建立机关事业养老保险制度思考.docx

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建立机关事业养老保险制度思考

关于建立机关事业单位

养老保险制度的思考

目前，机关公务员和事业单位人员的养老保险，仅仅处于试点阶段，试点地区运作模式不一。

显面易见，机关事业单位养老保险改革滞后，已经成为人事制度改革、人力资源整合的“瓶颈”。

如何建立与市场经济体制相适应、公平与效率相结合、权力与义务相对等的机关事业单位养老保险制度，成为完善社会保障体系过程中亟待解决的问题。

由于这一制度的施行涉及到国家、单位和个人利益分配格局的调整，涉及到改革、发展和稳定的大局，必须审慎运做，稳步施行，务求必胜。

那么，如何及早谋划，完善试点，远近兼顾、松紧适度地推进这项改革，本文试提出粗浅看法和建议。

一、多元化筹集养老保险基金。

目前国家机关公务员（包括群团组织工作人员）、财政全部供养事业单位工作人员的养老金由国家包揽，个人不缴费；机关事业单位中，仅限于机关中合同制工人和自收自支（经费自理）事业单位的固定职工开展养老保险，单位和个人按照工资总额的18%及4%缴纳养老保险费。

而1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，参保单位缴纳保险费一般不超过本企业职工工资总额的20%，特殊情况不能超过30%；实际上中西部省份及老工业基地省份的企业缴费比例需超过20%，黑龙江省达到26%。

个人按本人工资一定比例缴费，1997年规定为不低于4%，以后至少每两年提高一个百分点，最终达到8%。

目前，北京、上海个人缴费比例已达到6%，黑龙江省达到7%。

这样，机关、全部供养事业单位养老金全部由国家财政承担，财政负担日渐沉重，影响了公共财政职能发挥，也未能体现“国家、单位、个人共同合理负担”的多元化筹资原则；而另一方面企业、经费自理事业单位及其职工养老保险费负担也逐步加重，又影响了社会公平原则，造成了不同性质单位人员的心理失衡，阻碍了人员的合理流动，不利于机构改革、事业整合及企业改制。

几年来企业养老保险制度改革的经验证明，建立社会统筹与个人账户相结合的部分积累式的养老保险制度，既适应我国国情又符合国际市场经济体制惯例，机关事业单位养老保险模式应与企业一样采取基金部分积累制。

在筹资方式上，实行国家、单位和个人共同合理负担养老基金的办法。

由于机关事业单位养老保险没有基金积累，在一定时期内（5或10年）采取双基数双比例收取保险费，即单位承担在职职工工资总额的20%左右，以及离退休职工工资总额的50%左右；个人承担本人工资的5%左右（最多不超过8%），离退休人员不缴费。

前提是在进行机构改革、事业单位资源整合基础上，对单位职能性质（包括行政性、公益性、公益兼服务性、服务性四类），进行分类排队，明确单位财政供养形式，然后确定养老保险费来源。

对机关及财政全部供养事业单位，统一按公务员系列管理，单位承担部分由同级财政预算安排；个人负担部分，从本人工资收入中代为扣缴。

对财政部分供养事业单位，根据单位承担公益性职能状况，单位承担部分由同级财政、单位按一定比例分别承担；个人负担部分，从本人工资收入中代为扣缴。

对市场化管理的经费自理事业单位，则应执行企业职工的养老保险制度。

二、做实基本养老保险基金个人账户。

单位和个人缴费形成的养老保险基金统筹账户和个人账户资金都是参保人员在一定时期内所创造的新的价值，个人账户积累资金实则为参保人员为自己预存的养老钱。

退休后个人账户积累额按10年余命期计算平均注入个人养老金中；职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分由法定继承人（或受益人）继承或一次性领取；异地转出则个人账户全部随同转移。

目前情况是，机关事业单位养老保险试点的地区，基本没有记载个人账户，单位和个人缴费均记入《保险手册》；企业基本养老保险个人账户虽有记载，但由于企业欠缴保险费等原因，养老保险基金入不敷出，个人账户资金被发放的养老金吃掉了，属于“空账运行”，可以说是对参保人员的“负债”。

国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》要求，职工个人缴纳基本养老保险费的比例调整为本人缴费工资的8%；基本养老保险个人账户规模由原来本人缴费工资的11%调整为8%，并予以做实；资金由国家和地方财政按比例承担。

国家用巨额财政补贴来做实个人账户，以确保企业职工基本养老保险基金的安全、稳健、增值运行。

对建立机关事业单位养老保险制度来说，制度设计之初就应当参照执行国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中关于“以支定收，收支平衡，留有部分积累”的原则，做实个人账户。

个人账户规模可确定为本人缴费工资的5%至8%，与企业保险大体持平，并随个人转移，达到“不管你在哪里干，社会保险接着算”。

其中“留有部分积累”应大于至少是等于个人账户积累资金，除支付个人账户养老金部分外，全部用于购买国债，以实现保值增值，不能用于统筹支付养老金。

三、合理确定基本养老保险待遇水平。

已试点地区机关事业单位养老保险所以没有记载个人账户，与其养老金计发标准相关联。

按国家相关文件规定，养老金给付以本人工资为基数，按工龄长短计发。

其中国家公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例发给；事业单位工作人员退休后按职务工资和津贴两项之和的一定比例发给。

机关事业单位离退休人员基本养老保险待遇计发标准，除合同制工人由保险部门审批核定外，固定制职工由人事部门审批，保险部门核定，离退休待遇随在职人员同步调整，与个人缴费多少并不挂钩。

