础设施、环境条件等逐步得到加强和完善，土地投资增长迅速，使得城市土地资源的投入产出效益有较大提高，城市土地集约利用水平正迎头赶上；而西部地区的大多数城市目前正处于成长初期，城市自身的经济素质差，加上体制转型和产业调整等的冲击，城市土地利用集约平均水平相对较低。

具体来看，在城市土地集约利用水平排名前十位的城市中，东部地区占据了5个，中部地区有4个，而西部地区则仅有成都进入。

   从城市尺度上看，上海的土地集约利用水平最高（SIIULU值达到了6．66），其次是石家庄（SIIULU值为6．31）。

上海和石家庄是参评的31个城市中仅有的两个土地集约利用水平为中度集约状态（SIIULU值大于6）的城市，在城市的内外部环境上则表现为城市土地利用系统服务功能较为完善，城市用地结构、利用空间和利用强度配置较为合理，土地利用经济效益较高，城市生态效益受到较好的保护，城市土地社会问题不显著，但城市的土地集约利用潜力也尚未充分挖潜；长沙、南昌、合肥等19个城市的土地集约利用水平为一般集约状态（SIIULU值为4～6），表明我国大部分省会城市（包括深圳）的土地利用系统服务功能已有退化，用地结构、利用空间和利用强度配置较不合理，城市土地利用的综合经济效益一般，生态环境在城市经济发展过程中遭受到一定破坏，并产生了一系列城市土地社会问题，该类城市的土地集约利用潜力较大；天津、贵阳、昆明等10个城市的土地集约利用水平为中度粗放状态（SIIULU值为2～4），其表现为城市土地利用系统服务功能严重退化，用地结构、利用空间和利用强度配置不合理，土地利用经济效益较差，城市生态环境破坏较大，产生的城市土地社会问题较大，城市土地集约利用潜力很大。

4．2评价结果影响因素的差异分析

   由于本次研究是从土地利用程度、土地利用结构和布局合理性、土地利用投入水平、土地利用经济效益、土地集约利用潜力这五个方面的影响因素对城市土地集约利用水平进行的综合评价，因此有必要全面、深入地比较及分析上述因素对不同城市土地集约利用状况影响的差异。

   从土地利用程度看（图3），在整体水平上，中部地区高于东部地区，西部最低；东部地区的石家庄和上海的土地利用程度远高于国内其它城市，其次为中部的南昌和长沙，呼和浩特的土地利用程度最低。

值得注意的是，深圳、广州、北京等几个发达城市的土地利用程度偏低，远低于全国平均水平甚至西部平均水平，究其原因主要是上述东部大城市的建成区向外盲目迅速扩张、建设用地规划过于分散、房地产市场畸形发展等，导致了其人口负荷与城市规模或地位不相称，城市总容积率偏低；与此相反，中部地区的大部分城市则是比较注重土地的内部挖潜，其建成区面积变化不大，因而人口负荷与城市总容积率相对较高，有力地促进了城市土地的集约利用。

   从土地利用结构和布局合理性来看（图4），在整体水平上，西部地区最高，略高于东部地区，中部最低，地区间的差距不明显；就单个城市而言，31个城市的土地利用结构和布局合理性之间的差距不大，其对SIIULU的贡献范围大部分位于1．4～1．8之间。

其中，作为国家的政治、文化、交通、旅游和国际交往的中心及经济重心，北京的土地利用结构和布局最为合理；而武汉和海口的土地利用结构和布局则处于较低的合理性水平，此种状况与其城市发展分别偏重工业和旅游业、土地利用结构比较单一有很大的关系。

   从土地利用投入水平来看（图5），在整体水平上，东部地区略高于中部地区，但均远高于西部地区，西部地区距离经济发达地区的差距显著。

在这一点上，西部地区城市主要是由于自然条件的限制以及历史原因，财政拨款等行政手段在对土地的投入中占据了重要地位，“重投入、轻维护”等观念也使得对土地基础设施的投入严重不足，从而导致西部地区城市土地集约利用受到较大限制，整体水平普遍偏低。

