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农村粤土地流转探析
农村（粤）土地流转探析
01MPA陈玉强
第1章导论
1.1研究的问题及意义
本文以广东农村土地流转为研究对象。
农业、农村和农民问题，始终是我国社会经济发展最为基本的问题。
面对入世的新一轮冲击,农业能否持续发展、农民能否增收、农村是否稳定直接影响到国家的长治久安和经济的持续发展。
理论与实践表明,农民赖以生存的土地制度，是解决“三农”问题的根本。
而当前农村土地制度变革，最为重要的是土地流转制度的改革和创新。
资源流动，是实现其优化配置,促进经济增长的前提条件。
要实现土地的优化使用，土地流转是必不可少的。
随着我国社会主义市场经济体制建立和完善，以市场调节为基础，对土地资源进行优化配置已成为提升农业竞争力的必然要求。
事实上，近年来随着农村外出劳动力的迅速增加，土地流转已被国家法律和政策承认并得到鼓励发展。
但是，我国农村土地流转的制度体系还处在创设阶段，对农村土地流转的研究也刚从农村土地制度改革研究中脱胎，还没有形成独立的理论体系，在制度和理论上存在许多空白，在广东的实践中也出现了不少问题。
因此，研究农村土地流转是解决“三农”问题、提高农业效益的必然要求，也是配合国家和地方制定相关法规、政策的客观需要。
1.2文献综述
农村土地流转在一定意义上是我国当前特殊的国情和特殊的土地产权制度的产物，国外学者很少有这方面的研究，我国理论界也是近年来才开始关注对农村土地流转的研究。
理论界开展农村土地流转研究的现实背景是：
进入二十世纪九十年代以来，一方面我国不少地区的人地矛盾空前紧张，“农地细碎分割，经营规模太小，造成生产效率之低落”[1]，家庭小规模经营受到质疑；另一方面农村土地受到大量的侵蚀，而同时不少地区却出现了耕地的大量抛荒弃耕，农民对土地投入的积极性明显下降。
政策背景是：
针对上述两方面的现实矛盾，延长农户的土地承包经营期和允许土地承包经营权的流转成为我国当前农村土地政策的主线，因此，近年来国家制定农村土地政策的目标在于，试图通过强化所有权、稳定承包权和放活经营权的措施，并以减轻农民负担的政策相配合，以调动农民对土地增加投入的积极性，并解决一度出现的抛荒弃耕等问题。
基于这样的现实背景和政策背景，从上世纪九十年代初期开始，农村土地流转成为国内理论界研究的热点问题。
国内理论界对农村土地流转的研究，主要集中在经济学、法学和社会学等学科领域，研究的角度和成果主要有以下几个方面：
一是农村土地流转的制度基础研究。
这是有制度经济学和法学等学术背景的研究者主要的研究角度，普遍认为农村土地产权制度和农村社会保障等环境制度是农村土地流转的制度基础。
在产权制度对农村土地流转的影响方面，具有代表性的著作是商春荣、王冰的《农村集体土地产权制度与土地流转》，他们从集体所有制和承包经营权的产权缺陷分析了产权制度对农村土地流转的阻碍，认为所有权缺陷导致土地流转成本高、收益分配混乱，承包经营权的不稳定导致土地流转的激励不足。
但是，与大多数从产权角度研究农村土地流转的学者一样，上述观点忽略了两个方面产权内容的研究:
其一，忽略了对农村土地流转自身的产权内涵研究，包括其产权基础、产权内容以及可能产生的新的产权问题；其二，忽略了对“土地资本”产权的研究，马克思把土地分为“土地本身”与“土地资本”[2]，研究者大都关注的只是“土地本身”的产权研究，而缺乏对作为固定在土地上的投入的“土地资本”的产权研究，后者对农村土地流转是有着重大影响的。
在环境制度对农村土地流转影响方面，具有代表性的著作有解安的《发达省份欠发达地区土地流转及适度经营问题探讨》、杨雄芽等的《关于农村土地流转中的金融支持问题调查与思考》等，一般认为影响农村土地流转的环境制度包括农村社会保障制度、户籍制度、就业制度、农村金融制度、税费制度以及工业化、城镇化等。
