《反垄断法》对公用企业监管的局限性.docx

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《反垄断法》对公用企业监管的局限性

《反垄断法》对公用企业监管的局限性

　　摘要：

行业垄断一直是社会公众所关注的热点之一，特别是对电信、邮政、铁路运输和其他如公共交通、电力等公用企业的垄断。

人们寄希望于《反垄断法》的颁布实施能够规制行业垄断，维护消费者利益和社会公共利益，但《反垄断法》对公用企业的监管也有局限性。

　　关键词：

行业垄断公用企业监管

　　中图分类号:

F270文献标识码:

A

　　文章编号:

1004-4914（2007）12-090-02

　　行业垄断一直是社会公众所关注的热点之一，特别是对电信、邮政、铁路运输和其他如公共交通、电力等公用企业的垄断，而对其他行业搞价格同盟或其他直接损害消费者权益的垄断行为，却不那么深恶痛绝。

这些垄断行业利用自身的一些经济特权谋取高额利润，不断侵犯消费者权益和社会公共利益。

垄断行业的高福利、高工资现象，以及价格决定机制成为普通公众的众矢之的。

人们寄希望于反垄断法的颁布实施能够规制行业垄断，维护消费者利益和社会公共利益。

　　一、公用企业垄断概述

　　公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。

公用事业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。

习惯于现代生活的人们，须臾离不开自来水、电、通讯和交通等产品或服务。

我国公用企业具有几个显著的特征：

　　1.具有很强的公益性。

公用事业产品，如煤气（天然气）、电力、自来水与人们生活息息相关，均为社会公众日常生活必需品，同时它们又是社会共用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。

因此，这些行业具有很强的公益性，但作为经营者，它们又在追求利润，而且具有讽刺意味的是在我国这些本应该以服务社会公共利益为己任的公用企业却是利润丰厚的垄断行业。

　　2.具有高度的垄断性。

我国公用企业具有高度的垄断性，很多行业基本上是独占性经营，如自来水、电力等，其他一些行业也只有几家实行寡头竞争。

一般认为公用企业所提供之物品和服务的必要性、投资资本的巨额性和沉淀性、规模经济与技术条件之限制，以及资源有效配置的特殊要求，是公用企业具有垄断性的理论基础。

古典经济学理论认为，公用企业是一种典型的自然垄断，以效率价值观之，不宜将其列为垄断规制的对象。

所谓自然垄断，是指这样一种状况，即在存在规模报酬递增的行业，其产品长期成本曲线下降，那么在这种行业内，由大企业独占市场比导入竞争机制能够更有效率地利用资源。

①

　　3.具有浓厚的行政性。

我国的公用企业往往既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的直接或间接经营者。

例如：

铁道部既是铁路运输行业的行政主管部门，又是该行业的资产的管理者和受益者；电信行业的经营者是从以前的邮电部门分出来的，依然保留了一些行政权力。

因此，我国公用企业里行政权力与经营权是交织在一起的，出现了所谓的“政企同盟"现状。

　　公用事业垄断或限制竞争的初衷，是为了提高效益、维护社会公众利益，提高社会福利，然而电信、铁路、电力、自来水、能源等公用行业却把自身的福利凌驾在社会福利之上，这些行业职工的高收入和高福利是其他行业不可企及的。

2005年，金融、电信、烟草、石油天然气和航空等垄断行业的职工平均工资都在3万元以上，有的超过4.5万多，远远高于全国平均18364元的水平。

②甚至有报道称一个亏空电厂的抄表工的年薪达到10万元。

我国公用企业的高成本、低效率以及官商作风引起消费者的严重不满，他们一直希望能够对这些公用企业滥用市场权力的行为进行约束。

　　二、反垄断法对公用企业的监管

　　发达国家的反垄断法对公用事业曾经采用一般豁免、例外适用的态度，即公用事业可以不适用反垄断法。

如德国《反限制竞争法》1980年文本，邮政、交通运输、供电、供气、供水等公用事业均可一般地豁免适用该法，只是程度不尽相同；日本《禁止私人垄断及确保公正交易法》第21条规定，该法不适用于铁路、电力、煤气及其他性质上为当然垄断事业的经营人所实施的其事业所固有的生产、销售或者供应的行为。

　　但是实践中公用事业垄断的弊端普遍受到诟病，公用事业的经营者往往会利用其优势地位限制外来竞争，且经常滥用其市场优势地位侵犯消费者的权利。

一些国家反垄断法对公用企业的态度开始有了变化，如德国《反限制竞争法》1998修订本，公用事业原则上适用该法，包括以前适用除外的交通运输、供电、供气等事业，只有供水仍可在一定程度上豁免适用该法。

德国反垄断法对公用事业的态度的变化，从“一般豁免、例外适用"到“一般适用、例外豁免"，顺应了公用事业引进竞争机制的改革需要，也反映着反垄断法发展的一种趋势。

③

　　我国《反垄断法》对公用事业基本上也是采用“一般适用、例外豁免"的态度。

《反垄断法》第六条规定，“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。

”从这条可以看出，《反垄断法》没有将公用事业排除在外。

《反垄断法》第七条还特别规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

”“前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。

”

　　《反垄断法》规定的垄断行为有三种：

第一，经营者达成垄断协议；第二，经营者滥用市场支配地位；第三，具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

对于天生具有垄断地位的公用企业来说，《反垄断法》最主要就是要规范公用企业滥用市场支配地位的垄断行为。

我国《反垄断法》第17条规定：

“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：

（1）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；

（2）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；（3）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；（4）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（5）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；（6）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；（7）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

