古思礼浅议乡镇机构改革的难点与对策.docx

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古思礼浅议乡镇机构改革的难点与对策

浅议乡镇机构改革的难点与对策

【内容摘要】乡镇机构改革,是关系到乡镇干部及基层事业单位去留的改革,其意义重大。

推进乡镇机构改革,把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来,是当前深化农村改革的重大步骤,是保护农民利益、促进农村社会进步的重要途径。

到目前为止多次以精简机构和分流人员为目标的乡镇机构改革，没有从根本上解决乡镇机构和人员膨胀等核心问题，因此，笔者认为今后要以竞争为重点，精简乡镇党政机构和人员，转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，从根本上解决乡镇机构改革中的难题。

【关键词】乡镇政府群众新农村建设

推进乡镇机构改革关系到党的路线方针政策在农村的贯彻实施，关系到党和人民群众的血肉联系，关系到全面建设小康社会目标的顺利实现，关系到深化行政管理体制改革的整体进程。

必须实增强责任感和紧迫感，深入推进乡镇机构改革。

目前我国的机构改革已经进入了全面深化阶段。

随着我国社会主义市场经济建设的不断深入，如何进一步深化机构改革成为摆在各级政府面前的重要任务。

根本原因在于行政机构改革中的难点问题没有得到真正解决。

经济欠发达地区往往是工商业都不发达的农业经济区域，地理区位差、工业程度低、城市化进程慢。

如何更好地在这些地区推进县乡机构改革，使政府能更好地为社会主义市场经济建设服务，是摆在各级政府面前的难题。

一、乡镇机构改革存在问题

（一）富余人员分流渠道少

农村乡镇机构改革取得实效的关键是精简人员,以梅州市大埔县县为例，县内镇办企业少，且规模小，无法容纳过多的人员，所以对于经济欠发达地区的大多数乡镇来说，精简的成效主要还是表现在两个方面:

一是精简了一批临时聘用人员,这些人员有不少是原来的村干部;二是精简了部分年龄偏大的工作人员,一般是提前离岗,工资照发。

绝大多数乡镇几次改革后,乡镇的人员不是少了,相反是更加膨胀了,吃财政饭的人有增无减。

由于乡镇机构编制部门没有权力,在一些涉及机构编制的问题上,往往是党委、政府决定后,由编办履行相关手续,因此人员增长不易控制。

富余人员难以真正分流,是乡镇机构改革难点；每次改革最终结果是人员回升,导致每次改革总是出发点很好，结果却是不尽如人意，进多出少,人员精简仍未走出历史怪圈。

（二）传统就业观念转变难情况

中国几千年封建历史所形成的“官本位”思想、“学而优则仕”观念、小生产的封闭观念、高度集权观念、计划经济体制形成的铁饭碗吃“皇粮”观念、政府直接管理和经营企业的观念、人治的观念、重官轻工轻商的观念、因循守旧求稳怕乱观念等等，都是推进县乡行政机构改革的思想障碍。

（三）清退人员补偿难

改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及经济补偿。

根据《中华人民共和国劳动保障法》规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，无法落实。

这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。

二、乡镇机构改革存在原因

机构改革后，新的单位应该有新气象，人员的工作积极性应有很大的提高，工作方式方法应有很大的改变，但就从改革后来看，存在的问题也确实不少。

（一）管理方法没有变化。

改革后，乡镇的管理模式发生了变化，但过去的管理方式方法在现在依然大有市场，乡镇干部已习惯于发号施令。

本应该是从行政命令转为主动服务的工作，一些干部依然是习惯于高高在上，指手划脚，想做好却还是做不好。

（二）上下关系难捋顺。

乡镇机构改革主要是对众多的镇一级机构，并不牵扯到县一级单位。

乡镇改革后，一些职能弱化的部门和单位被撤或并，新单位与县一级及更高层级的管理机构并没有对口，但人员比原来减少，而事却没减轻。

许多原来部门的业务一下集中到新单位，每个主管部门都认为自己的事重要，这让乡镇工作人员疲于应付，各种检查是接连不断，减人减事的初衷并没能达到，下面改了，上面不改，改了也是白改。

