基于政府职责角度的农村土地流转分析.docx

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基于政府职责角度的农村土地流转分析

基于政府职责角度的农村土地流转分析

一、前言1

二、文献综述1

三、我国农村土地流转现状3

（一）农村土地流转的特点3

（二）农村土地流转模式4

（三）政府干预农村土地流转的必要性5

四、.农村土地流转中政府职责的缺失6

（一）政府的公共服务偏离农村7

（二）农村土地流转市场配套服务不完善7

（三）农地流转的相关政策法规不健全7

（四）政府对中介市场的发展缺乏有效引导8

（五）政府的监督管理不到位8

五、对策建议9

（一）健全农村土地承包经营权管理制度9

（二）建立健全农村土地流转的市场机制10

（三）加强农村土地流转的服务配套体系建设10

参考文献：

12

摘要：

伴随着农村土地流转进程的加快，阻碍土地流转的制约因素也日益显露，影响了农村土地流转的进一步推进。

本文在总结前人相关研究的基础上，分析了我国农村土地流转的特点、模式，并重点从政府职责的角度，详细阐述了政府干预农村土地流转的必要性以及目前农村土地流转进程中政府职责的缺失，并据此提出政府在土地流转过程中应当承担的职责，以期为优化农村土地流转机制，为

促进农村土地流转工作提供参考。

关键词：

农村土地流转；政府职责；市场化

一、前言

土地不仅是国家的立国之本，也是农民的生存之本。

伴随着我国改革开放的深入，在农村实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，提高了农民的种粮积极性，为我国社会和经济的发展做出了巨大的贡献。

然而，伴随着经济全球一体化，我国城市化、工业化及信息化的迅速发展，广大农村的发展相对滞后，三农问题日益突出，并且土地利用效率低下的问题没有得到较好解决，已成为制约我国农业发展的重要因素。

我国政府为解决这一系列问题进行了积极探索，在多个地区进行了农村土地承包经营权流转试点工作，无论从政策层面，还是实践领域都取得了良好的示范效果，为农村土地流转的规范化和规模化提供了经验。

农村土地承包经营权流转，是实现农村土地制度创新、建设社会主义新农村、促进城乡统筹发展的必由之路。

由此可以看出，在土地新政出台之际，政府对于推动农村土地流转起着关键性的作用，特别是在制定土地流转制度、推进农村土地体系建设、建立配套政策等方面，其作用尤为重要。

但目前在农村土地流转过程中，一些基层政府存在行为不规范，并损害了农民的利益的现象。

所以，本文从政府职责的角度出发，对农村土地流转存在的问题及产生的原因进行深入分析，以期为完善农村土地流转制度提供参考意见。

二、文献综述

伴随着土地流转试点的实施，国内相关学者展开了对农地流转方面的研究。

学者门对农村土地流转的含义进行了深入的探讨，例如，邱道持（2009）将其定义为土地承包经营权的流转。

其中，土地承包经营权是指国家或集体仍然拥有土地所有权的前提下，进行使用权转移，不改变土地所有权的归属，不改变农用地的性质，承包户合法、自愿、有偿的将土地使用权从土地承包经营权独立分开，然后转移给其他农户或企业。

关于土地流转市场化的研究。

汤安中（2009）认为不能过度实行市场化，不能把农村土地流转当成新一轮土改。

邱道持（2009）则认为现在的土地流转必须引进市场机制，只有建立完善的流转市场，才能有利于土地流转，保障农民获得更多的利益。

姚涛（2011）从构建市场化农业的框架入手，具体阐述了土地市场化对县域农产品商品化的影响和必要性以及土地流转相对于农户的重要意义。

许伟（2011）认为目前的农村土地流转存在角色错位的现象，应该从乡镇政府、农民、集体三方面入手规正集体角色，切实保护农民的利益。

对于农村土地流转的政府监管研究。

付梅臣（2008）对比分析了中日和中美在土地利用体系、规划管理方法体系、土地利用管理法制、土地利用的管理的异同。

郑景骥（2006）提出建立我国的农村土地流转监管机制，健全法规制度体系;建立信息服务平台;设置组织结构运作系统;实施严格合理宏观调控措施;做好农村土地流转管理机制创新研究工作。

综上所述，学者们从含义、市场化和政府监管等角度对我国的农村土地流转进行了深入研究，大多是根据我国农地流转的具体实践进行的总结，并结合相关理论进行探讨，前人的研究对于本文的写作提供了很好的借鉴。

