禁军阙额与北宋军政.docx
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禁军阙额与北宋军政
禁军阙额与北宋军政
何玉红曹伟芹
2012-08-2716:
30:
36 来源：
《学术月刊》2011年第12期
作者简介：
何玉红（1977-），男，甘肃省民勤县人，历史学博士，西北师范大学文史学院副教授，主要从事宋史研究；曹伟芹（1987-），女，甘肃省定西县人，西北师范大学文史学院硕士研究生，主要从事宋史研究（甘肃兰州730070）。
内容提要：
北宋禁军阙额现象比较普遍，至北宋晚期日益加剧。
阙额的存在，加重了北宋政府的财政负担，削弱了宋军的战斗力。
为整饬阙额积弊，宋廷采取了一些应对措施，但收效不大。
究其原因，制度漏洞是滋生军政腐败的温床。
军籍统计奏报制度的混乱、封桩阙额禁军钱制度的畸形发展、士兵逃亡严重等，使阙额问题日趋恶化，并终成北宋军政的一大顽疾。
阙额问题为后人提供了一个观察北宋军政发展与国势变化的重要视角。
禁军阙额从无到有、由微而甚的演变趋势，与北宋政局变动紧密关联。
禁军阙额问题是北宋军政发展由盛转衰的一个缩影，并在一定程度上折射出北宋国势的发展变化。
素有“冗兵”之称的北宋，却因阙额严重乏兵可用而覆亡，其间错综复杂的因果关系令人深思。
关键词：
北宋禁军阙额虚籍冗兵
足额的兵员是确保军队战斗力的一个重要保证，若军队实际兵数少于兵籍所载人数，即为阙额①，又名虚籍，俗称吃空饷。
北宋禁军阙额现象比较普遍，至徽宗、钦宗朝时，日趋加重，积成严重的军政腐败问题。
对此，学者在有关宋朝军制、军队数量、封桩阙额禁军钱制度的研究中有所提及外②，尚无专门系统的讨论。
本文拟从北宋禁军阙额的演变趋势、阙额对北宋军政的影响、宋廷的应对措施以及阙额产生原因等方面展开讨论，并在反思北宋禁军阙额与“冗兵”并存这一矛盾现象的基础上认为，北宋衰亡不是因为单纯的“冗兵”所致，还有宋军兵籍不实、兵员缺少这一重要因素。
一
阙额现象在北宋禁军中普遍存在。
北宋时期，军籍所载兵数与实际禁军人数不相符合的情况不绝于书，实则反映出宋军阙额问题的严重程度。
作为军政建设的大问题，阙额为朝野人士所瞩目，成为北宋重要的军政议题之一。
北宋开国初期，军中阙额并不明显，至真宗朝阙额有所显现。
景德三年（1007年）六月庚戌，真宗就针对“马步诸军，累经简阅，阙额渐多”的问题，令拣选丁壮以补足兵额③。
真宗朝，边境驻军亦有阙额，如缘界河设置的北面缘边骑捷六指挥，至大中祥符元年（1008年）因“兵籍差少”，下令并为四指挥。
④自太宗朝设立的河北忠顺指挥，凡三千人，然岁月既久，军额有阙，大中祥符六年（1013年）四月庚午，诏令“补填阙额”，以补足原数。
⑤
仁宗朝，宋军阙额亦多。
按规定，宋军每指挥“马军以四百、步军以五百人为一营”⑥，而仁宗朝时各指挥不满员的情况已相当普遍，阙额达数十人甚至百人以上。
包拯对此曾有记载，“骁锐第三指挥三百五十八人”、“云翼第八指挥四百四十九人”、“万捷第七指挥三百七十五人”、“骁捷第三指挥四百二十五人，第五指挥四百五十人”。
⑦史载，皇祐年间，宋军“额存而兵阙，马一营或止数十骑，兵一营不满一二百”⑧，骑兵阙额严重，步兵一营不到一二百人。
仁宗朝时沿边诸军阙额颇多。
庆历三年（1043年）七月，中央遣使至陕西、河东简阅诸军，时人就指出：
沿边诸军“甚有年老病患全不得力之人，兼更有见阙人数不少，若不早行选择，则恐将来依前误事”⑨。