二是农村土地流转的动因研究。
主要是社会学和经济学研究的角度。
综合研究者的观点，农村土地流转的动因可分为宏观动因和微观动因。
宏观动因主要是农村社会转型，工业化、城镇化加速，土地资源争夺越来越激烈，土地利益矛盾空前释放，代表性的著作有王景新的《乡村现代化中土地制度及利益格局重构》。
微观动因主要是从农村土地流转行为主体的行为取向进行分析的，就农户而言，认为家庭文化类型、经济水平、家庭经营模式以及当地的人文习惯等都会对农村土地流转产生影响，代表性著作有朱冬亮的《社会变迁中的村级土地制度》。
三是农村土地流转的效益或效率研究。
这是纯粹的经济学研究角度。
在效益分析方面有代表性的是杨涛、朱博文的《农村土地流转的效益分析与对策思考》，认为农村土地流转能产生一定的社会效益和经济效益，而且从长远看这两种效益都是积极有效的。
在效率分析方面有代表性的是肖飞、张光宏的《农村土地使用权流转的效率分析》，通过对公平标准的流转与效率标准的流转的比较，得出流转效率提高是所有权强度降低与使用权强度增加的结果的结论。
四是农村土地流转市场研究。
这是经济学和管理学研究的角度。
根据侧重点不同，该角度的研究还可细分为市场主体的行为及关系研究、市场机制研究、中介服务研究、市场价格形成研究、市场构建研究等等。
这一角度研究的代表性著作有贾生华等的《中国东部地区农地使用权市场发育模式和政策研究》，该书运用实证研究的方法，通过大量的数据和案例对农村土地流转市场主体的行为进行了分析，对土地流转的形式和模式进行了归类和分析，对不同区域的农村土地流转市场发育形态进行了比较研究，是一部近年来对农村土地流转研究较为全面深入的著作。
但是也存在着局限性：
一是分析了农村土地流转市场存在的问题及流转市场对地权配置的影响，但忽略了对农村土地流转市场机制的分析，没有对完善的流转市场进行构建；二是对流转市场主体行为的分析上，注重的是流转行为与农地经营规模、家庭人力水平、家庭非农化程度、农地经营效率等因素的相关性，而没有探讨流转利益关系对流转市场主体行为选择的影响；三是停留在对具体案例的实证分析上，没有对农村土地流转进行理论体系的构建。
在研究方法上，国内理论界对农村土地流转的研究，基本上采用的都是实证分析方法，以定性分析为主，定量分析并不多见，通过建立数学经济模型分析农村土地流转的研究方法只有少数的尝试。
在研究参数的采集地域上，国内理论界对农村土地流转的研究大多采用浙江、江苏、山东等地区的参数。
虽然广东农村土地流转的实践起步早，流转规模大，问题突出，但国内理论界除了关注广东的农村土地股份合作制改革外，很少有以广东农村土地流转为研究对象的，也很少以广东农村土地流转情况作为研究参数的。
广东本省学者对广东农村土地流转的研究也不多，直至近两年随着《农村土地承包法》的出台，为配合广东省制定关于农村土地流转的有关规定，有关部门才开始重视对农村土地流转有关数据和情况的统计、收集和整理，本省学术界才开始关注对广东农村土地流转问题的研究，出现了少量的著作。
其中有代表性的著作是张德扬的《广东农户土地承包经营权流转的特点与形式》。
他主要是对广东农村土地流转的特点和形式进行总结，并结合广东不同区域的经济状况、土地资源特性对形成这些特点和形式的原因进行分析。
他把广东划分为三大区域进行比较研究的方法，具有一定的科学性，对研究广东农村土地流转的特点具有普遍借鉴意义。
但其研究的侧重点只是实践的总结，缺乏理论分析，没有对实践素材进行理论挖掘。
归纳起来，目前我国理论界对农村土地流转问题的研究,在研究内容上具有以下的主要特点：
