专题三加强耕地和基本农田保护专题研究.docx
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专题三加强耕地和基本农田保护专题研究
加强耕地和基本农田保护专题研究
——以河北省易县为例
一、易县概况
1.自然地理概况
2.社会经济概况
二、耕地利用现状
三、耕地需求量预测
四、耕地供给量预测
五、供需平衡分析
六、基本农田保护
1.数量、成分、分布等
2.存在问题
3.工作目标
七、总结
1．制度措施
2.经济措施
3.行政措施
4.法律措施
5.生态环境措施
6.技术措施
一、易县概况
1.自然地理概况
1.1地理环境
易县，古称易州，西倚太行山脉，东临冀中平原，位于河北省中西部，保定市西北部。
地理坐标为东经114°51'—115°37'，北纬39°02'—39°35'。
东西跨67.7公里，南北越61.7公里，总面积2534平方公里。
县境地处太行山区向华北平原过渡倾斜地带，十分之七为山地，与定兴县相邻的高陌乡是全县唯一平原乡，平均海拔324米，地势由西向东下降明显，流水落差大，易患水灾；山体多为侵蚀、剥蚀、岩溶地貌。
主要山峰有摩天岭、平顶山、五峰寨、云蒙山、狼牙山等。
最高山峰摩天岭位于蔡家峪乡与涞水县交界处，海拔1813.3米。
境内主要河流有北、中、南三条易水河和漕河、拒马河，均属海河流域大清河水系，河流总流程216公里，年径流量9.31亿立方米，正常泄洪能力1580立方米/秒，主要水库7个。
1.2地形地貌条件
易县地势西高东低，自西而东海拔变化幅度为1813~32米，山地、盆地、丘陵、平原等地貌类型齐全。
其分布特征为：
西部群山起伏，海拔300~1813米，面积1457平方公里，占全县总面积的57.4%；中部丘陵相连，海拔100~300米，面积906.4平方公里，占全县总面积35.7%；东部地势平坦，为平原地貌，面积177.4平方公里，占全县总面积的7.0%，是县内主要耕作区。
全县境内具有海拔高差大、地貌类型全的地势特点，排列整齐有序，地貌界限清晰。
海拔高差达1781m。
山系呈西南至东北方向排列，有摩天岭、别湖岭、云蒙山、五回岭、五峰寨、狼牙山六大山脉。
西部山区地质年代属前震旦纪古老片麻岩及震旦纪白云岩、片麻岩，以角闪斜长及黑云母斜长片麻岩为主，并有火成岩侵入岩脉、岩层，剥蚀严重，呈风化裂隙发育。
矿藏种类较多，花岗岩、大理石、金、铁、玄武岩等蕴藏丰富。
丘陵区域属震旦纪和寒武纪，基岩主要为白云岩和页岩，石灰岩、金、天然板岩、玄武岩等矿藏储量可观。
东部平原属第四纪，覆盖层以黄土、中粗砂为主。
基岩为奥陶纪灰岩、寒武纪页岩，局部为火成岩体。
石灰、砂子、石子等三类建材储量较大。
1.3.气候条件
易县气候属于季风暖温带大陆性气候，平原为半干旱气候，山区为半湿润气候。
年平均气温，山区9.4，平原13.5，无霜期为160天，90%保证率为141天。
全年的太阳辐射总量为129.88千卡/cm2，全年降水量在570mm-670mm之间。
1.4.土壤条件
易县境内因地理位置、气候、地形、母质、地下水、植被等差异，成土过程不同，故土壤类型繁多。
有6个土类，13个亚类，41个土属，114个土种。
棕壤土类分布在西部700米以上地区，褐土类分布在山地脚下，潮土类分布在中易水、北易水两岸低洼处，草甸土类分布在山间河谷地带，水稻土类分布在北易河、中易河沿岸洼地，风沙土类分布在中易水、北易水及拒马河沿岸
2.社会经济概况
2.1.行政区域
易县辖8个镇、18个乡、1个民族乡：
易州镇、梁格庄镇、西陵镇、裴山镇、塘湖镇、狼牙山镇、良岗镇、紫荆关镇、桥头乡、白马乡、流井乡、高村镇、高陌乡、大龙华乡、安格庄乡、凌云册回族满族乡、西山北乡、尉都乡、独乐乡、七峪乡、富岗乡、坡仓乡、牛岗乡、桥家河乡、甘河净乡、蔡家峪乡、南城司乡。
（现高村乡已撤乡建镇。
）共469个行政村。
总面积为2534平方公里，总人口55万，是著名的革命老区。
2.2.交通运输
以县城为中心，南距保定市区87公里，东北距北京123公里，东距天津190公里，西南距省会石家庄169.2公里，东与涞水、定兴相邻，西与涞源接壤，北与涞水毗邻，东南与徐水接壤、南与满城为邻、西南一小部分与顺平县相接，过境的京原铁路和112国道、京赞线、易定线、易保线组成境内主体交通网。
易县虽属山区，但交通运输十分方便，铁路、公路齐备，京源铁路从北部穿过，高易铁路与京广铁路相连。
公路四通八达，京广西线、津同、易保、易定、泥岭、良川等主要干线交汇于县城。