从单个城市来看，由于深圳的地均固定资产投资维持在较高水平，另外其地均基础设施投入也远高于其它城市，因此其总的土地利用投入水平在31个城市中一支独秀，该投入对SIIULU的贡献达到了昆明的10倍以上。

除此以外，长沙、上海、石家庄和合肥的城市土地利用投入也维持在较高水平。

   从土地利用经济效益来看（图6），全国平均分值为0．70，整体水平不高。

东部地区城市土地利用经济效益的整体水平相比中、西部较高，达到了0．94，大部分城市超过了全国平均水平，其中深圳、上海、石家庄和广州这四个东部城市依次占据了前四位，而杭州、北京、福州等的土地利用经济效益对各自城市的SIIULU贡献也较大；此外，深圳的土地利用经济效益达到了海口的5倍多，也说明了地区内部城市之间存在明显的差异。

中部地区城市土地利用经济效益的平均水平与全国相当，其中长沙最高，呼和浩特最低，前者约为后者的3倍。

西部地区城市土地利用的整体经济效益最差，除成都以外均处于全国平均水平以下。

   从土地集约利用潜力来看（图7），在整体水平上，西部和中部地区基本相当，东部最大。

在参评的31个城市中，兰州的土地集约利用潜力最大，深圳最小，其它城市之间差距不大，其对SIIULU的贡献范围主要集中于0．5～0．7之间。

在同一地区内部，中部地区各城市土地集约利用潜力基本维持在0．66左右，差异不大，而东部和西部地区该状况则差异相对明显。

4．3结论

（1）城市土地集约利用评价框架由土地利用程度、土地利用结构和布局、土地利用投入水平、土地利用经济效益、土地集约利用潜力等五个方面23项指标构成，基本能满足在宏观层面对城市土地利用的集约水平进行综合评价的要求。

（2）由人口负荷、城市总容积率、城市各主要用地类型所占比重、人均居住用地面积、地均固定资产投入、地均基础设施投入、地均第二三产业GDP、城市地价、建设用地与第二三产业GDP增长弹性系数、建设用地与城市人口增长弹性系数等10个核心指标编制的城市土地集约利用指数表明，我国城市土地集约利用水平总体偏低，土地集约利用指数平均为4．36。

在参与评价的31个城市中，仅上海市和石家庄市土地集约利用水平达到了中度集约状态，长沙、南昌、合肥等19个城市的土地集约利用水平为一般集约状态，而天津、贵阳、昆明等10个城市的土地集约利用水平还处于中度粗放状态。

我国城市土地集约利用势在必行也大有可为。

   （3）我国城市土地利用集约水平具有明显的空间分异规律，东、中部地区和西部地区存在明显的差异，这一趋势与我国区域经济发展的非均衡性现状相吻合。

东部地区的上海市、石家庄市的城市土地集约利用综合指数最高，即其城市土地利用集约水平最高，而西部地区的乌鲁木齐市最低。

   （4）我国城市之间在土地利用程度、土地利用投入水平、土地利用经济效益上差异明显，而在土地利用结构和布局、土地集约利用潜力上则差异不大。

5结束语

   城市土地集约利用的指标体系及其评价具有十分重要的意义。

本研究作为一个初步尝试，从城市土地集约利用的涵义及其影响因素分析入手，初步建立了城市土地集约利用指标体系，在此基础上进一步构建了城市土地集约利用核心指标体系，同时根据集约程度和内涵的不同，建立了城市土地集约利用水平的评判标准，创建了城市土地集约利用综合指数——SIIULU，最后进行了实证分析。

本次评价初步反映了我国城市土地集约利用的空间差异，对城市土地集约利用核心指标的标准值的确定还有待于深入研究。

此外，从自然、政策、人口、经济、技术和其他方面对城市土地集约利用水平的驱动力分析还应得到进一步加强，从而为预测今后土地利用集约水平的发展趋势提供了科学依据。