欧盟经济制裁及其对中国的启示.docx

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欧盟经济制裁及其对中国的启示

欧盟经济制裁及其对中国的启示

作者：

孟刚李思佳

来源：

《财经法学》2020年第4期

*孟刚，国家开发银行法律合规局副局长；李思佳，中国人民大学法学院博士研究生。

本文为国家社科基金"一带一路"战略研究专项"价值链视角下的'一带一路'建设与国际产能合作研究"（17VDL019）和中国银行业协会、浙江大学"一带一路"高质量发展智库研究课题"制裁合规和反洗钱"的阶段性成果。

孟刚李思佳*

内容提要:

近年来，欧盟对制裁的使用逐年递增，制裁政策的出台也越发频繁，制裁数量呈明显上升的趋势。

同时，欧盟的制裁对象呈全球性分布，不仅包括主权国家，还包括非政府组织、企业等各类主体。

制裁的缘由从以控制武装冲突为主扩展到人权保护、反对恐怖主义等。

制裁领域也宽泛化，包括了外交制裁、金融制裁、贸易制裁等。

欧盟针对中国以及"一带一路"倡议沿线国家的经济制裁，既影响中国的利益也将损害贸易投资金融活动主体的合法权益。

对此，中国政府或企业应通过多元的解决方式来应对欧盟经济制裁，例如：

有效维护世贸组织争端解决机制法律地位，修改完善现行法律，通过立法阻却、寻求与欧盟的监管合作，督促企业合规经营等。

关键词:

欧盟经济制裁一带一路多元解决

一、欧盟经济制裁的理论分析

欧盟与美国作为当今世界实施经济制裁的两大主要力量，对世界各国频繁地运用着这一制裁手段。

1980年至2014年间，欧盟自主制裁占世界非执行联合国制裁的36%，成为仅次于美国（36.9%）的第二大制裁发起者。

〔1〕然而，欧盟作为一个强大的经济联盟体，并非从初始就秉承着与美国一致的制裁态度。

随着欧盟的自身结构、制度建设与整体实力的变化以及2010年以后国际外交背景的改变，欧盟对美国域外经济制裁的态度也随之从最初的强烈抵制逐渐趋于缓和，并呈现出与美国域外经济制裁措施同步的趋势。

（一）欧盟经济制裁的发展历程

1.对美国域外经济制裁的抵制

1996年，美国为强化对古巴的制裁，颁布了极其严厉的《古巴自由民主团结法》，即《赫尔姆斯伯顿法》。

同年，美国又通过了《达马托法》，与相对"柔和"的《赫尔姆斯伯顿法》相比，《达马托法》体现出强势的域外效力，即无论具体的投资行为是否与美国有关，也无论其域外管辖权是否具有国际法上的合法性，《达马托法》强势禁止一切国家及其国民向利比亚和伊朗的能源领域进行投资，一旦投资超过一定限额，美国即对相关国家进行经济制裁。

这类法律，不仅违反国际法上的管辖原则，不具有国际法上的合法性，也在事实上逼迫他国加入美国制裁伊朗的大军中，侵犯了他国的经济主权。

《赫尔姆斯伯顿法》与《达马托法》颁布后，欧盟及其成员国发起抵制运动。

首先，通过颁布阻却立法，对美国域外经济制裁进行抵制。

1996年，欧盟理事会颁布了对欧盟所有成员国有直接法律效力的"第2271/96号条例"（即《反对第三国立法域外适用的条例》），该条例明确规定禁止外国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力，事实上该规定是针对性的禁止美国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力。

其次，欧盟成员国与欧盟委员会实施了具体的抵制行动。

美国依据《达马托法》制裁欧盟成员国的行为，遭到欧盟成员国与欧盟委员会的反对。

欧盟态度明确，认为美国的制裁行为违反了国际法，在欧盟境内不被承认。

此外，欧盟还在世贸组织框架内寻求帮助。

欧盟认为，美国的制裁行为阻碍了《关贸总协定》和《服务贸易总协定》赋予其成员国享有的互相进行自由贸易权利的实现。

因此，欧盟通过向世贸组织提起争端解决，请求对抗美国对其成员国的域外经济制裁。

2.对美国域外经济制裁抵制的缓和

事实上，美国与欧盟有着较大体量的贸易与投资来往，存在着不可替代的利益交叉，而美国的域外经济制裁法与欧盟阻却立法之间的冲突，给从事双边贸易投资活动的公司与个人带来了极大的风险。