另外张石高速已于2008年底建成通车。
张石高速第二通道正在建设中。
二、耕地利用现状
易县是山区农业大县，全县总面积253491.71公顷，其中耕地41878.37公顷，占15.68%。
在耕地面积中，水田63.28公顷，占0.15%；水浇地21948.57公顷，占52.41%；旱地19866.52万公顷，占47.44%。
（如图一）
单位：
公顷
图一易县耕地利用结构
其中水浇地多分布在东部平原区域，约占水浇地总面积的75%。
水田集中分布在中易水河两岸的高村、裴山和上陈驿坡下的一些地段。
旱地则广泛分布于地域广阔的山区和丘陵区域。
三、耕地需求量预测
方法一
1.人口预测
人口统计
年份
总人口
城镇人口
2003
543923
48400
2004
547626
48636
2005
548590
48784
2006
555009
48821
2007
558780
49280
2008
566655
49818
2009
574641
50362
设序列值X1,X2,…Xn为各年人口统计数量，历年的增长率为：
r=Xi\Xi-1-1（i=2,3,…n）
则平均增长率为：
_r=1/（n-1）（r2+r3+,…+rn）,
从而得到自然增长率预测模型为：
Xn+T=Xn（1+—r）T
根据上述公式计算求得：
—r=0.0092X2020=574641*（1+0.0092）11=632105
2.粮食作物单产
预测到2020年，粮食单产6558千克/公顷
3.粮食作物用地需求量的确定
3.1本县粮食的需求：
D=规划期末的人口数*规划期末人均粮食
已知该地人均用粮标准为450公斤，求得D=632105*450=284447250（公斤）
3.2粮食自给率的确定
保定总体的粮食自给率为0.95到1.00，考虑到易县山地丘陵广布，平原相对较少，可利用耕地面积不多，我们将粮食自给率确定为0.95
3.3复种指数的确定
复种指数=1.35
3.4粮食总产量
公式：
粮食总产量=粮食需求量*粮食自给率
由此，粮食总产量=284447250*0.95=270224887.50（公斤）
3.5粮食作物用地需求量：
粮食作物用地需求量=粮食总产量/（粮食单产*复种指数）=270224887.5/（6558*1.35）=30522.50（公顷）
3.6粮作比的确定
粮作比=0.75
4.耕地需求量预测
公式：
耕地需求量=粮食作物用地需求量/粮作比
可得：
2020年耕地需求量预测=30522.5/0.75=40696.67（公顷）
方法二（趋势预测法）
规划区域或单位的耕地面积或建设用地面积的变化实在时间序列上展开的。
随着时间的推移，可以得到一系列依赖于时间的数据
。
以时间为参数的数列称之为时间序列。
若假定变量的过去变动趋势外延到未来，从而得到预测期的变量数值，这就是趋势预测法。
常用趋势线方程分为直线方程、二次曲线方程、指数方程，在这里以直线方程为例：
年份
X年次
Y耕地面积（万亩）
XY
X²
2002
1
71.19
71.19
1
2003
2
71.07
142.14
4
2004
3
60.81
182.43
9
2005
4
60.83
243.32
16
2006
5
60.68
303.4
25
2007
6
60.67
364.02
36
2008
7
60.59
424.13
49
2009
8
62.82
502.56
64
∑X=36
∑Y=508.66
∑XY=2233.19
∑X²=204
求得a=69.57b=-1.33
直线型预测模型为：
Y=69.57-1.33X，X∈（1,8）
四、耕地供给量预测
年份
年初面积（亩）
年初面积（公顷）
年末面积（亩）
年末面积（公顷）
2002
711916.00
47461.07
710671.20
41159.00
2003
710671.20
47378.08
608115.40
40541.03
2004
608115.40
40541.03
608259.80
40550.65
2005
608259.80
40550.65
606838.90
40455.93
2006
606838.90
40455.93
606720.40
40448.03
2007
606720.40
40448.03
605945.40
40396.36
2008
605945.40
40396.36
41878.37
假设一直按照这种不很乐观的下降趋势，到2020年仅有36626.67公顷左右的耕地保有量。