在农村土地流转中政府职责的研究中，学者们利用国内外对比和系统分析法，对其进行了研究，由于这方面的研究还处于一个探索时期，研究还不够深。

因此，本文试图从政府职责的角度进行分析，进一步为完善农村土地流转制度提供些许借鉴。

三、我国农村土地流转现状

（一）农村土地流转的特点

我国农村土地流转的特点主要总结为以下三个方面：

（1）农村土地流转速度较慢

从总体上看，我国农村土地流转速度较慢，在一个较长的时间内，我国农村土地流转率一直是很低。

一直到党中央对农村土地流转问题的高度重视以及出台了相关政策，农村土地流转才得以较快的速度发展。

（2）农村土地流转方式呈现多样化和区域化。

目前，随着我国经济的飞速发展，农民开始意识到了市场的重要性，开始自发的尝试性引进市场机制，农村土地流转市场化逐步推进，并出现了多种流转模式。

再加上在国家相关法律法规和政策允许与指导下，广大的农民群众按照依法、自愿、有偿原则，采取转租、转让等多种形式流转土地承包经营权，在许多地区已经开展了现代化农业的运作模式。

（3）农村土地流转市场发展不平衡。

东部沿海经济发达地区农村土地流转市场已初步建立形成，并在实践过程中发挥了巨大作用。

西部经济相对落后地区，农村土地流转发展参差不齐，有地区多停留在自发性的流转。

但农村土地流转越来越市场化，只是局限于农村范围内。

（二）农村土地流转模式

目前我国农村土地流转的方式主要有以下几种:

（1）转让

转让是一般是指拥有承包经营权的农户，即将入住城镇，但户口仍在农村，

并在城市中拥有固定的工作以及可靠地经济收入来源，或者在农村地区从事二、三产业，又不愿种田的农户，可以提交中请并经过集体的同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他农户或企业，原承包户与集体脱离承包关系。

（2）转包

转包是指拥有土地承包经营权的农户，在不改变土地用途的前提下，将自己

土地承包经营权转给其他农户或企业，一般是在同一集体范围内，时间期限也不是很长。

（3）互换

互换是指土地承包方为了方便耕种或者各自管理的需要，在农户之间进行土

地经营权互换，用一个地方的土地转换成另一个地方同等数量的土地，比给予一定的经济补偿。

（4）出租

出租是指拥有土地承包经营权的农户，在不改变土地用途的前提下，有权将

自己土地使用权租给其他农户或企业，出租后原土地承包关系没有发生变化，承包方与发包方仍按原先合同遵循自身权利和义务。

承租方按租约合给予承包农户一定租金。

（5）入股

入股是指实行股份制或股份合作制时，农户以土地经营权作价入股的土地流转方式。

股份制只是土地经营权作价入股，是土地经营权的的资本化，股东可以不参加劳动，而股份合作制不仅是资本的合作，而且是劳动的合作。

（6）反租倒包

反租倒包是指政府或集体按照自愿有偿的原则依法将农户的承包土地进行反租，反租回来再包给个人或企业经营。

反租倒包这种方式必须保证充分尊重农民意愿。

（三）政府干预农村土地流转的必要性

农村土地流转需要引入市场机制，但也需要政府的规范和引导。

政府应积极有效地介入和干预农村土地流转，以促进农地流转的顺利进行，同时这也是政府的职责所在。

（1）需要借助政府的力量建立规范、有序、成熟的土地流转市场。

目前，我国农村土地流转市场多数具有盲目性和自发性，而作为土地权利的拥有者，集体经济组织在土地流转过程中过多地考虑自身利益，损害了农民的切身利益，甚至忽视社会公共利益，可见在农村土地流转过程中缺少规范监督的角色。