面对这一窘境，1997年，双方通过双边谈判达成《欧盟与美国关于美国〈赫尔姆斯伯顿法〉和〈伊朗和利比亚制裁法〉的谅解备忘录》。

1998年，欧盟与美国在1997年谅解备忘录的基础上达成了《跨大西洋政治合作伙伴关系协定》（TransatlanticPartnershiponPoliticalCooperation），承诺加强磋商，充分利用外交与政治行动来实现双方的有效合作，以应对不符合《跨大西洋政治合作伙伴关系协定》或威胁国际稳定和安全目标的行为，共同通过商定的原则来解决投资中的法律和政策冲突。

3.与美国域外经济制裁的同步

21世纪初始，虽然欧盟对美国的域外经济制裁的抵制还在继续，但已趋于缓和。

为了扩大对伊朗的经济制裁，扩大在伊朗的外交势力，2010年7月，美国政府颁布《2010伊朗综合制裁、问责和撤资法》（CISADA）。

该法扩大了1996年《伊朗制裁法》（ISA）和财政部海外资产控制办公室（OFAC）

在管理伊朗交易条例领域的限制。

CISADA的涵盖范围要远远超过ISA：

（1）加强了对伊朗的现有制裁，不仅扩展了现行法律以外的可制裁活动，还增加了三项新的制裁措施；

（2）在石油制裁领域，不仅禁止向伊朗提供"货物、技术"支持，同时还禁止提供"信息、维修、服务"的支持；（3）对"国内"和"外国"金融机构施加新限制，严格规范从事特定活动的金融机构。

总体而言，CISADA域外管辖的范围与效力的扩大，对于已经或将要与伊朗进行有关业务活动的外国公司而言影响巨大。

令人意外的是，面对美国又一次颁布"强势法案"，欧盟不但没有激烈反对，反而开始追随美国脚步。

同年7月，欧盟颁布第961/2010号条例［同时废除欧盟关于对伊朗实施限制措施的第（EC）423/2007号条例］。

该条例确认了自2007年以来对伊朗所采取的限制措施，并规定对伊朗采取进一步的限制措施，以遵守联合国安理会2010年第1929号决议以及欧盟理事会2010年6月17日声明中所要求的相应措施。

具体规定包括：

对伊朗提供军民两用货物与技术的限制；有效禁止向伊朗出售、供应、转让或出口可用于石油和天然气行业关键部门的某些关键设备或技术；对伊朗石油和天然气部门的投资限制等。

2012年1月23日，欧盟通过欧盟理事会第35/2012号决议，修改关于对伊朗采取限制措施的第413/2010号决议，确定了对伊朗更严厉的制裁措施。

规定禁止欧盟成员国从伊朗购买、进口或运输原油和石油产品；禁止向伊朗出售、购买、运输或交易黄金、钻石及其他贵金属；禁止与伊朗中央银行及其他国有银行进行一切交往；禁止向伊朗委托铸造金属货币以及纸质货币；同时还对伊朗国内的伊斯兰革命卫队进行限制。

2012年3月23日，为进一步实施第35/2012号决议，欧盟理事会颁布267/2012号条例，并同时撤销第961/2010号条例。

新条例规定了针对伊朗的原油及石油产品运输的最新一轮制裁措施。

2012年，为实现伊朗核问题的全面解决，欧盟成员国外长会议在卢森堡作出决议，自7月1日起全面禁止成员国从伊朗进口和转运石油，并规定欧盟成员国的保险公司将不能为伊朗的石油运输业务提供第三方责任保险和环境责任保险。

2012年12月，欧盟再次出台"最严厉对伊制裁措施"，将制裁扩大到金融交易、出售船运设备和钢铁以及进口天然气等领域。

（二）欧盟经济制裁的动因

21世纪以来，欧盟对外经济制裁态度的转变并非偶然，其根本动力来自国际外交背景特别是美国外交政策的改变以及欧盟一系列政策制度改革所带来整体实力的变化。

1.国际外交背景的改变

自19世纪以来，各国开始以不止一种方式提倡多边合作的指导原则，到21世纪，世界各国逐渐达成共识，开始寻求一种崭新的、现代化的多边合作形式。

在此背景下，多边主义的发展和国际秩序中的权力均衡与当时世界主导大国的外交政策准则开始紧密联系。

欧盟开始致力于推动一种"有效的多边主义"，并将倡导"有效的多边主义"置于自己安全战略的核心位置，这种战略具有广泛的安全概念，不仅着眼应对军事上的威胁，更是将贸易、发展、公正、内政、环境和健康等政策领域涵盖其中。