沿边驻军阙额数多已引起朝臣的重视。
史载，庆历年间，陕府“龙猛、龙骑、壮勇阙额”⑩。
再如，庆历年间，河北忠顺军因“水沴多逃亡”而出现阙额（11）。
英宗朝时，“军士阙额多”（12）尤为朝臣所关注。
蔡襄就曾提到：
“禁军指挥，近年添置军额名目数多，指挥将窠虽全，兵率只有三二百人，虚费将窠请受。
”（13）此时宋军已出现兵卒缺少、虚耗军费之弊。
至神宗朝时，宋军阙额之弊犹存。
熙宁三年（1070年）十一月庚戌，枢密院上言提到，诸路本城诸军阙额，“有人数至少不成指挥处，每遇差使，全然畸零”。
（14）史载，熙宁四年（1071年），在京系役兵士，旧额一万八千二百五十九人，“见阙六千三百九十二人”（15），阙额数高达三分之一。
熙宁十年（1077年）十二月辛丑，因“诸路禁军阙额数多”，下诏填补。
（16）元丰元年（1078年）闰正月戊寅，“武骑、白马宁朔指挥阙额”，诏令填配缺额。
（17）元丰二年（1079年），开封府界、京东、京西“将兵阙额”；二月乙卯，中央下令诏流民补填。
（18）元丰三年（1080年）宋廷的募兵诏令中提到：
“府界诸路将下阙禁军万数。
”（19）元丰四年（1081年），“开封府界在京禁军阙额”；六月丁卯，中央令招募河北水灾州军流民补缺。
（20）元丰年间，阙额现象在边境诸军中也较突出。
元丰二年（1079年）八月壬戌，广南西路经略司上言：
“雄略、澄海指挥阙额。
”（21）元丰六年（1083年）八月辛巳，熙和河兰会路经略制置司李宪上言：
“本路虽有九将之名，其实多阙数。
”（22）
哲宗朝时，宋军编制不满员的状况依旧突出。
史载，元祐元年（1086年）三月乙西，枢密院言：
“在京禁军阙额。
”（23）同年四月癸巳，枢密院又言：
“在京开封府界禁军阙额，虽见招填，尚未足数。
”（24）这一时期，沿边诸军阙额亦多。
元祐八年（1093年）正月丙申，枢密院言指出，陕西诸路禁军“阙额甚多”（25）。
同年正月癸卯，泾源路经略司上奏：
“乞拣选诸将下剩员，年六十以下，精力不衰，依旧充军，以补阙额。
”（26）看来，陕西五路阙额比较严重，招填困难。
自徽宗朝开始，宋军的阙额问题呈日益恶化之势。
单从军队数量角度看，徽宗朝时宋军兵力大不如前，其突出的特点就是阙额严重（27）。
在徽宗朝，“禁军见阙数多”（28）是朝臣经常论及的军政议题。
崇宁五年（1106年）枢密院报告：
“禁军阙额二十四万，近创广勇、崇捷、崇政十万人，尚阙十四万。
”（29）此时禁军虽经招募新编，但尚缺十四万之多，阙额之严重程度令人吃惊。
张舜民曾言及定州驻军在北宋的演变情况：
定州路兵额十万，“尔后日见消耗”，到熙宁、元丰前，“犹不减二三万人”，时至徽宗朝，“尽数不及六七千人”。
定州路驻军从常额的十万，损减至熙丰前的二三万，徽宗时减至不足六七千，阙数之严重于此可见一斑。
需要指出的是，“定州最为河北屯兵之处，尚乃如此，其他州军即可知矣”（30）。
时人曾对徽宗时宋军损耗严重兵员不足的情况记载道：
“高俅坏之于内，童贯毙之于外。
数十年间，不知其销折几何人”，以至于“皇城之内，无诸班以宿卫；京城之中，少禁旅以镇守”。
（31）北宋末年李纲曾言：
“中国军政不修，几三十年矣。
阙额不补者过半，其见存者，皆溃散之余，不习战阵。
”（32）李纲所言北宋军政不修“几三十年”，即是徽宗统治时期，其时“阙额不补者过半”，残存者仅为不堪战斗的溃散之兵，北宋军政建设至此时已是病入膏肓，无药可医。
