公务文书撰写及管理.docx
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公务文书撰写及管理
文书学
第一章公务文书及其作用
第二章公务文书的种类
第三章公务文书的体式和稿本
第四章公文撰写的要求与方法
第五章命令、决定的撰写
第六章批复、意见的撰写
第七章请示、报告、议案的撰写
第八章通告、公告、公报的撰写
第九章通知、通报、函的撰写
第一十章公文工作的任务和组织
第十一章归档文件整理规则
第十二章电子文件管理
第一章公务文书及其作用
第一节公务文书的性质
公文是党政机关、企事业单位、法定团体等组织在公务活动中形成和使用的书面材料。
公文在党和国家的各项工作活动中发挥着重大的作用，并受到领导机关和公文工作者的重视。
明确这一问题，无论在理论上还是在实践上都具有十分重要的意义o
公文的本质属性是什么?
探讨这一问题，必须将公务文书与其产生的基础条件相联系。
我们知道，公文是在各机关、单位的公务活动中形成的，反映机关单位工作的基本面貌。
这便是公文赖以存在的基础，也是我们认识公文本质属性的关键所在。
可以说，公文的本质属性就是它的现时执行性，亦即它的现行效用。
公文的这种本质属性又主要体现在公文具有针对性、政策性、指导性等方面。
第一，正是由于公文在公务活动中形成和使用，所以，它总是针对或为解决某些具体问题而产生。
公文是实际工作的总结和反映，它一经形成，就要用它特有的权威去指导实际工作。
没有公务活动，公文就失去了它赖以存在的基础；不将公文结合于实际，公文就没有了存在的价值。
第二，各机关、单位对每一件具体问题的处理，都必须有一定的政策依据和法律依据。
而党和国家的方针政策、法律法令正是通过制发公文来实现其作用。
第三，党和国家制发的各类公文，在贯彻实施的过程中，对各种问题的解决和各项公务的办理又具有重要的指导性。
因此，从这个意义上说，公文的本质属性又表现在它对问题的解决具有具体的指导作用上。
上述各方面，也是我们区别公务文书与其他文字材料的基本依据。
公文的这种现时执行性，包含了两个方面的基本含义：
其一，公文一经制发，就必须认真贯彻执行，不打折扣，从而使公文件真正发挥出它的权威性和指导作用。
其二，从时间概念上看，公文的这种现时执行性是有时间规定的。
那么，从这个意义上说，就决定了每一份公文都有它的现时作用，但同时任何一份公文都不可能永远有效。
随着形势的发展变化和时间的推移，原有的公文终究要被新产生的公文所代替，任何一份公文件，总有它现时使命的完结，或者由于其他的原因，其内容已经过时，不再有执行性了。
因此，公文的现时执行性，是所有公文件的共性。
但就每一份具体的公文来说，其时效的长短就不同了，没有一个统一的固定期限，要根据每一份公文的具体情况来定。
如法规性的公文，长期的计划性文件，它们的执行时间就较长。
而像一份一般事项的通知，在办理完毕以后，它的现时使命通常也就随之完结了。
第二节公务文书的特点
公文本身是一种书面材料。
在这一点上，它与其他的书面材料如报刊杂志上的文章、作品一样，都能够表达意图、交流思想、沟通信息。
但是，公文决非一般意义上的书面材料，与一般的文章、作品等相比较，又有其自身的特点。
公文的特点，主要通过以下三方面来体现：
一、公文由法定的作者制成和发布
这里所谓“法定的作者”，是指那些依法成立，并能以自己的名义行使法定的职能和权力，并担负一定的任务、义务的组织。
党和国家机关、企事业单位、人民团体等，都是依据国家有关的法律、条例、章则、决定等成立的，譬如，各级党的组织、人民代表大会、人民政府，就是根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》及有关的《组织法》建立的，在《章程》、《宪法》和《组织法》中，就相应地规定了这些国家机关的职能及其制定和发布公文的权限。
如《宪法》中规定了国务院可以根据宪法和有关的法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