这种对多边主义的支持，在各个方面指引着欧盟在国际关系中的行为。

同时期，美国的对外政策也发生巨大转变，奥巴马政府上台后，美国改变了其一贯的单边主义政策，为了最大限度地降低单边行为的风险，美国开始将多边主义作为美国外交政策的核心要素，"通过联合国等国际组织采取行动、尊重国际法、与各国达成多边合作"成为美国展现其领导力量的新形态。

尤其是在建立与欧盟的关系中，奥巴马政府致力于进一步加强美国与欧盟的跨大西洋伙伴关系，与欧盟进行充分的对话与合作，此举得到欧盟的大力支持。

2.欧盟自身制度建设的改变

2004年，欧盟政治与安全委员会商定了一系列基本原则：

（1）制裁的适用；

（2）制裁的实施；（3）对制裁影响的衡量与控制。

这些基本原则体现在欧盟理事会于2003年通过的《欧盟限制措施（制裁）实施和评估指南》（以下简称《制裁指南》）中。

《制裁指南》首次将"制裁"作为欧盟共同外交与安全政策（CFSP）的重要工具，同时"制裁"也是实施欧盟综合全面政策方针的重要组成部分。

欧盟指出，《制裁指南》的主要目的是为了维护欧盟的价值观、根本利益以及安全，维护和平，巩固和支持民主、法治、人权和国际法原则，预防冲突和加强国际安全。

不可忽视的是，《制裁指南》的颁布标志着欧盟完成了从"强烈反对国际经济制裁到成为重要国际经济制裁执行体"的重要转变。

纵观欧洲一体化的历史可以发现，欧盟制度建设是一个逐步的、持续的、不断发展的过程。

这其中非常重要的一步是《里斯本条约》的缔结，该条约经过近十年的谈判后，于2009年12月1日生效。

条约目的是为了改善欧盟的运作，并大大修改欧盟作为超国家组织的条约基础。

该条约使《欧盟基本权利宪章》成为具有法律约束力和可执行性的文书，并通过赋予欧盟执行欧盟共同商业政策的专有权限，扩大了欧盟在贸易和其他外部商业关系领域的权限，事实上提升了欧盟的国际地位与国际影响力。

3.欧盟整体实力结构的改变

1958年欧洲经济共同体（EEC）成立，1993年更名为欧盟（EU）,名称的变更反映出最初的纯粹经济联盟已发展成为一个跨越政策领域的组织。

随着欧盟一体化的发展，经济一体化的建设也经历了一个从小到大，由弱变强的逐步发展过程。

欧盟从关税同盟入手，相继推出了共同外贸、农业和渔业政策，建立起共同预算，统一了内部大市场，基本实现了区域内的商品、人员、资本和服务的自由流通，从单一的区域内部市场发展成为世界上最大的贸易区。

整体实力得到进步的欧洲无论在经济规模还是人口数量上都与美国相当，这一改变给了欧盟足够的自信面对来自美国的域外经济制裁，其应对之策不再局限于激烈反抗，而是采取平等合作的方式，甚至开始主动实施实现欧盟对外政治目标的经济制裁措施。

（三）欧盟经济制裁措施

制裁作为促进共同外交与安全政策目标的工具之一，追求实现"和平、民主以及对法治、人权和国际法的尊重"等目标。

欧盟作出声明：

欧盟的经济制裁行为不是惩罚性的，而是旨在改变目标国家、实体或个人的政策和行为，与此同时，欧盟尽一切努力减少制裁行为对平民或相关合法活动带来的不利后果。

欧盟所实施的制裁主要包括三类：

（1）配合执行联合国实施的所有制裁；

（2）通过采取额外的、更加严格的制裁措施来加强联合国实施的制裁；（3）在必要时，欧盟自主决定实施制裁措施。

制裁可能针对第三国政府或非国家实体和个人，如恐怖主义团体和恐怖分子。

其中，经济制裁措施可能包括：

（1）切断经济或技术援助；

（2）贸易与服务抵制，如进出口禁令；（3）金融制裁等。

欧盟的经济制裁措施主要集中于实施贸易制裁与金融制裁。

1.贸易制裁

贸易制裁，是一个或多个国家针对其他国家、组织、实体或个人实施的商业和经济处罚。

贸易制裁可以是单边的，也可以是双边的。

当单边制裁由经济实力强大的国家作出时，其贸易制裁效果不可小觑。

贸易制裁在外交、经济政策与国际政治中也发挥着重要作用，一定程度上，政府实施制裁可以改变另一国家或政府的行为与政策。

欧盟常使用的三种贸易制裁