一是注重对农村土地流转影响因素的分析，缺乏对农村土地流转自身理论体系的系统研究；二是注重对影响农村土地流转的产权基础的静态分析，缺乏对农村土地流转自身产权内涵的研究；三是注重对外部制度环境因素与农村土地流转主体行为选择相关性的分析，缺乏对农村土地流转内部存在的利益关系对流转主体行为选择的决定性影响的研究；四是缺乏对《农村土地承包法》的专门研究。
在研究方法上，主要是结合农村土地流转调查进行总结性的分析，对土地流转的理论分析和计量分析相对较少[3]。
说明当前的农村土地流转研究还缺乏理论切入点和可以将有关现象量化的数学模型。
广东的农村土地流转，无论是在时间上还是在规模上都是走在全国前列的，有着丰富的研究素材，但国内理论界对广东农村土地流转缺乏应有的关注，而本省学者对此研究起步较晚，且多为实践总结。
因此，以广东的实践为基础，对农村土地流转进行理论分析和定量分析是很有必要的。
而且，近年来农村土地流转立法工作取得了较大的进展，尤其是《农村土地承包法》的制定，为探讨农村土地流转问题提供了更多的可能性和现实基础。
1.3核心概念及研究思路
农村土地、农村土地制度、农村土地产权和农村土地流转是本文涉及较多的核心概念。
农村土地，一般是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地。
从所有权形态上可分为农民集体所有的土地和国家所有但由农民集体使用的土地，从用途上可分为农业用地和宅基地等农村建设用地。
但是，由于调整农业用地与调整建设用地的基本法律规则及由此反映出的社会经济问题并不完全一致，而且国有农村土地与集体农村土地的权利结构及其基本特征有所不同，如果在一个论题中将上述四种类型的农村土地都囊括进去，则可能造成主题的多样化，甚至是主题的混乱。
因此，本文所称农村土地，是指农民集体所有依法由农民集体使用的农业用地，不包括宅基地等农村建设用地和国家所有的农村土地。
农村土地制度，从人类学、社会学、经济学及法学等不同的研究视野出发，有不同的定义。
本文倾向于从国家法律法规层面来界定和理解农村土地制度，它是指一整套正式成文制度，是一定社会经济条件下全部农村土地关系的总和，它包括农村土地产权制度、农村土地流转制度和农村土地社会管理制度等内容，其核心是产权制度[4]。
农村土地产权，就法律意义而言，主要是指农村土地权利人之间的权利义务关系，就权利内涵而言，是指由农村土地所有权、使用权、收益权和处分权等组合而成的有内在结构逻辑的权利束。
农村土地流转，大体上可分为两种定义，一种是广义的，认为农村土地流转包括土地产权的更替和土地利用方式的转变[5]，是国有土地使用权和集体土地使用权的转让，包括了农业用地流转和非农建设用地流转[6]；另一种是狭义的，《农村土地承包法》界定农村土地流转只是农业用地流转，不包括非农建设用地。
此外，还有认为农村土地流转不是一个独立概念，而直接归并在农村地产交易的观点[7]。
本文对农村土地流转问题的探讨是建立在以下定义基础上的：
1、农村土地流转是指农村集体所有农业用地流转，土地的农业用途不能改变；2、农村土地流转是承包经营权流转，除个别情况下是土地承包经营权的整体流转外，绝大多数情况下是土地使用权的流转。
本文主要运用实证研究的方法，对广东农村土地流转进行系统分析，并提出促进广东农村土地流转的对策。
全文共分四章。
第一章为导论；第二章分析广东农村土地流转的发展现状，根据调查所得的数据，对广东农村土地流转的现状，包括流转形式、地域特点等，进行统计调查分析，探讨广东农村土地流转存在的主要问题；第三章分析广东农村土地流转的约束机制，运用产权理论、交易成本收益等西方新制度经济学的基本理论，结合现代物权法学理论和公共管理理论，对约束农村土地流转的产权基础、主体利益关系及制度环境因素进行分析，探讨广东农村土地流转存在问题及现象的主要成因；第四章从改革农村土地制度，完善《农村土地承包法》，改革制度环境，规范特殊主体行为及建立健全农村土地流转市场等方面提出促进广东农村土地流转的政策建议。
