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论珠江口河海叠区管理

论珠江口河海联管机制建立的客观依据与对策

徐志良

编者按：

某一个特定的水域是河是海？

在珠江口不单是一个自然属性的问题，而是一个争论不休的行政管辖问题。

最近几年“河海之争”再度升级，从工程企业到地方政府，从水利部门到海洋部门，从法庭诉讼到媒体曝光，一直上升到国务院法制办。

沸沸扬扬却问题并未真正的解决。

本文作者在长期观察的基础上，运用历史唯物主义理论和分析方法，从地理生态功能的自然基础、生产力发展的社会基础、行政权力确定的法理基础等几方面分析得出了形成河海联管机制的合理意义和客观趋势，分析了它们的特征，并就建立这一机制提出了初步的制度设计进入操作的政策建议。

对全国沿海的河口地区管理也有一定的参考价值。

一、珠江口河海之争及“叠区”联管机制的提出

河与海首先是一个自然地理区间的概念。

河，辞海中表述是“水道的通称”。

河口，是“河流注入海洋、湖泊或其它河流的河段。

”海，则是“大洋的边缘部分”。

在自然地理区间概念的阶段，河与海的交汇，本身就是一种自然现象。

潮汐的运动和泾流入海是相互交替此消彼涨的，这种经年的相互交替并没有在地理上形成一个明确的边界，而只形成了一个交汇区域，而且这个区域，自古以来，也没有明确的划分。

珠江是我国南方最大的河流，由西江、北江、东江组成，三江水流汇入三角洲河网区后，分为八大口门（虎门、崖门、磨刀门、蕉门、洪奇沥、横门、虎跳门、鸡啼门）注入南海。

珠江口是我国最大的河海交汇区，珠江泾流和南海潮流交汇面达数千平方公里。

珠江口及其邻近地区，聚集了广州、东莞、深圳、香港、澳门、珠海、中山七大城市，社会经济29年来连续保持两位数以上的增长。

进入21世纪，珠三角年平均增长14.6%，大大超过了全国平均水平。

据统计2005年珠三角GDP总量达18059亿元（不含港澳），占全国GDP10%以上。

珠江口河海“叠区”联管机制的提出源于多年的河海界限不清，部门之间、地区之间管理矛盾突出，生产和工程企业无所适从的社会现实需要。

八十年代末和九十年代初，全国海洋海岸带调查中，珠江口在哪里确定海岸线，如何划分河与海的界线，地方政府部门之间、中央管理部门之间，水利专家与海洋专家之间意见不一致。

珠江口跨江的海岸线最终未能确定。

第一轮的珠江口河海划界争论多年后不了了之。

进入九十年代，珠江口河海之争出现了经常性的部门管辖之争。

国家为了推进海域管理，财政部、国家海洋局于1993年发布了《国家海域使用管理暂行规定》，1999年水利部也颁布了《珠江河口管理办法》，水利部门从防洪需要把管辖范围延伸到海域，却排斥海洋管理进入有明显海洋特征的河口。

至到2002年1月1日《海域使用管理法》颁布实施之前，水利部门一直对海洋部门进入河口实施海洋管理不以为然。

《海域法》颁布实施后，海域管辖的法定权力得到确认，河海之争的焦点也发生了微妙的变化。

2007年6月5日，广东省珠江河口管理局白龙河抛泥区围填海工程涉嫌非法占用海域一案在国家海洋局南海分局举行行政听证，海域管理执法部门与行政相对人又一次对簿“公堂”，但双方已不再是单纯的争论谁是否有权进入该区域行使权力的问题，而转向了对同样是执法部门的行政相对人该不该使用处罚权力的问题。

这次争论表面看起来仍然是河海界限不清执法权力交叉重叠所引起来的纷争，但可以说直接导致了珠江口河海“叠区”联管机制概念的诞生，珠江口河海之争由此而进入了一个暂时搁置划界争议，转而寻求“叠区”联管的新阶段。