（三）上级、群众难兼顾。

新的机构，要做的事很多，上级有上级的安排，群众有群众的要求，对于夹在中间的乡镇政府来说，压力很大。

现在人员减少后，但上级的工作必须得做，各种检查还得应付，但群众的要求也变高，乡镇的工作目标发生了变化，群众要求脱病致富、改变落后的生活环境，保障自身安会的愿望比以往任何时侯都要强烈，乡镇加快发展，带领群众致富的担子更重了。

这一切都要人去做，要有人去做，上级和群众很难兼顾。

三、乡镇机构改革解决办法和对策

转变政府职能，改变传统的全能型政府，对于我国行政体制改革具有重大意义。

因此，我们要对机构进行改革，精简人员建立一个精简干练型的政府。

（一）认真落实“三农”工作各项惠农政策

习总书记强调，悠悠万事吃饭为大，农业是安天下稳民生的战略产业。

农村社会稳定有利于基层乡镇政府开展工作，我们要认真贯彻落实中央关于“三农”工作各项惠农政策，继续推进农业产业化，大力发展效益农业和现代农业。

要切实搞好乡村组织规划，积极筹措资金，强化农村基础设施建设，多为农民群众着想，多办实事好事，让农民感觉到农村更是安心生产生活之地。

要加快职业技术培训基地建设，培养一批懂技术、有专长的新型农民，努力提高农民素质，加快转移农村富余劳动力步伐，千方百计增加农民收入。

大力开辟农村消费市场，扩大农村消费拉动，加强农村公共服务建设，加快发展农村教育、卫生和文化等事业，切实改善农村生产生活条件。

要进一步完善农村土地流转制度，健全对被征地农民的合理补偿机制和安置机制，为农村社会稳定打好坚实基础。

（二）加强人事制度改革，拓宽人员分流渠道

人事制度改革，是乡镇机构改革的重要内容，是乡镇机构改革人员分流的重中之重。

要以乡镇机构改革为契机，推动干部人事制度改革进一步深化。

通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制。

要实行公开选拔、竞争上岗，扩大公开选拔的范围，在乡镇工作部门中实行中层干部全员竞争上岗，认真解决干部能上能下的问题。

选拔任用干部，必须严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定措施，通过扩大民主，引入竞争机制，促进年轻优秀人才脱颖而出,逐步实现领导干部选拔、任用、考核、交流、监督的工作规范化，从制度上防止和克服选人用人上的不正之风和腐败现象。

虽然乡镇机构改革不仅仅是人员的分流,但人员精简历来是其中最棘手的问题,分析清楚其中的原因,采取相应措施化解这一难题会提高机构改革效率.克服人员分流难的途径有：

1、实行乡镇机构改革要引入竞争机制。

要妥善处理好留与分的关系,为分流人员再就业创造良好的环境.既要按机关人员精简的原则办事,又要把握好原则性和灵活性的关系,注意机关人员的优化组合。

干部的知识化、年轻化是与在农村推行法制化、民主化的进程相一致的，是与乡镇机构职能转变相一致的，要以年龄和受教育程度为选人和用人的主要标准。

机构改革后，乡镇职能由管理型职能向服务型职能转化，为适应这一变化，需要乡镇干部由“粗放型”向知识型、技术型转化。

对缺编人员可采取从现有工作人员中有工作能力和经验的未在编人员中招录；从社会上招聘专业技术人才等方式解决。

2、精简机构和人员编制。

精简机构，减少人员编制，是衡量机构改革成效的重要标志。

乡镇机构和人员编制的精简，必须坚持党政机关与事业单位同步进行，乡镇党政机构要综合设置，坚决清退超编人员和各类临时人员。

要加强调查研究,逐步消化,稳步推进乡镇机构改革,同时,深入了解政府机关工作人员的现状,并对国内就业状况和分流人员的基本情况有足够估计,做到心中有数。

乡镇机构改革要科学核编,依法定编,严控进人,确保人员分流不反弹.在前几次机构改革过程中,出现"精简——膨胀——再精简——再膨胀"现象的主要原因之一是缺乏法律约束。