在《中国共产党章程》中，也具体规定了各级党的领导机关和党的基层组织的权限与义务。
公文的作者指的是公文发文的名义。
一份公文以谁的名义制发，要看公文的性质和发文机关的职责权限。
如中共中央文件、国务院文件、某省人民政府文件、某县县委组织部文件、某市某局文件等，都是以不同的名义制发的。
在发文的名义上，通常，公文是以机关的名义发布的，也有的公文按其性质和内容，是以机关的某一个部门的名义制发的，还有些公文是以国家的领导人和机关的首长、负责人的名义发布，如以人大常委会委员长、部队首长、学校校长的名义发文等。
在这里需要说明的是，领导人的职务，有的是经过一定的选举程序产生，有的是由上级委任和比准，所以，以领导人的名义发文，并非以领导人个人的身份出现，而是代表领导人所在的机关或单位；以领导人的名义发文，是领导人行使其法定职权的一种具体体现。
以领导人名义发文时，应在其姓名前冠以领导人的职务身份，如“省长XXX”、“XX大学校长XX”等。
除了上面所讲的具有发文权限的法定的机关、组织、领导人之外，任何人都无权假冒任何机关和组织的名义发文。
我国宪法规定，对于那些伪造、变造国家机关、企事业单位和人民团体公文的犯罪分子，必须依法治罪。
二、公文具有法定的权威和效力
公文的作者是法定的，就必然决定了公文的法定权威性和行政效力。
这也是公文与其他文字材料的显著区别。
一般的文字材料，作者不受身份的限制，内容上可以阐述个人的观点。
当然，其观点不能强加于人。
而公文却不同了，公文是机关的喉舌，是代表机关发言的，体现着机关领导人的意图，代表机关行使其法定的职权，是机关间沟通情况、开展工作、解决问题的一种依据。
例如，中共中央的文件，代表和传达了中央对全党和全国工作的部署。
再如某行政机关的发文，也体现了这一行政机关的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥作用。
此外，就任何一份具体的公文来说，都有它自身的特定效用，都代表和体现着发文机关的不同意图。
三、公文具有特定的体式
公文的文体、结构、用纸尺寸、文件标记等都有统一的规定，这是国家为了维护公文的严肃性、权威性，保证公文的效用，方便各机关的办理所作出的体式上的规定。
对此，各发文机关必须严格遵守，任何人都不得随心所欲，标新立异。
公文的制发和处理也必须依照一定的程序来进行。
收文有收文的程序，发文有发文的程序。
如收文一般要经过登记、分办、批办、承办、催办等环节；发文一般要经过拟稿、核稿、签发、缮印、用印、传递等环节。
无论是收文还是发文，各环节又有各自不同的要求和规范。
任何一份公文都必须经过一定的程序才能形成；任何一份公文，也只有经过一定的程序才能发挥作用。
其他的文字材料则不同。
虽然其他的文字材料也是经过—定的步骤来完成的，也有一定的格式，但两者的区别关键在于：
公文的体式和程序是一定的，是有依据的，是由公文的性质所决定的，是不能别出心裁，擅作处理的。
而一般的文字材料则无须有上述种种限制。
第三节公务文书的作用
概括地说，公文的作用表现在它可以传达、贯彻执行党和国家的方针政策及管理机关各项事务，沟通机关、单位之间的联系，处理机关、单位的各种问题。
具体说来，其作用主要有以下方面：
一、事务管理作用
公文具有管理国家事务的基本职能，这一点，从公文产生之日起就已经表现出来。
据有关学者考证，“公文”一词，最早见于西晋时期陈寿的《三国志》中，其中记载道：
“辄白曹公，公文下郡，棉绢悉以还民。
”另据《后汉书》记载，“但更相告语，莫肯公文。
”虽然公文在其产生之初，并未冠以“公文”之称，而且各朝各代对公文的称呼也不尽相同，但公文在管理国家事务中地位和作用却是伴随其产生就已表现出来。
从现行机关的运行来看，各机关对其所属的地区、系统、单位等活动实施管理，都不开公文。
各机关通过制发公文来表达意图，传达组织、协调、指挥、控制等方的意向，实现其管理职能，使所属的下级机关和单位统一在一定的目标之下，形成一个目标整体，从而提高运转效率。