钦宗时，禁军兵籍不实，阙额严重，直接危及王朝安危。
时人晁说之就指出，宋朝建都汴京，无山河为险，而惟以人为固，故屯重兵于京城之下，然而因“阙额之金因得以为利”等，致使“翊卫京城之兵营十无一存者”。
（33）对此情况，《宋史》还记载曰：
“熙宁、元丰讲求民兵之政，于是募兵浸减，而三衙多虚籍。
至于靖康，禁卫弱矣。
”（34）“强干弱枝”与“重内轻外”是宋朝一贯之国策，表现在兵力部署上，就是中央禁军数量之充足与力量之强大。
然上述记载却表明，由于阙额问题严重，靖康之时已出现“翊卫京城之兵营十无一存者”之危局。
钦宗时乃金兵入侵的多事之秋，再加“禁卫弱矣”之局，外患与内忧并起，其统治岌岌可危。
靖康元年（1126年）的一条诏令称：
宋军“方兵盛时，年五十已上皆汰为民，及销并之久，军额废阙，则六十已上复收为兵，时政得失因可见矣”（35）。
由于兵员缺少，招填阙额成为钦宗朝军政建设的一项重要内容。
靖康元年（1126年）四月十八日，诏令诸路州军遴选将佐，“招填阙额”，缮治甲兵，以备勤王。
（36）然此时北宋的统治大厦将倾，“招填阙额”之诏石沉大海，对挽救赵宋统治已于事无补。
南宋初年，李纲在痛斥北宋军政腐败时称：
“国家以兵为重，方熙、丰之时，内外禁旅合九十五万人，至崇、观间，阙额不补者几半。
西讨夏人，南平方寇，北事幽燕，所阙者又三分之一。
至靖康间金人再犯阙，溃散逃亡者又不知几何。
”（37）兵员散失严重而未招补，兵员数量减少。
宋军阙额严重乃至乏兵可用，靖康之难发生时无以应对也就在所难免。
二
北宋时期，禁军阙额问题一直存在，至徽宗、钦宗朝时愈加严重，对北宋军政建设乃至王朝安危产生了较大的影响。
众所周知，北宋常备军数量庞大，正常的军费开支已占国家财政的大部分（38），而借虚籍之便军将贪渎冒领，成为北宋政府财政负担加重的一个重要原因。
北宋时，利用阙额虚占冒领兵员军俸钱物，成为一些贪渎军将谋利的手段。
统兵将官往往利用职务之便，虚立军籍，冒名请给，贪墨兵员钱物。
这种情况在宋徽宗朝时尤为明显。
宣和三年（1121年）户部尚书沈积中上奏朝廷：
“禁军逃亡，罪亦重矣。
然将副则迁就岁终赏罚之格，军校则利其每月粮食之入，往往逃亡者并不开落，获者亦不行法，至有部辖人纠率队伍，公然私窜其中，冒名代充者比比皆是。
”（39）很明显，军籍中“冒名代充”增多，其根源在于军校“利其每月粮食之入”等利益驱使。
宣和五年（1123年）臣僚上言：
诸军逃亡造成虚籍，而军将不以实闻，“诸处冒名请给”，巧为占破，中饱私囊，贪墨无厌，结果即是“坐费财赋”（40），巨额财物流入军将之手。
因阙额造成军将贪渎之风的盛行，积成严重的军政腐败问题。
显然，军队阙额已经不只是军纪败坏的问题，而上升至国政之蠹。
事实上，在宋廷的财政开支中，除正常的军费消耗外，还包括因军籍阙额所致的额外支出，宋廷的财政压力势必加重。
由阙额引发的财政积弊，从内部侵蚀着北宋的军政活力。
更甚者，阙额的存在削弱了宋军的战斗力，这在北宋末年表现得尤为突出。
在冷兵器时代，兵员数量的多少是决定战争胜败的一个重要因素。
宋代养兵数量虽多，但阙额严重，其军队战斗力的发挥就直接受到影响，时人所谓“无事则费财，有事则不可用”（41）就是此意。
北宋末年，诡名冒籍者无所不有，宋军因阙额严重虚有养兵之数，而无用兵之实。
金兵南下之时，北宋“河北将兵，十无二三……陕右诸路，兵亦无几，种师道将兵入援，止得万五千而已”（42）。