所以，如果缺乏政府部门的积极干预和相应的引导、监管，很难形成规范、有序、成熟的农村土地流转市场。

（2）农村土地流转中相关配套制度需要由政府制定。

例如，农村土地估价制度中要制定科学合理的价格标准，为了保证其合理性和科学性，就必须由政府来制定。

另外，农村土地流转的中介组织与其他商品市场的中介有所不同，不单纯是市场盈利组织，而且具有公共性质的组织。

因此，要制定科学合理的中介组织管理制度，对中介组织的发展进行引导和规范。

这些相关的配套制度对于农地流转有着非常重要的作用，政府需要认真做好这方面的工作。

（3）政府的监管与支持是农村土地流转工作顺利有效运行的保障。

由于农村土地流转过程中牵涉到农民、村集体和当地政府等多方的利益，损害任何一方利益，都可能引起群体性事件。

因此，政府要加强农地流转过程的监管，杜绝有损农地流转参与者，尤其是农民利益的行为发生，进而保障农地流转工作顺利进行。

（4）政府干预是弥补市场失灵的良好补充。

市场不是万能的，在某些情况下，会出现市场失去资源有效配置的能力，这是就必须依靠政府的力量加以调节。

因此，农村土地流转市场也同样会出现失灵现象，必须依靠政府进行干预。

四、.农村土地流转中政府职责的缺失

现阶段，我国正处在向社会主义市场经济体制的转变过程之中，很多的公共管理体系已经不适应现实情况的发展。

农村土地流转作为农村变革中出现的新事物，政府对其的管理还缺乏经验，导致了在以下几个方面出现了政府职能的缺失。

（一）政府的公共服务偏离农村

受我国长期处于二元经济结构体系的影响，政府公共服务的中心在城市，导致农村地区基础设施相对薄弱，这在一定程度上制约了农村土地流转的进程。

农村公共品供给缺失，致使农村社会保障体系的不完善，加之历史遗留的小农思想，很多农民不愿意进行土地流转。

农民工进城权益无法得到保障等，造成农民承担压力和负担过重，其根源是政府公共服务长期偏离于农村，从而制约了农村土地流转的发展。

（二）农村土地流转市场配套服务不完善

农村土地流转中涉及到土地使用权、成本经营权、所有权等多项权益，但各项权利国家并没有作出具体规定，尤其是核心的产权问题的界定仍未解决。

所以，产权界定不清，土地流转的职责权利就不明确。

目前，不完善的土地流转市场程序复杂，信息不畅通，流转的服务配套体系不到位，严重阻碍了农民土地流转的积极性。

（三）农地流转的相关政策法规不健全

目前，我国相关政策和法律法规是保护并鼓励实行农村土地承包经营权流转的，但这些法律法规缺乏可操作性，并未真正有效地促进农地流转起来。

例如，承包法第一条规定：

为完善和稳定土地制度，赋予农民长期有效的土地使用权。

但现在有些地方把耕地变为商业用地，显然违背了承包法。

在司法实践上，对于解决农村土地承包经营权的流转纠纷的问题尚缺乏有效合理的机制。

可以看出，相关法律法规的不完善，导致农村土地不能依法流转，也不能保护流转农户的合法利益。

另外，现阶段农村的社会保障体系日趋完善，应当重新定位土地的保障功能，进一步弱化土地对农民的社会保障功能，但政府尚缺乏合理、科学、有效的相关政策。

同时，土地承包经营权流转机制的宣传力度也略显不足，农民对土地流转的认识不够深刻，担心土地承包经营权流转出去后，生活得不到保障。

（四）政府对中介市场的发展缺乏有效引导

农村土地流转的顺利进行必须要有成熟的市场作为依托，这就需要政府在培育、扶持土地流转中介市场方面做好自己的本职工作。

而目前我国农村土地市场不成熟，土地流转缺乏必要的中介机构。

在农村，土地流转的本地化现象严重，很大一部分的土地流转只是农户将承包权转让给亲戚朋友或附近村民，从而限制了土地流转的规模和效益。

虽然有的地方也建起了土地流转大厅或大楼，设置了相应机构，但总体上缺少完善的服务理念和操作性较强服务措施，多数中介市场组织形同虚设，不能发挥应起的作用。

况且土地交易与普通商品交易有很大的区别，土地流转的运作程序相当复杂，缺乏完善的中介市场服务组织机构为之服务，很有可能使农民的利益受到损失。

（五）政府的监督管理不到位

复杂的农村土地流转工作，是需要政府有效的管理和监督的。

可是，有些地方的政府管理工作是无效的，甚至在某些程度上阻碍了农村的土地流转工作。

有些政府出于利益和政绩的目的，强制农民拆迁，这些行为不顾农民利益，严重影响了政府的威信力，更是对土地流转工作产生了极为不利的影响。

特别是土地流转的中介机构还未发育起来，当前农村土地流转的控制权主要集中在乡镇、村级干部手中，土地流转会失去应有的公平和效率。