第2章 广东农村土地流转发展状况分析
2.1广东农村土地流转的总体情况
广东农村土地流转始于第一轮土地承包期，但在1997年农村土地第二轮承包之前土地流转只是个别现象，此后土地流转才呈现出较大的规模，并以较快的速度发展。
2003年6月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了第一次调查统计，2004年8月进行了第二次调查统计。
根据第二次调查统计结果，除深圳市外，广东全省土地流转面积584.7万亩，其中耕地流转面积429.4万亩，占耕地总面积14.4%；农户自发
表2－1 广东省农村土地流转统计情况（1997年1月－2004年8月）
项目
地
区
土地流转面积
其中耕地流转面积
流转耕地占耕地面积
土地流转形式及土地流转面积比例
其中
涉及农户数
占承包户比例
转包
转让
互换
入股
租赁
其他
农户自发流转面积
集体统一流转面积
万亩
万亩
%
%
%
%
%
%
%
万亩
万亩
万户
%
广州
36.2
34.9
19.8
30.6
3.2
0.3
9.5
55.5
0.9
19.2
17
10.3
18.2
珠海
6
5.7
19.1
25.2
2.6
0.0
0.0
58.9
13.3
2
4
0.6
20.0
佛山
163.4
163.4
86.1
0.2
0.0
0.0
97.3
2.4
0
0.5
162.9
48.4
92.6
东莞
18.3
16.1
33.5
46.0
7.4
0.3
5.0
30.4
10.9
4.2
14.1
9.2
30.2
中山
47.8
44.7
58.4
59.5
4.6
0.5
13.6
15.3
6.4
3.3
44.5
15.7
70.0
江门
31.3
25
11.4
36.2
3.3
0.4
17.6
27.1
15.4
14.1
17.2
7.4
12.2
惠州
20.6
17.4
10.4
34.5
1.4
1.0
0.9
58.8
3.5
7.7
12.9
5
14.1
深圳
13.1
3.1
10.4
38.3
42.9
0.0
0.0
0.0
18.8
0
13.1
汕头
9.8
9.8
14.1
60.4
12.9
5.3
0.0
21.2
0.2
1.8
8
9.8
13.8
潮州
9.4
4.4
7.2
41.3
12.4
4.2
0.0
20.3
21.7
4.3
5.1
4.6
10.9
揭阳
5.2
4.2
3.1
44.1
18.3
4.3
0.8
24.9
7.7
2.7
2.5
1.6
1.8
汕尾
4.3
4.3
5.3
29.4
8.1
23.4
1.1
34.8
3.2
3
1.3
3.5
9.8
阳江
45.2
13.7
9.6
63.2
22.4
2.5
0.5
7.5
3.9
40.7
4.5
4.7
11.1
茂名
52.5
15.7
7.1
52.1
2.4
3.1
0.4
39.1
2.9
18.8
33.7
17.1
14.9
湛江
25
18.2
4.4
56.5
11.9
5.0
0.2
17.5
9.0
18
7
7.6
7.4
韶关
11.2
8.9
4.7
26.9
8.7
3.2
2.6
43.1
15.5
3.8
7.4
4
9.6
清远
15.4
12.4
6.8
50.6
4.8
2.9
0.2
37.5
4.0
6.7
8.7
5
7.8
梅州
51.9
10.3
6.3
10.0
0.9
3.4
0.0
85.1
0.7
9.5
42.4
12.7
14.9
河源
5.5
4.8
3.3
35.8
7.7
19.7
0.4
25.2
11.2
4.6
0.9
1.9
3.8
肇庆
21.1
11.7
6.8
17.0
4.1
3.6
12.4
55.2