距离40696.67公顷的耕地需求量预测相差4000公顷左右。
根据2009年未利用地有108769.25公顷，按照3.5%的开发整理，可开发整理补充耕地4070.76公顷，可满足耕地的需求量。
五、供需平衡分析
耕地的供求平衡分析就是在耕地供给量和土地需求量预测和估算的基础上加以比较，依据耕地供给量和耕地需求量晾着之间的数量借以评价供不应求、供过于求和供需平衡状况。
耕地必须有足够供给量才能满足需求，解决当地的温饱问题，而耕地的需求量决定着如何规划和安排当地的供给量。
根据2009年未利用地有108769.25公顷，按照3.5%的开发整理，可开发整理补充耕地4070.76公顷。
耕地供需平衡盈余量=4070.76-（40696.67-36626.67）=0.76
此处仅对未利用地进行了3.5%的开垦，还可加大对其开垦的力度，或对其它用地进行进一步的开发整理复垦等会相应的增加一定的耕地。
耕地供需平衡盈余量大于0，当地2020年的耕地预测平衡有余。
六、基本农田保护
1.数量、成分、分布等
县区基本农田共44211.25公顷，耕地37684.23公顷，其中水田57.25公顷，水浇地19413.96公顷，旱地18213.02公顷；其他地类6527.02公顷，其中园地2977.36公顷，林地3549.66公顷。
图二基本农田分布结构
水田主要分布在裴山镇，高村乡、西陵镇也有部分分布；水浇地除边的质量较好、区位优势明显的、需要保护的耕地不划入基本农田，而“划远不划近”；将区位较差、质量较差、远离建设需求区域的耕地划入基本农田区，而“划劣不划优”。
2.存在问题
2.1.基本农田保护“划远不划近，划劣不划优”的现象严重
当前基本农田保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行，上级政府要求县、乡基本农田划定在规定期限，作为行政任务完成。
而数量指标分解、保护区界定等具体工作，没有明确的科学论据。
地方出于经济利益上的考虑，往往难以接受上级指标，常是凑足面积，甚至优先把苇塘等荒地考虑到基本农田保护区内，致使基本农田保护流于形式。
一些地方政府从眼前利益出发，把满足建设用地放在第一位。
2.2.基本农田保护“占优补劣”现象较为普遍
当前，基本农田保护主要侧重于面积指标，忽视质量保护指标，具体表现在基本农田保护“占补平衡”政策的执行上。
《基本农田保护条例》规定：
经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。
但在执行过程中，由于“质量相当”没有可操作的硬性指标加以控制，“占补平衡”变成没有质量保证的单纯基本农田数量平衡。
在忽视质量保护的执行中，基本农田的“占补平衡”政策演变为个别地方非农建设占用农田的一种借口，使地方在眼前经济利益驱动下，以次充好，甚至把荒地划入基本农田。
一些地区，特别是经济发展较快的东部、中部地区，建设占用的多为优质高产农田，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方。
结果造成基本农田数量虽然没有减少，但基本农田质量下降的局面，其实质是基本农田总生产力的下降。
有的地方甚至通过毁林开荒和陡坡开垦来增加耕地，造成新的水土流失、生态退化。
2.3基本农田分级制度不完善
目前还没有在全国范围内建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田分级保护没有硬性依据。
规定基本农田保护区的目标是保护现有农田生产功能，保护的归宿是合理利用农田资源。
目前，各地缺乏对保护区农田合理利用的具体规划，结果使农田监测和管理没有全面的参照系。
2.4基本农田监测手段滞后于土地利用变化
农田监测是基本农田保护的重要环节和基础工作。
由于农田利用在相当程度上已深受市场经济影响，出于赢利目的，地方或个人并不愿意把所有农田用于基本农产品生产；另一方面，环境污染也波及农田质量，损害基本农产品生产。
因此保护区农田管理必须以及时监测农田变化为基础，而现行农田监测手段仍是以人员实地观测为主，无论是时效还是准确性都难以满足农田保护的要求。
2.5没有在全国范围内设立基本农田保护基金
基本农田保护区划定以后，基本农田保护工作的重点是严格控制占用和加强基本农田的建设，保证基本农田的数量平衡和质量稳定。