二、建立珠江口河海“叠区”联管机制的客观依据

1、海与河口交汇区的生物多样性、资源多样性和功能多样性特征为形成河海“叠区”联管机制提供了自然基础

入海河口由于湿地多，饵料丰富，其生物多样性特征十分明显。

调查资料显示：

珠江口多以热带暖水性海洋生物为主，仅海洋底栖生物种类就超过２０００种，海洋浮游生物中已经记录在案的即达１０６４种。

入海河口由于兼有河和海的特征，其资源也是多种多样的。

有生物资源、水资源、化学资源、矿产资源、水动力资源、深水岸线资源、盐能潮汐能资源、人文景观资源和空间通道资源等等。

珠江口地处港澳，加上广州有2000年的对外开放港口的历史，其发展经济的区位优势资源更是国内少有。

由于生物多样性和资源的多样性，客观上也必然产生了河与海使用功能的多样性。

同一片海域，它可拥有河流的功能，如排沙、泄洪、纳潮、灌溉等；同一条入海河流，它可拥有海洋的功能，如海运与物流、养殖与捕捞，环境污染和赤潮灾害等等。

而且它们并不总是不变的，时间、潮汐、洪水和人类生产活动经常使它们改头换面，大的时间尺度上还有“沧海桑田”的变化。

《全国海洋功能区划》对珠江口及毗邻海域的规划，主要功能为“港口航运、矿产资源利用、旅游、渔业资源利用和养护、海洋保护”。

并指出“本区应重点加强珠江口海域环境综合整治和珠江三角洲港口体系建设，加大石油天然气的勘探与开发，大力发展滨海旅游，强化自然保护区管理，发展海水增养殖，加强保护岛屿海域生态环境。

”

2、全球化状态下各种利益主体对稀缺海洋资源的争夺，为珠江口形成河海“叠区”联管机制提供了社会基础

“全球化的主要内容是指通过资源在全球范围内的流动和合理配置，加强全球各国各地区间的联系。

”海洋是全球化的载体，是人类生活的重要依托。

世界经济、社会、文化最发达的区域，都集中在离海岸线60公里以内的沿海，其人口占全球一半以上。

我国90%以上进出口物资和世界贸易总值70％以上物资是通过海运完成的。

河与海作为一种自然地理区间，在自给自足的自然经济社会，它们都只是作为自然物的存在，甚至是作为一种边际的天然屏障存在。

按照经济学稀缺才是资源的原理，这个社会历史阶段的河口或海域，不是资源，没有人来争夺。

随着经济全球化暨我国市场经济的快速发展，珠江口周边大城市群的建设越来越需要海洋与世界联系，海洋特别是近海岸线资源、航道水深资源和土地一起，纳入到了生产资料要素之中并作为区域经济发展竞争中重要的区位条件，珠江口各大城市都希望并且不断加大力度扩大自己对海洋的利用和控制，各行各业都向海洋伸手。

深圳用了20年时间，在深圳湾和盐田连续不断地填海、建码头，开发了西部港区和盐田港。

九十年代深圳靠填海还建设了黄田机场，香港在七十年代靠填海建设了维多利亚港，九十年代末又填出了一个迪斯尼乐园。

进入新世纪后，广州不得不在自然地理环境不具备建港条件的龙穴岛，硬是靠围填海和吹填泥沙，填出了一个南沙港，并且把整个城市的重心都向海洋南移了十几公里。

然而，大幅度的向海洋大伸开发之手，不仅使海洋资源更加稀缺，而且使管理矛盾急剧上升。

可待续发展的国家战略与部门利益、城市间的竞争交织在一起。

比较突出的是1999年出现的珠江口海砂开采矛盾，引起了广州、东莞、深圳三大城市，中央国土、交通、水利三个大部门及国家海洋局的高度重视。

彼此唇枪舌剑，争的也是对河口海域的控制权和使用权。

到2003年这种矛盾因为各大部门都以自己的法规规范企业，触及了企业利益并影响到周边各大城市的发展而进一步公开化、白热化。

广东金颐发保得沙石开采有限公司因广东省水利厅向其发出《关于办理河道采砂许可证及补缴河道采砂管理费的通知》，向国家海洋局南海分局提出“紧急请示”，明确询问国土资源部所核发的《采砂许可证》、国家海洋局的《海域使用许可证》是否有效？

该公司被批准开采的采砂海域，是经过国土资源部、国家海洋局及广东省海洋与渔业局等有关部门层层认定并审批通过的。

如何维护企业的合法权益，以什么部门的管辖为权威？

企业的拷问言之凿凿，不容回避。

一波未平，一波又起。

2003年11月5日这种管辖之争又波及到珠海市。

珠海市政府针对建设项目部门审批中的严重冲突，向广东省政府上报《关于界定珠江口是河口还是海域的请示》，珠海市政府认为，“珠江河口水域是河口还是海域，我市难于确定，也造成地方相关行政主管部门在项目报批手续及管理上的混乱”。