7.8
11
10.1
5.6
8.5
云浮
4.5
3.8
4.4
37.1
7.3
11.4
2.6
33.3
8.2
2.6
1.9
2.8
5.9
合计
584.7
429.4
14.4
29.9
4.8
2.0
30.6
28.3
4.3
178.8
405.9
177.4
15.9
注：
①深圳市采用的是2003年6月统计数据。
②合计没有包括深圳市的数据。
③本表耕地指常用耕地，按新口径统计。
资料来源：
广东省农业厅2004年8月中旬调查统计。
流转面积178.8万亩，集体统一流转面积405.9万亩，涉及承包户177.4万户，占总承包户数的15.9%。
流转的主要形式是转包、转让、互换、入股和租赁。
在流转土地总面积中，转包和入股占的比例最大，其次是租赁，三者相加达88.8%。
与2003年6月的统计数据相比，耕地流转面积增加100.7万亩，增长30.6%。
2.2广东农村土地流转的特点
张德扬曾经依据经济发展状况、农业生产的传统以及土地资源的类型、特点，把广东全省21个地级以上市归类为三大区域对广东农村土地流转情况进行比较研究[8]。
三大区域及所含地级以上市为：
1、珠三角经济发达地区。
包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门、惠州等8个市；2、东西两翼沿海经济次发达地区。
包括东翼的汕头、潮州、揭阳、汕尾和西翼的阳江、茂名、湛江等7个市；3、山区经济欠发达地区。
包括韶关、清远、梅州、河源、肇庆、云浮等6个市。
笔者认为这种归类大体上是符合广东的实际情况的，虽然这种归类与广东统计中的常用经济区域划分是有区别的①，但是这种区别对分析广东农村土地流转的影响不大，因此本文也沿用这种归类。
与张德扬对2002年底广东农村土地流转情况的研究相比较，这两年来广东农村土地流转发生了较大的变化，出现了不少新情况和新特点。
就全省而言，耕地流转总量由311万亩上升到429.4万亩，增长了38%；在流转形式上，有向入股和租赁集中的趋势，入股、租赁形式占流转面积比例超过了50%，其他流转形式所占比例较2002年均呈明显的下降；
表2-2广东省三大区域农村土地流转情况对照表（1997年1月－2004年8月）
项
目
地区
流转涉及农户占承包总户数比例
流转总面积
耕地流转
流转形式及占流转面积比例
流转组织形式及占流转面积比例
面积
占流转总面积比例
占耕地总面积比例
转包
转让
互换
入股
租赁
其他
农户自发流转
集体统一流转
万户
%
万亩
万亩
%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
全省
总体
177.4
15.9
584.7
429.4
73.4
14.4
29.9
4.8
2.0
30.6
28.3
4.3
30.6
69.4
除两市
116.3
11.9
369.4
255.7
69.2
9.8
45.9
7.4
2.8
5.5
31.8
6.6
45.7
54.3
珠三角
总体
96.5
37
323.6
307.3
94.9
33.8
21.3
1.9
0.2
54.2
18.9
3.5
15.8
84.2
除佛山
48.1
23.1
160.2
143.9
89.8
20
42.5
3.8
0.4
10.5
35.7
7.1
31.7
68.3
沿海
总体
48.9
9.8
151.4
70.2
46.4
6.3
55.1
12
4.1
0.4
23
5.4
59
41
东翼
19.5
8.2
28.6
22.7
79.2
6.5
46.5
12.9
7.5
0.4
23.6
9.1
40.9
59.1
西翼
29.4
11.2
122.8
47.5
38.7
6.1
57.1
11.7
3.2
0.4
23.1