”因此，对于公用企业滥用市场支配地位行为如垄断价格行为、掠夺性定价行为、独家交易行为、瓶颈垄断行为、歧视行为、搭售行为、限定转售价格行为、拒绝交易行为、强制交易行为等滥用市场支配地位的行为，可以运用反垄断法来进行规制。

　　三、反垄断法对公用企业监管的局限性

　　《反垄断法》对垄断行为制定了系统全面的规定，因此人们有足够的理由对它充满期待，希望它能够规制公用企业垄断，维护消费者利益和社会公共利益。

但事实上，《反垄断法》颁布之前，我国已有的一些反垄断的法律规定，主要就是针对公用企业的。

如《反不正当竞争法》第6条规定：

公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争；第12条规定：

经营者销售商品，不得违背购买者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的条件。

国家工商局还制定了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，对以上规定加以细化，明确、具体规定了禁止公用企业实施的六种限制竞争行为。

虽然这些只是应急措施，但对于公用事业可能实施的垄断行为基本上都进行规定，但这些法律法规好象奈何不了公用企业的垄断行为。

因此，《反垄断法》对公用企业监管的局限性主要体现在以下方面：

　　1.《反垄断法》不能打破公用企业固有的垄断地位。

对垄断的规制有两种主义，结构主义与行为主义。

这两种主义对于垄断判定的侧重点不同。

结构主义注重对垄断状态的判断，即企业是否现实地占有了相当的市场份额，并形成了对市场的支配力，以致其他企业无法与其竞争，造成市场竞争严重不足，只要企业具有了这种地位，就要对其进行规制，采取切割、解散等严厉措施；而行为主义注重企业是否滥用市场支配力，从事限制、排斥其他竞争者的行为，只有滥用了支配地位才会对其进行规制。

美国早期的判例，更倾向于结构主义的规制，这在1911年“美国标准石油公司”一案中体现得最为充分，标准石油公司被强制分解为十几个小公司。

而从二战结束后美国法院强调的是规制企业为了取得和维持市场支配地位的种种积极行为，而不是其在市场中的占有份额及由此产生的市场支配力量。

行为主义已经成为了当今各国反垄断法立法的一种趋势。

④

　　我国《反垄断法》借鉴了行为主义的做法，只对企业为了取得和维持市场支配地位的种种积极行为进行规制。

我国公用企业的垄断地位是由计划经济时代遗留下来的，《反垄断法》对这种地位是无可奈何的，只能对其滥用支配地位的行为进行规制。

而要从根源上解决我国公用企业的垄断行为，必须在公用事业中引入竞争机制。

市场经济最本质的方面是竞争，竞争才是垄断行为的最有效的克星。

我国一直努力在公用事业领域引入竞争，电信行业的拆分是一个很好的例子。

中国电信业（主要指电话）都是由邮电部独家垄断经营的，1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院提出组建中国联合通信有限公司的报告，虽然邮电部以自然垄断性、公共安全等理由坚决反对，但最终联通公司于1994年7月19日正式成立。

后来又拆分出中国移动、中国电信、中国网通等企业。

中国电信行业由此出现了前所未有的竞争局面，行业经济效率也因此大幅度上升，消费者获得了很大的方便和福利。

　　2.《反垄断法》无法约束公用企业的定价机制。

《反垄断法》在约束公用企业的定价机制上是无能为力的。

我国的公用企业的产品和服务价格一般都是由政府直接制定或批准的，但是政府制定或批准的价格基准或成本都是由公用企业自己上报的，很多企业在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。

而在供水、供电、公交、电信等公用事业领域，一个行业只有少数几家或独家经营，他们不但垄断经营，而且也垄断信息，包括成本信息。

因此，公用企业的产品和服务价格表面上是由政府直接制定或批准的，但实际上政府在制定和批准价格上没有选择余地。

⑤虽然我国政府在定价机制上加强了公众参与的力度，如举行价格听证会等。

但实际上听证会的效果到底如何呢？

在近年举行的价格听证会上，几乎是逢听必涨，很多价格听证都是走过场。

　　因此，真正要约束公用企业的定价机制，必须明确政府制定或调整商品和服务价格的基本原则、制度、程序和方法，形成制度化、规范化的定价调价程序，克服制定或调整价格的主观随意性，提高政府价格决策的规范化、社会参与度、透明度和工作效率。

并根据不同行业的特点，尽快研究制定出具体的政府制定价格成本监审办法、作价办法和监管措施；建立定调价成本监审制度、定期成本监审制度，进一步完善价格决策听证制度，规范听证程序，提高听证质量，扩大听证会的民主化、公开化程度。

　　3.行业性法规对《反垄断法》会有一些制约。

我国制定了很多行业性法律法规，这些法律法规也有规范公用企业垄断行为的条款。

如《电力法》针对供电企业的垄断地位有很多反垄断的规定。

《电力法》第26条第1款规定，供电企业不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电（不得拒绝交易）；第41条规定，供电企业必须对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准（不得歧视）等。

《电力法》这些反垄断的条款目的是保证电力企业能够向用户和消费者提供价格合理的优质服务，不侵犯消费者的权益和社会公共利益。

然而，中国公用事业现行的行业监管法，大多是本行业自己起草的，或者是立法机关主要征求了行业内大企业的意见。

这样的行业立法不可避免地会保护垄断企业以及占市场支配地位企业的自身利益。

因此，《反垄断法》要达