珠海这份《请示》引起了广东省人民政府的高度重视，广东省人民政府又向国务院请示，因此，这场管辖之争又把国务院法制办公室和广东省法制办公室也牵扯了进来。

人类最基本的实践活动是生产活动，人类最基本的社会关系是生产关系。

生产力是人类社会发展中最活跃的因素，生产力的发展不断地推动着生产关系的变革。

珠江口周边地方政府和企业的这种对中央管理部门激烈的拷问行为，透显了生产关系严重不适应生产力发展客观要求，迫切要求管理部门减少部门间的矛盾冲突和构建和谐秩序，客观上为形成河海联管机制建立提供了社会基础。

马克思在资本论中曾深刻指出：

“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量，在最无愧于和最适合于他们人类本性的条件下来进行这种物质变换。

”珠江口河海联管机制，实际上体现的也正是“合理地调节他们和自然之间的物质变换”“最适合于他们人类本性”的一种管理方式的必然选择。

3、《物权法》、《海域法》、《海洋环境保护法》、《矿产资源法》、《防洪法》、《渔业法》、《海上交通安全法》和《防治海上油污染管理条例》的实施，在河海交汇处各部门法之间的交叉重叠，为河海联管机制形成提供了法理基础

刚刚通过的《物权法》首次以基本法的形式明确规定了包括海域所有权和海域使用权的海域物权制度，《物权法》第四十六条规定：

“矿藏、水流、海域属于国家所有”；第一百二十二条规定：

“依法取得的海域使用权受法律保护”。

海域使用权是一种新型的用益物权。

自然人、法人、合伙和其他非法人团体在河流和海域从事各种开发活动和兴建项目，都必须获得这种用法定的物权，毫无疑问，这种确认海域物权的过程也必然催生河海“叠区”联管机制的建立。

不论河口是否有明确的海洋和河流的边界，是否有海岸线的跨江划分，也不论有关部门以何种理由强调管理的单一性，在各涉海法律条文比较明确的部分，以海域和海洋环境保护的法定权力进入有关河段的管理已成为现实。

相反，不论海洋部门以何种理由强调海域管理的排它性，为了河道的行洪和保护河道、河流的生态进入海域兴建设施并实施管理也是不争的事实。

各涉海和涉河法律法规都不是也不可能对一个实际上不可能封闭的“叠区”采用封闭性管理。

在区域的协调衔接方面，《防洪法》第九条也同时规定：

“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划；区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划”。

 防洪规划是指为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署，是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。

毫无疑问，上述关于物权、海域、河流的这些法律法规，在区域间的协调衔接上都不是互相排斥不可兼容的，这客观又为河海交汇处的联管机制形成奠定了法理基础和权利空间。

三、珠江口河海“叠区”及联管机制的主要特征分析

珠江口河海叠区咸淡水交汇面积达数千平方公里，在这个区域里，既有海洋的部分特征，也有河流的部分特征。

是本文所提到的河口海域“叠区”。

多年来，水利部门依据《防洪法》从河流纳潮行洪的角度对河口和海域进行管理，并于１９９９年颁布了《珠江河口管理办法》，这项“部长令”不仅把珠江入海的八大口门纳入了河口管理，同时把负２０米等深线的海域也纳入到了河口的管理，这就与《海域使用管理法》在管辖范围上产生了重叠。

２００２年１月颁布实施的《海域使用管理法》是依据《联合国海洋法公约》的原则和结合我国的实际国情制定的，《海域使用管理法》所称海域是指：

“是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。

”这个从领海基线一直内向大陆海岸线的海域是从平面空间上界定并表述的，而水利部《珠江河口管理办法》是从河流（泥沙）入海影响的深度上界定并表述的。

这两种界定各自都建构在本部门的指标体系和法定权力范围，也各自都无法在同一事物的判断上取得一致。

2005年12月，鉴于管理上的重叠和复杂性，国家海洋局南海分局初步提出了在管理上划出一个“河口海域”的设想。

这个设想的内容是：

在“河口海域”里，水利和海洋两部门都可以依法实施管理，一方并不排除另一方的法定权力和行政职能，同时对另一方的管理也不采用排斥性的管理。

换句话说，水利部门可以依据《防洪法》把负20米等线的海域划为防洪管辖区，海域管理部门在这一区域里审批使用海域必须取得水利部门的防洪影响论证和许可；另一方面，海域管理部门在有海洋特征或已经划定为国家和地方《海洋功能区划》范围的河口中，依据《海域法》行使管辖职能，水利部门在这一区域里兴建任何设施或从事相关的活动，也必须获得海域管理部门的环境影响论证和许可。