二、行为规范作用
首先，公文是法律规范的体现形式，而法律法规则是人们的行为准则。
在一个法制社会里，人人都应知法守法，各行各业都必须遵守法律规范。
法律法令在保证正常的社会秩序，安定社会生活，保证人民的合法权益等方面发挥着极其重要的作用。
如《宪法》就我们国家的根本大法，依据《宪法》制定的其他基本法，以及相关的规定、制度、办法等，都具有其范作用。
其次，法规文件也是我们进行各项工作，开展各项活动的基本依据。
文件经颁布生效后，其权威性极强，约束力极强，必须坚决执行，严格遵守。
三、领导和指导作用
公文是上级机关对下级机关的工作进行领导与指导的一种工具。
上级领导机关通过制公文来部署工作，对下级的工作进行具体的领导与指导。
如一项指示性的通知，对下级请示事项的批复等，都体现出了这种上下级之间的领导与被领导的关系。
四、公务联系作用
一个国家的管理包含着自上而下的完整体系，是一个系统的网络，而每一个机关单位就好比这个网络中的一个结点。
各机关单位在处理日常事务的工作中，经常要与上下左右的有关机关单位沟通联系。
所以说，往来公文是各机关、单位之间进行各方面公务联系的一种必不可少的手段。
五、宣传教育作用
颁发文件是宣传党的路线、方针、政策的一种重要手段，同时，也是教育广大干部和群众的一种重要方式。
党和国家的各项方针政策和法律法令的贯彻实施，各项工作任务的完成，虽然离不开行政命令，但主要不是依靠行政命令。
因为如果不使这些方针政策和法律法令深入人心，使广大人民群众自觉地来贯彻执行，单靠行政命令是行不通的。
所以说，党和国家制发的各种指导性和领导性文件，不仅是下级机关单位重要的办事依据，同时也是很好的宣传教育工具，起着重要的宣传教育作用。
六、凭证依据作用
公文的凭证和依据作用是很明显的。
首先，公文是各机关、单位在公务活动中形成的，所以，公文便成为各机关、单位各种公务活动的真实记录。
其次，绝大多数的公文在进行公务联系的同时，都具有一定意义上的凭据作用。
因为每份公在传达发文机关意图的同时，又是收文机关处理工作的依据。
而且，当这些工作完成之后，围绕此项工作所形成的文件，自然就成为这项工作活动的记载，可以留作日后查考的凭证。
还有一些文件如会议纪要、会议记录等，本身就有十分明显的凭据作用。
而那些在程序上已经办理完毕，丧失其现时执行效用的公文，其中具有保存价值的，就成为历史文件。
历史文件的凭据作用也是很突出的，是人们日后进行查考的重要资料。
因此，凭据作用不仅表现在文件发挥现行效用期间，而且还表现在文件能够作为档案保存的重要依据。
复习思考题
1.什么是公文？
公文具有哪些属性？
2.试述公务文书的特点。
3.简述公务文书的作用。
第二章公务文书的种类
第一节公务文书的分类
公文的使用范围很广，不同性质、不同类型的机关和组织单位，在其工作活动中，都会形成和使用大量的公文。
但由于公文所反映的问题是各种各样的，而各机关和各组织单位又都有着自己的职能和活动范围，所以，适合各种不同机关和组织单位的各种业务活动的需要，就相应地形成了各种类型的公文，可谓数量大，内容多。
为了更有效地使用和管理公文，为了保证公文处理工作更加高效和便捷，就需要从各种不同的角度对公文进行分类。
当然，从不同的角度出发，对公文的分类方法也不尽相同。
在这里，我们主要介绍几种最基本的分类方法：
一、从公文的来源上划分
一个机关和组织单位所形成的全部公文，其来源是不同的。
一类是由本机关、单位制发的，用来表明本机关、单位的意图，发往外机关、单位的公文。
这部分公文我们可称之为对外公文或外发公文，简称“发文”。
一类是外机关、单位制发的，用来传达其意图，发送到本机关、单位的公文。
如某省人民政府给某市人民政府的批复，从制发机关——省政府的角度来看，是发文；而从文件送达的机关——某市人民政府的角度来看，就是收来文件，即收文。
还有一类公文，制发以后是在机关、单位的内部使用，如内部的工作计划，所制定的有关规章制度，所形成的各种会议记录、电话记录等。