加之农村的基层政府建设还比较薄弱，村民无法进行民主选举和监督，必然导致农民权益受到侵害。

五、对策建议

目前，我国的土地流转过程中，尚未建立起成熟的流转市场，市场机制尚不够健全，相关制度和设施配套也不完备。

因此，我国的农村土地流转，需要引入市场机制，更需要政府的监管和干预。

（一）健全农村土地承包经营权管理制度

只有完善的土地承包经营权管理制度，才能使土地使用权明确，才能保证土地流转管理工作顺利进行。

各级政府明确农民的土地承包经营权，为农村土地有序、有效合理流动奠定基础。

在此基础上，要明确政府对于农村土地承包经营权流转的职能，突出县级政府的重要性，尤其是农业行政主管部门要依法加强农村土地流转的管理，各级农业经济管理机构负责具体管理和服务工作。

根据以往的资料，认真落实农村土地流转中的确权工作，加强对经营权证的管理，按照相关的规定，推进农村土地确权工作的顺利进行。

严格农村土地承包权管理，确保流转土地用途不会随意改变，保障国家粮食安全，保障农田安全。

各级政府、相关机构不可以土地流转为借口，变相改变农业用地用途的行为，保障现有耕地和基本农田总量不变，质量不下降，确保18亿亩耕地的底线，严格调控土地流向，防止耕地资源流失。

（二）建立健全农村土地流转的市场机制

首先，目前的农村土地流转过程中存在着供求信息不对称和空间分布分散等问题，就需要各级政府根据实际情况，建立土地流转中心和信息交流平台，从而规范农民土地流转行为。

其次，市场交易机制中的核心机制是价格机制，需要政府建立起完善的土地等级和参考价格体系，各个政府应积极开展农业用地价格评估的工作，并不断加以完善，借助价格机制促进农村土地流转。

再者，政府部门应懂得有的放矢，处理好与农村土地流转的中介组织间的关系，鼓励、扶持并指导多种形式的市场中介组织发展壮大起来。

培育各种类型的土地流转中介机构是促进农村土地市场化的关键，而农村土地流转的市场化流动又是农村土地制度变迁的推动力。

（三）加强农村土地流转的服务配套体系建设

第一，健全的农村土地承包经营权流转服务体系需要政府不断地完善服务方式和提高服务质量，政府各个部门一方面应为土地流转提供宣传、咨询服务、信息流通等一系列服务，规范流转合同的签订，推动农村土地流转管理和服务信息网络平台建设。

另一方面，要切实加强有关农村管理队伍的建设，不断提高他们的能力、素质，为广大农民群众更好地服务，为促进农村土地流转工作作出贡献。

第二，现阶段我国对于土地流转过程中保护农民利益的条文并不是很多，法律效力有待于加强，对流转主体实施司法保护有待于落实。

各地政府可以根据现行的法律、法规及各个政策方针，制定出符合当地实际的农村土地流转工作的配套方案。

第三，在当今农村社会保障体系尚不成熟的情况下，农村土地流转的进程严重受阻。

因而，必须建立覆盖面广的符合中国国情的农村保障体系，弱化土地的保障和福利功能。

政府要进一步完善新型农村合作医疗、农村最低生活保障等制度，逐步提高质量和覆盖面，从根本上解决被土地束缚的农村剩余劳动力转移的问题，进一步促进农村土地流转工作。

第四，目前，农村缺少资金和可靠的融资渠道，在一定程度上也制约了农村土地流转的进程。

完善农村的金融服务体系，就要加大对农业主体的信贷支持力度并简化贷款手续，财政部门也可适当给予一定的利息补贴。

在农村积极探索土地使用权抵押融资的模式，农民可以较为便捷的获得启动资金，在农村发展第二、第三产业，以此促进农村土地流转工作。

参考文献：

[1]邱道持.论农村土地流转[M].重庆:

西南师范大学出版社,2009（5）.

[2]汤安中.中国农村土地流转问题研究[M].北京:

中国经济出版社,2009.

[3]姚涛.土地流转对陕西省关中地区县域农业市场化运作的影响研究[J].安徽农业科学,2011,39（16）:

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[4]许伟.集体土地流转中集体角色的错位与回归[J].江海纵横,2011（06）:

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[7]郑景冀.中国农村土地流转理论基础与实践方略研究[M].成都:

西南财经大学出版社,2006.

[8]付梅臣.土地行政管理[M].北京:

地质出版社,2008.

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