无论是保护基本农田还是建设基本农田都必须有稳定的大量资金来源，各地征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费等三项费用，虽然能够在一定程度上解决补充耕地的资金问题，但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求，目前亟须在全国范围内建立起统一的基本农田保护基金，以加大基本农田建设力度，提高基本农田生产能力，真正做到对基本农田的特殊保护。
2.6规划方法滞后
常规的基本农田保护规划所采用的方法，基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。
由于这种方法本身所具有的静态性特点，使得规划判断与现实之间的误差较大。
而且在实际操作中规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查，结合经验分析的方法进行，不仅调查工作量大，标准难统一，而且空间定位精度差，其科学性受到质疑。
同时，传统的基本农田保护区划方法，其技术手段基本还是采用传统的手工方法，效率低、费时长，既不能满足划定基本农田保护区要求的定量、定质和定位的需要，也难以保证规划的实时性和现势性，这种传统的规划技术与方法已难以满足新一轮基本农田保护规划的要求。
2.7土地资源信息系统的研究与开发有待进一步完善
早期主要集中在土地管理信息系统和地籍管理信息系统。
近年来，随着信息技术的发展，为适应土地管理工作的业务要求，逐步开发了专门用于土地评价、土地利用规划、基本农田保护规划的信息系统。
但从系统实用性的角度来讲，其专业模型设计及系统的整合方法都不是很理想。
所以，建立以基本农田保护规划决策模型为核心，通过与GIS的整合，建立基本农田保护规划决策支持系统。
力求实现数据库管理、专业模型分析和综合决策制图的一体化，以进一步提高基本农田保护规划的自动化程度。
3.工作目标
3.1.落实基本农田地块，将土地利用总体规划确定的基本农田逐图斑落实到基本农田地块，明确基本农田地块边界、地类、面积、质量等级信息以及片（块）编号。
3.2.设立统一标识，在实地设立统一规范的基本农田保护牌和标识。
3.3.健全相关图表册，编制标准分幅基本农田、乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图。
依照国土资发[2010]218号文件要求，填写基本农田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表并形成相应统计汇总表。
3.4.建立基本农田数据库，以第二次全国土地利用现状调查及年度变更调查成果和乡级土地利用总体规划为基础，根据基本农田划定成果，建立基本农田数据库，将基本农田保护“图、表、卡、册”的内容，纳入数据库管理。
七、总结
完善基本农田保护制度，可从制度、经济、行政、法律、生
态和技术等多角度、多层面采取相应的措施。
1．制度措施
1.1.进一步健全与完善基本农田保护制度，强化制度的执行与监督；
1.2.实行分级保护制度，强化基本农田的质量保护与区位保护；
1.3.加快土地产权制度改革步伐，调动农民和农村集体经济组织的积极性。
2.经济措施
2.1.制定基本农田保护的优先优惠政策，形成基本农田保护的经济激励机制；
2.2.全方位、多渠道筹集资金，加大投入力度，以建设促保护；
2.3.建立全国范围的基本农田保护和开发基金，加大对基本农田的投入；
2.4.全面评估基本农田保护对全社会的影响，通过税收等经济手段调节社会再分配，减少社会不公。
3.行政措施
3.1.科学编制基本农田开发规划；
3.2.建立并完善保护基本农田的领导责任制；
3.3.完善各种管理制度，加强检查维护工作；
3.4.科学分解下达基本农田控制指标。
4.法律措施
4.1.进一步加强基本农田保护法制建设；
4.2.强化法律法规的执行与监督，真正做到依法保护基本农田。
5.生态环境措施
5.1.治基本农田保护区域的环境污染；
5.2.基本农田保护规划上引进土地整理新思维；
5.3.本农田保护区内的生态农业技术与生物多样性管理。
6.技术措施
6.1.用多种方法进行人口预测，综合考虑多种因素的影响；
6.2.力推广GIS学划定基本农田保护区；
6.3.科学评价，基本农田保护面积应有一定的风险系数；
6.4.本农田保护指标的确定与保护等级的评价方法；
6.5.本农田监测系统及技术研究。
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