这类公文材料虽然也有重要的使用价值和查考利用价值等，但通常不外发，所以我们称之为内部公文。
以上，我们从公文的来源上将其划分为发文、收文和内部公文三大类。
任何一个机关和单位，根据其职能范围和业务需要，都会形成数量不等的发文、收文和对内文件。
可以说，从来源上对公文进行分类，是区分公文类别的最基本、最常用的方法。
二、从行文关系上划分公务文书的种类
首先，我们来明确一下行文和行文关系的含义。
行文，指的是一个机关单位给另一个机关单位的发文。
行文关系，是指发文机关单位和收文机关单位之间的关系，亦即由组织系统、领导关系和职权范围所确定的机关单位之间的公文授受关系。
那么，从收文机关和发文机关之间的工作关系上看，既有相隶属的上下级之间领导与被领导的关系，也有不相隶属或平级的关系。
因此，按收发文机关之间这种不同的工作关系来划分，可以将公文划分为上行文、下行文和平行文三大类。
（一）上行文
是指下级被领导机关向它所属的上级领导机关的行文，即自下而上的行文。
（二）下行文
指的是上级领导机关给其所属的下级机关的行文，即自上而下的行文。
（三）平行文
是指同级机关单位或者没有隶属关系的机关单位之间的行文。
这里需要说明的，以上所说的三种不同的行文关系，并不是仅从发文的角度而言，而是从收发文机关工作关系的整体方面来考虑的。
因此，由于各种工作关系的不同，就决定了三种行文的性质和作用的不同。
而不同的行文关系，所使用的文种也各不相同，其写作要求也不一样。
这些方面我们将在以后的章节中加以叙述。
三、从公文的制发机关和公文的性质来划分
从公文的制发机关和公文的性质来看，可以把公文划分为以下几大类：
（一）法规公文
法律法令是管理国家事务、调整各种社会关系和经济关系的重要工具；行政法规是国家机关关于行政措施、行政规范等方面的命令、决定、规定等。
指的是由国家权力机关和行政机关制发的法律法令和行政法规。
法规文件具有极强的权威性和强制执行性，它要求有关单位和人员必须坚决执行。
（二）行政公文
主要是由行政机关制发的为实施领导和指挥、处理日常工作所使用的文件，如各级政府所发布的命令、通知、通报等即属此类。
（三）党内公件
是由党的机关制成和发布的，用以体现党的领导活动和组织建设、思想建设的文件。
当然，党的文件也不是只发给党组织，有些也发给政府机关。
在这里，我们主要指发给党组织或只在党内阅读的文件。
（四）报请性公文
报请性公文主要是指下级机关上报上级机关请求批准和答复事项的公文，如请示，就是请求上级机关给予批准或答复的文件。
从性质上看，这类公文体现了收发文机关单位之间各种不同的工作关系，在使用上是有特别的规定的。
（五）知照性公文
知照性公文主要用于各机关单位用以告知事项、通报情况、进行联系的公文。
这类公文适用范围很广。
对于公文种类的划分，除上述几种主要方法外，若按公文的性质来划分，还包括各民主党派、各人民团体的公文；从文件的制发机关的的性质来看，还包括凭证性文件、记录性文件等等。
四、从公文的保密要求和阅读范围来划分
每一份公文都有其特定的阅读范围，有的公文又有其不同程度的保密要求，需要限定知晓范围。
这样，从公文的保密要求和阅读范围来看，就可以将公文作以下划分：
从公文的保密要求上看，分为绝密件、机密件和秘密件三种。
公文的密级不同，传递、阅读和处理要求也不相同。
从公文的阅读范围来看，也可将公文划分为三大类：
公布性公文——向国内外和广大群众公开发布的公文，如公告、通告、公报等，都是公开发布，一体周知。
保密性公文——内容涉及到党和国家的机密，或者涉及到发文机关单位的秘密，需要在一定时间内限定阅知范围。
内部公文——其内容不涉及什么重要机密，但主要在机关内使用，不对外发布。
五、从公文的使用范围来划分
从公文的使用范围上看，可将其划分为专用公文和通用公文两大类。
专用公文——在—定的工作部门和一定的业务范围内，根据工作的需要而专门使用的公文。
如司法公文、外交公文、技术公文等。
通用公文——是在党、政、军机关和企事业单位、人民团体等组织中普遍使用的公文，如通知、通报、请示、报告等。