4.5
63.2
36.8
山区
总体
32
8.8
109.7
51.9
47.3
5.5
21.2
3.4
4.5
2.8
63.2
4.9
34.9
65.1
除梅州
19.3
7.2
57.8
41.6
72
5.3
31.3
5.8
5.5
5.3
43.5
8.6
49.9
50.1
注：
①没有统计深圳市的数据。
②本表耕地指常用耕地，按新口径统计。
③由于佛山、梅州两市土地流转面积大且几乎全为入股或租赁形式，为准确反映珠三角及山区其他各市的普遍情况，所在区域数据分列两行。
相应地，全省数据也分列两行。
资料来源：
广东省农业厅2004年8月中旬调查统计。
在流转组织形式上，集体统一流转由63.4%上升到69.4%，流转活动的组织性进一步增强。
就不同的区域而言，沿海和山区的耕地流转总量增幅不大，而珠三角地区的耕地流转总量增加了90万亩，增幅近41%；在流转形式上，沿海和山区的租赁有较大的发展，其他形式只是小幅度调整，而珠三角地区入股形式发展很快，已经超过了流转总量的一半以上；在流转的组织形式上，沿海地区的农民自发流转所占比例迅速下降，由73.9%下降到59%。
据调查统计结果显示，目前广东农村土地流转呈现以下四个特点：
第一，土地流转形式以转包和入股为主，趋于集中和规范。
在全省范围内，入股是最主要的流转形式，其次是转包和租赁，三者占了流转总面积五分之四强。
但在不同区域，流转形式有不同的侧重点：
珠三角，以入股为主；沿海地区，以转包为主；山区以租赁为主。
转包形式在每个区域所占比例均在20%以上，是广东最普遍的流转形式。
转包不改变承包关系，主要是承包户与游耕户或本地农户间对耕地经营者的调整，流转成本低、程序简单，基本上是以农民自发流转的形式进行，因此为各地农户普遍使用。
珠三角的流转形式总体上是以入股为主，但在表2－1，我们可以看到，入股只在佛山市表现得非常突出，占了97.3%，在珠三角其他地区所占比例其实也都是很低的。
广州、珠海、惠州三市以租赁为主，所占比例均在55%以上，东莞、中山、江门三市以转包为主。
在表2-2，除佛山外的珠三角地区，转包和租赁是主要的流转形式，合计占78.3%，而入股只占5.5%。
佛山市入股占绝对优势是其自上世纪九十年代逐步推行农村土地股份合作制的结果，现在在佛山的影响带动下，与之相邻的中山、江门、广州、肇庆等市也开始推行土地股份制，入股形式所占比例逐年增大。
在各地政府的引导下，广东各地的农村土地流转呈现出流转形式的集中化和规范化，集中化的方向是入股和租赁，规范化的方向是推广普及各种流转形式的标准合同文本。
第二，土地流转组织形式整体上以集体统一流转为主，委托集体流转是集体统一流转的主要形式。
广东全省土地流转以集体统一流转为主，超过了三分之二，但区域差异很大。
珠三角地区集体统一流转接近九成，而在沿海和山区两种组织形式大体相当，以农户自发流转稍多。
这种区域差异，与各地的土地流转规模有关，也是由基于集体经济实力的差异而对集体经济组织产生的依赖程度差异造成的。
它“反映了当地整体经济水平的高低及农户经济的流向，同时也反映了统分结合的双层经营体制中‘统’与‘分’所占比重的大小”[9]。
调查显示，以农户自发的土地流转，主要在亲戚朋友之间进行，基本上不签订流转合同，承包期为1-5年；而以集体统一进行的土地流转，主要是流向从事“三高”（高产、高质、高效）农业生产的企业和专业大户。
从双方长远利益考虑，在集体统一流转中，受让人一般都要求与集体或农户签订流转合同，时间也相对较长。
在广东，委托集体流转是集体统一流转主要的方式，是农户通过委托授权集体组织统一进行大面积土地流转，它能有效地降低流转成本，提高流转效率，流转
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