宋军阙额渐趋恶化，直接危及王朝的安危，难怪金人发出“闻南朝有兵八百万，今在何处？
何不迎战？
”（43）之疑问。
北宋末年边防无大军驻守，金兵所到之处势如摧枯拉朽，“故令金人得以窥伺，既陷燕山，长驱中原，遂犯畿甸。
来无藩篱之固，去无邀击之威”（44），致有靖康之祸。
禁军阙额蠹政坏国之弊，莫此为甚。
严重的阙额问题，引起北宋统治者的重视，宋廷不断采取一些措施予以补救，以求整饬军政积弊，提高军队战斗力。
各军有阙即诏令填补，是宋廷应对阙额问题常见的对策。
如真宗大中祥符六年（1013年）四月庚午，诏补填忠顺军阙额，“俾及元数”（45）。
神宗熙宁三年（1070年）诏：
陕西就粮禁军额十万人，“方用兵之初，其令陕西、河东亟募士补其阙”。
（46）熙宁八年（1075年）十二月丁巳，上批：
“契勘河北诸将下马步军元额，及画日已有见阙都大人数，疾速具奏。
”（47）神宗令及时上报阙额人数，以便招募填补有的放矢。
熙宁十年（1077年）十二月辛丑，诏令遣大使臣七员，于开封府界、京东西、陕西、荆湖路与长吏及当职官，“招简填补”诸路禁军阙额。
（48）元丰五年（1082年）九月癸卯，由于龙猛、龙骑指挥“阙数尚多”，诏枢密院派遣官员分往开封府界、京东、京西、江淮、荆湖路简填，令满足额。
（49）哲宗元祐元年（1086年）三月，“寄招河北路保甲，充填在京禁军阙额”（50）。
元祐三年（1088年）闰十二月丙辰，由于“在京诸军兵额多阙”，诏令差官员于京东西路拣选就粮禁军发遣上京，“添填阙数”（51）。
元祐六年（1091年），就粮禁军缺额；十月丙子，委都总管、按抚、钤辖司选官，予以措置招募。
（52）元符元年（1098年），同样因就粮禁军缺额；四月癸丑，委都总管安抚钤辖司等，于厢军内拣选，“依军分等样添填”。
（53）中央不时下诏招募兵卒，这对解决军中阙额问题产生了一定的作用。
荒年募兵是宋朝的一项重要军政措施，灾荒之年中央招募叛卒、流民等以补兵缺，一定程度上有助于阙额问题的解决。
如庆历三年（1043年）十月庚申，韩琦遣官招抚叛卒押赴陕府，填补龙猛、龙骑、壮勇阙额。
（54）元丰二年（1079年），时值兖、郓、齐、滨、棣、德、博州饥荒，流民增多，宋廷于二月乙卯下诏于诸州募民为兵，以补开封府界、京东、京西将兵阙额。
（55）元丰三年（1080年）七月丁丑，因河北水灾，中央下令“阙食之民可寄招内外见阙诸军”（56）。
元丰四年（1081年），河北水灾，百姓无以为生；六月丁卯，“差官广募开封府界在京阙额禁军”；与此同时，令河北水灾州军，“招缺食人充填府界将弁并在京五百料钱以下阙额禁军”。
（57）宣和五年（1123年）诏：
“两浙盗贼宁息，其越州置捕盗指挥，可均填江东、淮东三路州军阙额。
”（58）宋廷于荒年募兵，既有缓解灾荒之年发生社会危机之效，一定程度上也可填补阙额。
拣拔厢兵为禁军是宋廷填补阙额的另一措施。
宋代厢军主要承担修建、运输、邮传等劳役，但由于禁军阙额，升隶厢军为禁军在北宋多有所见。
仁宗景祐元年（1034年），三司使程琳上疏指出，河北、陕西军储匮乏而募兵不已，致使刍粮支出浩繁，因此建议“罢河北、陕西募住营兵，勿复增置，遇缺即选厢军精锐者补之”。
以厢军升隶禁军既可节约国用，又能填补禁军阙额，为仁宗所采纳。
（59）嘉祐四年（1059年）四月丁巳，中央诏淮南东路扬州、等地招置禁军，要求各地“若招置不足，听拣本路厢军填之”（60）。
英宗时，“数诏诸路选厢军壮勇者补禁卫”（61）。