在乡镇机构改革,要想真正避免人员"回流"的难题,必须要重视加强依法科学定编的工作。

乡镇事业单位的改革，一是要将设置过多、过散的“站、所”合并成综合性的服务机构，有条件的要走企业化、社会化的路子。

二是要按照生源的数量和分布等情况，适当调整现有农村中小学校，精简教师队伍，提高教师队伍素质，合理配置现有教育资源。

三是要改革乡镇医疗卫生及计划生育办事机构，充分利用现有资源，发挥各自优势，精干机构，避免重复建设。

3、制定优惠政策，精简富余人员。

制定优惠政策，精简富余人员，需要财力支持，而目前乡镇的财力有限，且乡镇之间财力也不平衡，单靠乡镇很难解决好，这就需要上级部门针对乡镇的具体情况分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员的待遇问题。

是要坚持人员增减与体制改革同步进行,增强人员分流的透明度,健全社会保障制度,解除分流人员后顾之忧。

是要大力培育人才市场,积极发展农村产业,拓宽分流人员就业渠道,使机关干部参与市场竞争,在市场中寻找想动员和帮助找出路并举,政府安置和社会安置相结合,同时要加强干部培训工作,提高干部再就业能力,实现分流人员的顺利转岗。

（三）大力加强基层组织建设，重新定位乡镇职能

加强基层组织建设，将乡镇的职能重新定位。

一是科学定位，解决“路往哪里走”的问题，找准乡镇职能重新定位的出发点。

在市场经济条件下，乡镇职能应转到抓好经济发展、管理社会事务、维护社会治安、提供公共服务上来。

在工作重点上，要致力于落实政策、组织协调、科技示范、行政执政、市场服务和管理社会，促进农村社会全面进步。

要理顺乡镇管理体制，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制。

要理顺管理秩序，建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。

 二是要转变观念，解决乡镇“事该怎么干”的问题，找准乡镇职能转变的中心点。

学会依靠市场配置技术、人才、资金等生产要素，积极为农民把产品转为商品牵线搭桥、创造条件，引导农民进入市场。

要树立民本观念，由行政推动型向优质服务型转变，走示范引导的路子。

加强政策服务、信息服务、科技服务和法律服务，及时提供产前、产中、产后服务。

要树立开放的观念，由具体管理向间接调控转变，走社会化的路子。

要树立民主法制观念，变人治为依法行政、民主管理，走民主化、法制化的路子。

三是加强培训，解决乡镇“队伍怎么带”的问题，找准干部队伍建设的新路子。

乡镇干部要注重学习党的路线、方针、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指导实践。

要由权力型向能力型转变，不断提高领导的工作能力。

要学会用说服、教育和示范引导等方法，做好群众工作。

要由指挥型向示范型转变，不断提高领导经济发展的能力。

要由随意型向规范型转变，不断提高依法行政的能力。

乡镇干部要不断强化法律意识，学习法律知识，用法律规范自己的言行，不断提高依法行政的水平。

要由干预型向服务型转变，不断提高为民服务的能力。

要急群众所急，想群众所想，忧群众所忧，麻烦事耐心解决，难事想办法解决，小事不马虎，难事不推诿，急事不拖拉，真正做到让群众满意。

（四）建立科学合理的制度，完善行政运行机制

1、要在全国范围内建立科学的公共财政制度。

任何财政资金的使用方案必须由相应级别的人民代表大会决定，并形成全国性的或地方性的法律，以减少行政官员对资金使用的自由裁量权。

通过这样的制度，将减少乡镇官员为争取资金而发生的“跑部钱进”的现象，增大乡镇机构在使用资金上的自主权。

对乡镇管理体制、工资制度，特别是社会保障和医疗制度进行相应的改革,使机构改革与其它改革相互配合，相互支持,从而促进和保证乡镇机构改革的顺利进行。

2、注重理顺各方面关系，改进和完善行政运行机制。

合理调整部门之间的职能，减少和避免重复交叉；将相同和相近的职能交由一个部门承担。

切实改革行政审批制度，规范行政审批事项，能取消的，要坚决取消；能精简的，一定精简；能下放的，要坚决下放；可改为备案的，一定改为备案管理；可由市场机制替代的，一定要通过市场机制来处理。

根据需要保留的审批事项，也要改进审批方式，规范程序，简化环节，设定时限，提高效率。

总之，乡镇政府是我国最基层的政权组织，其作用能否正常发挥，对于我国社会经济发展意义重大，关系到国家的稳定与发展，以及农民基层民主建设能否取得成功的有力保障。

因此乡镇政府改革必须稳步进行，不能操之过急。

参考文献

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