双方都在行使各自的法定审批权力时，顾及到对方的法定权力，顾及到河海是一个“共同体”，设置一种相互认可的法定程序进入操作。

这就是河海联管机制的雏形。

河海“叠区”联管机制的建立，并不是通常所理解的拥有行政管辖权的管理部门对单一事务的平分秋色的共同管理，也不是平面空间或立体空间的管辖分配，那样很可能使部门之间的互相扯皮推诿，造成管理的“滞阻”现象。

本文所提的联管机制是同一部门在同一区域内实施管辖与其它部门的协调管理或“顾他管理”。

这一管理的理念也完全适应各涉河、涉海的其它管理法规和管理部门对同一河海“叠区”事务的管理。

如交通部门审批改造河海航道工程项目时，应“顾及”到海洋环境的影响、排洪挖砂的影响、渔业的影响等等，在批准项目立项之前，就应该先征得这些部门许可。

河海“叠区”联管机制的建立，对于处理一项单独的事务，审批一个单独的项目而言，毫无疑问会增长管理协调的时间，增加管理的社会成本和产生新的摩擦。

但它比起长期没有协商机制，部门之间，城市之间，中央和地方之间长期没有区域管理的原则界定，导致企业和生产者无所适从而言，这个社会成本的投入是极小的，也是可以预期的。

另一方面，既然河与海是兼有多种功能的区域，又是占中国GDP10%以上的七个大城市共同拥有的一个特殊区域（GDP不含港澳），河与海叠加共同产生的价值会大大超过与它们单独存在产生的价值，河海“叠区”联管可能延长的管理时间和产生的社会成本，也是必须支付的和不能节省的。

就如同对一家酒店的管理，除了在工商热照上应支付管理时间和管理成本外，还必须提前支付在税务、卫生和消防等方面支付的管理时间和管理成本。

它们是一家合法酒店开业经营必须的成本支付。

四、建立河海“叠区”联管机制的基本途径

“叠区”联管实际是区域管理的一种特珠形式，有“属地化”的本质属性。

珠江口处于广东省境内，且在经济异常发达的珠江三角洲核心地区，广东省政府是区域管理的行政主导。

针对珠江口河海“叠区”突出的管理矛盾和已经在不断推进的研究和管理，广东省人民政府应当积极支持并推动相关部门，实现部门权力的区域整合与协调。

这是国家体制和社会生产力发展的必然指向。

在具体途径上，笔者建议：

首先由广东省人民政府作为区域行政主体，联系区域水利部门、区域海洋部门组成河海联管机制区域政策协调委员会，初步形成对珠江口联管机制的共识，并由三家组成相关问题研究专家组，系统地就相关问题进行研究，为区域政策协调委员会提供相关决策咨询。

其次，原则划定河海“叠区”的范围。

长期的河海之争之所以没有定论，是因为，在自然地理上，河与海很难找得到大家认可的边界。

自然状态下的河海之界是一个区域，而不是一条线。

但管理是有边界的，有权限的。

既使是河与海联管的“叠区”与非“叠区”也是有边界的。

这就要通过协商划定。

首先是水利和海洋部门要明确，要有相互认同的联管边界。

最后，要争取形成一个“叠区”联管管理条例，由广东省、水利部、国家海洋局三家联合报请国务院审批实施。

这个条例是在《防洪法》和《海域法》的共同原则指导下起草的，是《珠江河口管理办法》和《广东省河口滩涂管理条例》的更上一层的法律文件。

批准实施后，同时修订《珠江河口管理办法》和《广东省河口滩涂管理条例》的部分条文，以达到河与海联管上位法律法规与下位法律法规的协调统一。

参考文献：

马克思《资本论》第3卷《马恩全集》25卷第926-927页

广州市人民政府办公厅《广州海洋与水产》1999年，P94

2002年《全国海洋功能区划》

国务院法制办关于珠江河口与海域划界的复函

《广州市海域开发利用总体规划》

中科院可持续发展战略研究组《中国现代化进程战略构想》科学出版社2002年

2007年6月5日，《广东省珠江河口管理局白龙河抛泥区围填海工程涉嫌非法占用海域案听证材料》