哲宗元符元年（1098年）因就粮禁军阙额，中央“于厢军内拣选年四十以下者填”（62）。
宋廷拣拔厢军为禁军，若能坚持身长、年龄等标准，一度对充实禁军力量、提高禁军素质发挥过一定的作用。
（63）
另，我们还看到宋廷以剩员填补禁军阙额之事。
元祐八年（1093年）正月癸卯，泾原路经略司奏“乞拣选诸将下剩员，年六十以下，精力不衰，依旧充军，以补阙额”。
对此奏请，宋廷“从之。
仍诏陕西诸路准此”。
（64）我们知道，宋朝禁兵、厢兵、土兵中老弱残疾者，不事征伐，保留军籍，削减军俸，在军中从事杂役，称为剩员。
宋廷从老弱病残之剩员中拣选兵员，无疑还是禁军阙额严重所致。
放宽拣选招募士兵的条件，也能起到填补军队阙额的作用。
北宋招募士兵，主要依据应募者的身材高矮等标准，但在实际招募中，各军的体格要求等往往可降格以求（65）。
元祐元年（1086年）三月乙酉，中央在河北路招募士兵，充填在京禁军阙额，下令“若神龙卫年二十已下，中军已下年二十五已下，虽短小一指，并许招刺”（66）。
一指的粗细约半宋寸，宋军身长以每半宋寸之差为一指（67）。
上述事例即是降低身长等标准，以填补中军阙额。
北宋士兵招募中，依据应募者身材高矮，确定分隶上、中、下禁军等。
其中，上禁兵身长规格要求最高，军俸收入也最优（68）。
元祐二年（1087年）六月甲辰，枢密院上奏指出：
“上四军阙额，马军司见用减指条招拣人添填。
”看来，上禁兵阙额难补，同样采取降格招募之举，所谓“减指”就是此意。
但枢密院对“减指”招募又有担忧，“窃详上军兵士，虽有招法许令减指，其拣填即无减指明文。
兼中军见阙人数不少，若用减指拣填上军，即中军阙数愈多”。
显然，在实际“减指”招募上军过程中，又产生中军阙数增多之弊。
因此，枢密院提出“欲上军阙额今后并依等杖招拣人添填”（69）。
我们再看一例。
元祐八年（1093年）正月丙申，枢密院上言：
“陕西诸路禁军阙额甚多，近岁丰熟，少人投军，及虽有骁勇愿充军之人，多以不及等样，或年拘碍，若不措置，虑亏兵额。
”为此，中央下令泾原、熙河、秦凤、环庆、鄜延路降格招募，以补阙额，具体做法是“其年二十五以下，权减两指，三十以下权减一指”（70）。
此次中央招填陕西诸路禁军阙额中的降格“减指”，根据应募者的年龄，有“减两指”与“减一指”之区别。
看来，实际降格招填阙额中，年龄与身长等因素要综合考虑。
宋廷应对阙额问题之良苦用心于此可见一斑。
为补阙额，宋廷除在招募士兵中降低身长标准外，还有其他破例。
史载，真宗曾谓王钦若曰：
“今虽承平，武备亦不可废，或请选近甸丁壮……惟军伍之家悉有子弟，多愿继世从军，但虑父兄各隶一军，则须分别，以此不敢应募，今可晓谕许隶本军。
”（71）依宋朝惯例，父兄不能同隶一军，但为加强武备，及时补充兵额，破例使父子兄弟同隶一军。
为解决军队阙额问题，宋廷甚至拣选罪犯为兵，招募的条件更为宽松。
如元丰年间，广南西路雄略、澄海指挥阙额，中央下令“诸路配送隶牢城卒所犯情理稍轻及壮任披带亦许选补”（72），即是招募诸路配送隶牢城卒中选取罪行稍轻且健壮之人。
绍圣四年（1097年），枢密院言：
“龙骑系杂犯军额，阙数尚多。
”对此，宋廷“将禁军犯徒兵及经断者，岁拣以填阙”（73）。
政和二年（1112年），广西都钤司兵缺六分，朝廷命令“本路、邻路有犯徒并杖以下情重之人，除配沙门岛、广南远恶并犯强盗凶恶、杀人放火事干化外并依法外，余并免决刺填”（74）。
看来广西驻军阙额难补之程度已相当严重，致使中央不得不下令招募除杀人放火之外的重刑罪犯。