致使基本养老保险金替代率（基本养老金占本人在职应得工资收入的比例）达到90%，与实际贡献相脱节，并且明显高于企业基本养老保险待遇水平（替代率为81%），有失社会公平。

借鉴发达国家经验，基本养老保险金替代率一般在30%至40%之间，应降低机关事业单位离退休人员基本养老保险金替代率，使之与企业替代率相适应，缩小两者“剪刀差”。

国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》明确规定，企业职工基本养老保险金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金月标准为当地上年度职工月平均工资的20%，缴费年限超过15年的，每超过一年增发所在市上年度职工月平均工资的0.6%，总体水平控制在30%左右。

个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。

参照这一计发标准，机关事业单位离退休人员基本养老金要与其社会贡献、交费年限、交费金额、在职时的工资挂钩。

即基本养老保险金也由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金月标准可以设定为本人退休前的工资基数20%至30%比例计发，具体比例综合个人工龄与缴费年限之和确定；个人帐户养老金月标准为本人账户储存额除以120或150。

对改革前参加工作、改革后退休的人员，原来的连续工龄视同缴费年限，计算过渡性养老金，标准为每年工龄计算指数化月平均工资的1%至1.4%。

缴费不足15年者，退休后一次性支付其个人帐户全部储存额；改革前已离退休人员养老金水平保持不变。

实行所谓的“老人老办法，新人新办法”。

这样，机关公务员与企业退休人员（包括经费自理事业单位）基本养老金水平能够基本保持一致。

四、建立多层次的养老保险。

国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求，要建立多层次的保障方式。

低水平的基本养老保险、多样化的企业补充养老保险，以及有优惠的个人储蓄性养老保险，构筑了我国养老保险制度的基本框架。

国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》强调，有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。

企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。

同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。

基本养老保险只能保证退休人员基本生活需要的保障水平，补充养老保险能够实现多重目标，增强职工队伍的凝聚力、保证职工的生活。

同时，鼓励劳动者按自愿原则从本人工资收入中拿出部分投入储蓄性养老保险，以便退休后获得优厚的养老金。

我国公务员和事业单位职工主要履行国家行政管理和公益性服务职能，对工作人员的素质要求较高，管理较严。

所以应当结合行政机关、事业单位、企业职能性质及经济活动的不同特点，以基本养老保险为依托，分别研究制定适合不同组织人群的分层次养老保险制度，建立补充养老保险、个人储蓄性养老保险，突出效率原则，推动事业发展。

在实行与企业大体相同的基本养老保险制度后，应当单独为公务员和事业单位职工建立年金，同时鼓励个人参加市场化运做的储蓄性养老保险，作为机关事业单位基本养老保险的补充。

运用多层次的保障方式，突出效率原则，有利于吸引和留住人才，保持公务员和事业单位职工的稳定，提高综合素质和办事效率。

补充养老保险（年金）作为基本养老保险的补充，保险费由单位缴纳和职工个人缴纳，单位缴费控制在缴费工资总额的4%左右，但实施的强制性应区别对待。

机关及全部供养事业单位、部分供养事业单位职工的补充养老保险强制执行，经费由财政全额拔补或差额拔补，财政每年对此作出预算；自收自支事业单位与社会团体职工的补充养老保险由单位根据其经济情况自愿执行，补充养老保险费在工资总额一定比例（如4%）以内部分，可进入成本（针对需纳税的部分事业单位与社团而言）。

单位补充养老保险可以在社保经办机构参加，由社保经办机构按照个人账户的管理办法管理运营；也可以在政府的指导下有选择地购买商业人寿保险公司提供的团体职业年金。

提倡机关事业单位人员参加个人储蓄性养老保险。

个人可以选择在社保经办机构或商业人寿保险公司参加个人储蓄性养老保险，养老储蓄金额在一定限度内免征个人所得税。

五、建立稳固的养老保险基金自求平衡机制。

按照现行的分税制财政管理体制，财权与事权相对应，本级政府应当承担的公共支出项目，如公职人员工资、社会保障、义务教育、基础科研、卫生保健等，是本级财政应当通过增加收入、调整支出结构予以保证的硬性支出。

特别是从建立公共财政出发，地方各级预算超收的财力除了安排法定支出外，主要用于补充包括养老保险在内的各项社会保障财政补助资金。

按照国务院要求，各级财政的社会保障支出占财政支出的比重要逐步达到15%至20%。

但毕竟我国经济发展还不平衡，人均占有财力差距较大，一些中西部省份和老工业基地地区甚至仅仅是“勉强维持的吃饭财政”，财政状况实现根本好转有待时日。

开展机关事业养老保险，符合市场经济规则，体现建立公共财政要求。

养老保险基金由国家财政、单位和个人三者分别承担，分散了筹资压力，但既然是“保险”，必然存在“风险”，弥补基金收支缺口的主要途径就是动用结余、调整费率、财政补助。

各级财政对社会保障的补助支出要增加一部分，甚至是很大一部分，养老保险基金收不抵支还要进行补助。

所以应当明确国家养老保险事权划分，上下结合，充分发挥中央和地方两个积极性，调整财政支出结构，增加养老保险基金收入，并且达到部分积累制目标，实现养老保险基金的保值增值。

这对那些经济基础较差、财政困难的地区来说，“一要吃饭，二要建设”，确实难以承受。

所以在机关事业单位养老保险制度改革过程中，要量力而行，稳步推进。

同时建议中央财政加大转移支付，对经济落后地区在养老保险等方面予以补助倾斜，帮助其确保公职人员和离退休人员开支，并通过增收节支，调整结构，逐步建立完善机关事业单位养老保险制度，维护社会稳定，早日实现全面建设小康社会的奋斗目标。