以上，我们对公文只是作了大致的划分，采用的也是比较普遍的划分方法。
我们相信，随着公文工作的进一步规范和发展，对公文的分类将会越来越严谨，越来越科学。
第二节专用公文
一、关于文种的概念
公文有若干类，这一点前面我们已经作了介绍。
同时，每一类公文又有若干种，每一种公文所具有的含义和使用范围各不相同，在这一方面国家有相关的规定。
所谓文种，是指具有相同特性和用途的公文的名称。
换言之，各机关单位在日常工作中所使用的公文，根据其性质和作用的不同，可以分为若干种。
我们给每种公文以固定的名称，就是这类公文的名称，同时也是这类公文文种的名称，简称文种。
比如，上级机关所发的命令，其性质和使用范围是指：
依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大的强制性措施；嘉奖有关单位和人员。
即是说，“命令”就是这类公文的名称，同时也是此类公文文种的名称。
再如，“各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务安员会提请审议事项”时使用“议案”，那么，“议案”既是具有上述特性的公文的名称，同时也是文种的名称。
其他如“决定”、“请示”、“批复”等，同出此理。
在这里有一个关键的问题需要我们弄清楚，那就是确定文种有什么意义。
总的说来，文种的作用在于它概括地表明了公文的性质、使用范围、制发机关、发文目的和处理要求，有利于收文机关的办理，便于提高机关的办文效率。
二、专用公文
前面已经介绍过，专用文种主要用于专业部门和一定的业务范围内。
从大的类别划分，专用公文包括许多类，如司法公文、外交公文、计划公文、统计公文、会计公文、科技公文等等。
专用公文不仅种类繁多，而且其书写格式和处理要求也不相同。
以下我们以司法公文和外交公文为例给大家作一简要的介绍。
（一）司法公文
司法公文是公安机关、司法机关、人民检察院、人民法院按照法定程序，在处理各种刑事、民事、经济、行政等方面的案件中形成和使用的公文。
司法公文的特点是：
1．合法性。
司法公文的制作必须依据有关的法律程序来进行。
具体说来，司法公文应是适用法律的结果，必须充分体现以事实为依据、以法律为准绳的原则。
司法公文体现的只是形式，法律才是其内容。
2．制发主体的特定性。
司法公文的制发主体必须是国家司法机关o
3．规范性。
司法公文是一种高度程式化的公文，其格式、结构等方面的要求具有规范化的特征。
4．稳定性。
司法公文一经生效，任何机关、团体和个人都不能随意变更和撤销。
下面我们再简要介绍一下司法公文的主要种类：
1．诉状类。
主要包括起诉意见书、免于起诉意见书、起诉书、免于起诉决定书、抗诉书、诉状（自诉状）等。
2．裁判类。
主要包括判决书、裁定书、民事调解书等。
3．报告类。
包括立案报告、破案报告、审结报告等。
4．笔录类。
包括预审笔录、讯问笔录、审判笔录、评议笔录等。
（二）外交公文
外交公文是指在外事活动中形成并专门使用的公文。
其种类名称主要有：
1．照会。
照会分为普通照会和正式照会两种。
它是国家之间往来时所使用的形式上最郑重的外交公文。
正式照会主要用于重大事项的通知、重要问题的交涉和礼仪方面的隆重表示。
普通照会主要用于进行一般的交涉和行政性的通知等方面的外交事务。
2，外交函件。
用于政府首脑、外交人员之间的交际往来。
根据内容和情况，重要事项用正式函件，事务性问题用便函o
3．备忘录。
是外交代表机关之间使用的一种外交文书。
用于说明某一事件、某一问题在事实上、立场上、法律上的细节，或者用于重申外交会谈中的谈话内容。
4．国书。
是派遣国元首为了派遣或召回本国大使或公使致接受国元首的正式公文。
分为派遣国书和召回国书两种o
5．外交声明。
国家、政府、政党、团体或领导人，就某个问题或事件表明自己的立场、观点或主张时使用。
6．外交电报。
是国家领导人之间、外交代表之间、各部门和各机构之间表示祝贺、慰问、吊唁及进行各种事务性联系时所使用的外交公文。
外交公文在使用时应注意以下主要方面：