为补兵额之阙，中央在招募士兵中还采取增赐例物之举措。
如元丰五年（1082年）六月甲寅，因河东路府州威远、麟州飞骑各两指挥出现阙额，诏令“特增利物钱千招填”，以补足原额。
（75）史载，陕西五路阙额较严重，招填困难，元祐八年（1093年）正月丙申，中央下令泾源、熙河、秦风、环庆、鄜延路“见阙禁军依式例物增钱一千，鄜延别增绢一匹”（76）。
靖康元年（1126年）五月，河北、河东路宣抚司上奏：
河北诸州军所管正兵绝少，究其原因，“秪缘招刺阙乏例物，是致军额常阙”。
作为应对之策，宋廷下令“今若给一色银绢，折充例物犒设起发，召募人作义勇止于右臂上刺字，依禁军例物支衣粮料钱”，据称如此措施之下，陕西五路共可得二万人。
（77）以上诸例，即是以增赐钱物优厚待遇之举来诱招民众入伍，以填补军阙。
宣和元年（1119年），高阳关路安抚使吴玠奉诏招填诸路禁军阙额，宋廷规定，“以十分为率，招及四分以下递展磨勘年，七分以上递减磨勘年”（78）。
看来宋廷根据招填禁军阙额之实绩对任职官员分别予以惩罚和推恩优待，以期能起到招填军阙之效。
宋廷还通过颁布法令制止士兵逃亡，以求减少军中阙额。
宋代士兵逃亡现象一直存在，士兵大量逃亡则军籍有阙。
鉴于此，朝廷颁布法令，制止士兵逃亡，所谓“逃亡之法，国初以来各有增损”（79）。
按宋代军法，军将下属士兵逃亡及20%时，军官将以渎职罪降级处罚，以此要求将官严明军纪以防士兵逃亡（80）。
宋初禁军逃亡法比较严厉，士兵“逃亡满一日，斩”。
仁宗时期，将判斩期限延长至三日（81）。
神宗朝规定，逃兵七日之内减死刑，刺配广南牢城（82）。
北宋中后期，士兵大量逃亡难以遏制，随之宋廷相继出台了“首身法”、“招安法”、“招诱法”等。
从实际情况来看，逃亡法虽能起一时之效，但因造成士兵逃亡的诸多因素始终存在，士兵逃亡依旧。
宣和元年（1119年）六月十八日，陕西、河东、河北三路宣抚司上奏朝廷：
沿边兵卒为避免征役而逃走，将衣甲、器械等私自买卖或典当钱物，他们“自知逃亡罪重，又已破器甲之类，理不可还，遂绝自新之意，兵额由是顿阙”。
（83）所谓法不责众，随着逃亡士兵数量的大增，逃亡法规越来越宽松。
事实上，无论是严刑峻法还是加恩安抚，均不能彻底杜绝兵卒逃亡，反使军政日坏，“诸弊寖生，军律不肃”（84）。
至北宋末期，士兵逃亡日甚一日，积重难返，军中阙额自然愈加严重。
三
自北宋中期以来，禁军阙额日渐增多，成为严重的军政积弊，中央虽采取了一系列应对措施，但从实际情况来看，阙额不仅始终存在，且有愈演愈烈之势。
究其原因，主要有以下几个方面。
兵籍管理制度的混乱，是造成北宋禁军阙额的重要原因。
北宋一改前朝之制，建立枢密院、三衙统兵体制，“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，率臣主兵柄”。
（85）枢密院与三衙各有分守，三衙虽掌禁军，却无调兵和发兵的权力；枢密院有发兵、调兵之权，而不能直接掌握军队。
从加强中央集权的角度言，这一政策有其可取之处，但同样存有弊端。
枢密院、三衙统兵体制实现了“发兵之权”和“握兵之重”的分立，但调兵权与领兵权分离，各自独立，不利于兵籍的有效管理。
史载，元丰年间对西夏作战期间，神宗遣近侍“问兵马之数……访枢臣，不能对也”（86）。
掌军枢臣不知兵马之数，除个人原因外，其中当有枢密院、三衙统兵体制的制度因素。
另，宋朝实行兵将分离政策，禁军定期调动，轮流驻防，即“更戍法”。
史载，“更戍法”之下，“元戎不知将校之能否，将校不知三军之勇怯，各不相管辖”（87）。
“各不相管辖”之体制，直接影响到兵籍的有效管理和兵员人数的如实统计。
很明显，“更戍法”虽实现了“兵无常帅”和“帅无常师”之效，但却带来“兵不识将”和“将不识兵”之弊，这同样不利于兵籍的管理，兵籍隐漏之弊等随之产生。
景德元年（1004年）七月己亥，中央下诏：
“并代缘边戍兵逾二岁者并代之，仍自今所上兵籍，明注出外年月，不得隐漏。
”究其原因，史载：
并代戍兵苦寒，相继逃亡，“上阅兵籍，知遣戍止自逐处替移，有至七年十年不得代者，乃降是诏”。
（88）诏令明确规定兵籍信息“不得隐漏”，从反面透露出宋军在兵籍管理中隐漏之弊存在的事实。
北宋军队换任主帅不交接兵籍，前后兵籍互不相知。
咸平五年（1002年）十月，三司小吏贾用向朝廷报告了一个重要情况：
“部署兵籍机事，皆亲吏掌之。
及主帅受代，即携文簿以去，使后来者无所检案。
”（89）兵籍的保管者为将帅之亲吏，亲吏携兵籍随主将来去，其接任者对兵籍必然无据可考。
兵籍管理如此混乱，与缺乏有效的军队数量统计奏报制度有着密切的关系。
宋代长期没有一个有效的军队数量统计制度（90），致使有关宋军兵员数额的记载混乱不清，更为严重的是，军队数量统计制度的不健全成为滋生阙额弊政的温床。
北宋建国初期，军队统计数据是按月奏报中央的，真宗大中祥符九年（1016年），“令枢密院每季上军马总数。
省月奏之烦也”（91），始由月奏改为季报。
天禧二年（1018年）诏：
“诸州帐籍，自今简停。
军士每岁一造，营房半岁一造，职员、马递铺马数每季一造。
”（92）将北宋军队人数奏报时限再次延长。
即便如此，也未能落实，史载宋廷熙宁年间始置兵籍，“然逐月逐季揭帖进呈，每次揭去旧数而不存按检，故日前兵数皆无籍可考”。
鉴于此，“令承旨司岁终造都籍，具在京府界诸路驻泊就粮正兵、汉蕃弓箭手、藩兵、巡检下士兵，额管、见阙、见管数进纳入内，别写一册申枢密院”。
（93）这一做法虽有所进步，但在实际执行中多流于形式，如到徽宗朝时熙河一路仍无兵籍，为此崇宁四年（1105年）枢密院“乞令诸将各置籍，日具有无开收，旬具元额、见管及逃亡事故细目，申总管司，本司揭贴都簿，委机宜一员逐时抽摘点检”（94）。
由熙河一路的情况看，宋军兵员数量统计奏报制度自始至终都不够健全。
既然兵数“无籍可考”，这就为军将隐瞒虚占提供了便利，产生阙额也就很自然了。
封桩阙额禁军钱制度的畸形发展使得阙额进一步严重。
封桩禁军阙额钱制度于神宗熙宁十年（1077年）正式确立，“州郡禁军有阙额处，都不补。
钱粮尽欲解发朝廷”，谓之封桩阙额禁军钱。
（95）这一制度的创立本为宋廷富民强兵之策，一度发挥了增加国家财政收入等积极效果。
但随着其不断的发展，积弊日显（96）。
元丰年间，阙额禁军钱迅速增多，朝廷诸处开支多从阙额禁军钱内支取，如买马，“于封桩禁军阙额请受内借支”（97）；诸军支付银器，“以封桩阙额禁军绸绢折还”（98）；将兵赏物，“并支封桩禁军阙额钱”（99）。
哲宗朝时，封桩阙额禁军钱更多，“钱帛、斛斗万数不少”（100），其使用范围也进一步放宽，“上自军期边储，下至代还免夫钱之类，皆出于此”（101）。
不难看出，朝廷将封桩阙额禁军钱制度作为囤积财物、减少国库支出的手段
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