1．外交公文是对外交往的重要手段，因此，各种公文必须体现国家的对外方针政策和有关的法律规范。
2．外交公文的政策性很强，内容上要准确，形式上要庄重。
3．行文上应互相尊重，讲究礼貌用语和客套用语。
以上，我们给大家介绍了司法公文和外交公文的几种主要类别，其他各种专用公文也各有其适用范围和使用特点及要求，需要我们在实践中加以学习和掌握，在这里就不一一详述了。
第三节通用公文
一、建国以来国家行政机关通用公文的种类和名称的变化
公文种类的划分与确定是由国务院根据我国实际情况而作出的，全国各级行政机关都必须严格遵守执行。
中国共产党无论是过去，还是现在，一向重视国家公文建设工作。
早在瑞金苏区时，中央工农政府就对苏维埃机关的公文名称、行文关系作过具体规定；抗日战争时期，晋察冀边区政府专门对新公文的名称、内容和行文提出了要求，强调注重通俗化，不用陈词滥调及一切虚伪浮夸语言等。
新中国成立以来，我国党政机关公文沿用了解放区的公文形式，并为适应新的形势，逐步建立了全国统一的新的公文管理制度。
以国家行政机关为例，建国以来通用公文的种类和名称就经历了几次变化的过程。
1951年，中央人民政府政务院召开了第一次全国秘书长会议，颁布了《公文处理暂行办法》，其中明确规定了所使用的7类12种公文名称，并对每种公文的使用范围作了划分。
这7类12种公文名称是：
报告、签报；命令；指示；批复；通报、通知；布告、公告、通告；公函、便函。
“报告：
对上级陈述或请示事项用报告。
”“签报：
为报告的另一种形式。
”它是由机关或部门负责人（领导或首长）向上级负责人请示汇报工作时亲笔书写并签署的一种报告，直接送上级领导人批阅。
由此可见，新中国成立后颁布的第一个（（办法）中规定的上行公文为“报告”、“签报”，没有“请示”。
这说明，当时“请示”和“报告”是统一的，报告情况用“报告”，请示事项也用“报告”。
1957年，国务院秘书厅对1951年规定的公文名称又进行了新的调整，调整后的公文名称仍为7类12种，分别是：
命令、令；指示；报告、请示；批复、批示；通报、通知；布告、通告；函。
经过这次修订和调整，删掉了“签报”、“公告”和“便函”。
因为“签报”是工作人员或部门负责人向机关领导人，或者机关负责人向上级领导汇报工作、陈述意见、请求指示的一种简便的工作报告，不具有公文格式，不宜作为公文种类。
“便函”是联系一般事务的信函，用机关信笺书写打印，不写标题，不署文号，也不具有公文格式，所以也将其去掉了。
此外，根据行文的需要，增加了“批示”和“请示”。
从此，“请示”就从“报告”中分离了出来，成为独立的与“报告”并列的两个不同的文种。
这是建国以来“请示”与“报告”首次分离，为充分发挥“请示”与“报告”两个文种的行文效用创造了有利的条件。
1981年，国务院办公厅颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，其中规定国家行政机关使用的公文名称为9类15种，分别为：
命令、令、指令；决定、决议；指示；布告、通告、公告；通知；通报；报告、请示；批复；函。
这次修订和调整，增加了“决定”、“决议”两个文种；把“通报”从‘‘通知”类里划分了出来，使其单独成为一类；同时增加了“指令”、“公告”两个文种。
此外，因“批示”是上级机关转发下级机关公文时所加的指示性意见，而现在批转文件和转发文件都用“通知”行文，所以，就没有必要再保留批示了。
1987年，国务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理办法》，这是建国后经过长期实践第一次发布的正式的国家行政机关公文处理办法。
《办法》中规定公文的种类名称为10类15种，分别是：
命令（令）、指令；决定、决议；指示；布告、公告、通告；通知；通报；报告、请示；批复；函；会议纪要。
这次主要增加了“会议纪要”，规定”
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