社团之春社会组织告别双头管理doc.docx
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社团之春社会组织告别双头管理doc
社团之春：
社会组织告别“双头管理”
来源:
中国经营报-中国经营网 时间：
2013-04-2011:
33 作者：
李江涛李宾郝成 字体：
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在呼吁了十几年之后，民间社会组织终于迎来了登记管理体制改革的春风。
作为方案具体实施部门的民政部，正在抓紧起草相关法规的修订工作。
编者按/在今年两会上公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中，除了几大部委的合并分拆调整，在政府职能转变方面的改革措施中的“四类社会组织可直接登记”虽然着墨不太多，却成为了学界和业界目光交错的焦点。
在呼吁了十几年之后，国内蓬勃生长的民间社会组织终于迎来了登记管理体制改革的春风，有人从中看到了社会改革的信号。
作为方案具体实施部门的民政部，正在抓紧起草相关法规的修订工作。
民政部的负责人坦陈，社会组织直接登记之后，民政部门将面临前所未有的压力，尤其是在管理和监管制度方面。
但春天毕竟已经来了，人们盼望，从直接登记开始进行的革新，将持续发力到社会组织的生存与发展层面，进而架构一个政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。
“直接登记”破冰社会组织告别“双头管理”
3月10日，十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员、国务院秘书长马凯就《国务院机构改革和职能转变方案》（下称“方案”）进行说明。
方案中明确：
“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。
成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。
”
当时，全国政协委员、清华大学NGO研究所所长王名坐在人民大会堂里，“听到一半就坐不住了”，进入人民大会堂前，他还不知道这个转变政府和社会关系的决定会这么直接、这么突然。
“从社会组织直接登记入手，方案释放出强烈的社会改革信号!
”王名说。
据民政部相关负责人介绍，国务院改革方案关于直接登记的消息公布后，民政部登记服务大厅电话咨询和来现场申请数量已增至平时的3倍。
今年12月底前，民政部将会同国务院法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关法规的修订工作。
此次方案中关于改革社会组织管理制度的内容，或许不仅仅是摒弃了延续十多年的社会组织双重管理模式，而更像是给变革中的中国社会打开了一扇大门。
十年呼唤
社会组织被称为社会发展的名片，它有三个典型特征，来自民间、非营利、公益性，与政府行政组织的最大区别是它的民间属性。
在国际上，它有一个通行的名字：
NGO（Non-GovernmentalOrganizations），即非政府组织。
NGO这个英文缩写，十年前还是一个陌生的舶来语，很多普通人并不清楚它的意义。
后来，与NGO词义相关的词汇开始流行，被称为民间非营利组织、民间组织等。
上世纪80年代以来，在中国注册登记社会组织并不容易，需要寻找到业务主管单位才能到登记管理机关申请登记。
而大量民间自发成立的社会组织因登记难题要么注册成企业，要么不经任何登记非法运行，成为“草根NGO”。
因为这一群体数量庞大，又具备公益性，通常开展活动无人追究，除非存在欺诈等违法行为。
而这些“草根NGO”无法享受到社会组织的税收减免优惠，也不具备捐赠税前扣除资格，其对社会提供的服务更无缘政府购买，由于常规的公益收入不稳定，生存状况十分恶劣。
因此“简化登记程序，取消业务主管限制”的呼吁从十年前就已经开始。
正是在十年前的春天，清华大学NGO研究所所长王名第一次以全国政协委员的身份走进人民大会堂，他提交了人生中第一份政协提案——《建立有效的社会监督体系，促进民间非营利组织的健康发展》。
2003年，民政部门统计的社团、民办非企业单位和为数不多的基金会，加起来有23万余家，但王名认为，整个中国的民间非营利部门总体规模大约在30万到50万家以上，超过政府统计数字约一倍的，是“那些受现行条例限制难以进行合法登记而采取工商注册形式的各种非营利‘草根组织’”。
就在提案成文前，毕业于日本名古屋大学的非政府管理博士王名在清华大学创设了NGO研究中心，现在，这里已是国内NGO发展研究的核心机构之一。
历经2003年至今的十一次全国两会，王名提案数十件，几乎件件与社会组织发展相关，他也因此成为推动社会组织直接登记的亲历者。
2007年全国政协十届五次会议期间，王名提交了《关于改革我国民间组织双重管理体制的建议案》，经媒体公开后反响热烈。
这也成为王名提案中影响最大、最具政策倡导意义的一个提案。
很快，国务院副总理回良玉对提案进行了批复并转到民政部重点办理。
民政部在后来的多次座谈会都邀请王名到会发言，就直接登记的政策建议部分多次深入探讨。
一年后，民政部副部长姜力带队赴广东考察社会组织登记管理工作，邀请王名同行。
王名从广东回到北京不久，民政部就对广东先行先试改革社会组织管理工作予以肯定，并着手研究全国范围内的改革方案。
随后的事实证明，包括政协提案在内的社会呼声，进一步推进了社会组织管理体制的改革。
在2011年3月通过的《十二五规划纲要》里，中央明确提出了社会组织管理体制改革创新的指导原则，北京市、广东省等许多省市先后表示要取消社会组织的业务主管单位，率先实行统一直接登记。
广东省从2012年7月1日起，除少数需要前置审批的领域外，不再设立业务主管单位，社会组织一律实行统一直接登记。
至此，双重管理体制的改革，已经进入全面启动的过程中，并不可逆转地进入了一个新的历史时代。
目前，虽然北京、青岛等地的民政部门在四月初陆续宣布放开社会组织直接登记，但由于还没有法规支持，以往的登记难题尚不足以瞬间解决，北京等地民政部门的网站上，登记社会组织的要求依然是“业务主管部门同意”。
北京市民政局拒绝了《中国经营报》记者的采访要求。
据了解，民政部起草的“三条例”的修订版已于2011年报送到国务院，有望在年底前颁布实施。
4月15日，民政部民间组织管理局局长王建军告诉记者，今年12月底前，民政部将会同国务院法制办完成《社会团体登记管理条例》等相关法规的修订工作。
另外，记者了解到，目前多地民政部门正在组织制定社会组织直接登记的实施细则。
登记的困扰
十余年间，民间组织由于不能直接登记所导致的令人苦恼的故事不断翻版，剧情雷同。
十年前的春天，《农家女》杂志的主编谢丽华奔波于北京各地的民政部门，她想为杂志社创办的农家女服务机构找个“婆婆”，却屡屡碰壁，注册无望。
直到2013年年初，谢丽华发起的社会组织才以基金会的形式在广东省获得非公募基金会登记。
2003年，远在深圳的职业经理人颜政放弃百万年薪，刚刚从任职的企业辞职，他在这一年春天注册了国内首家慈善网络民办非企业法人——深圳公益网，并成为这一NGO的总干事。
之前，他创办的这个网站已经“草根”运行了3年，曾经完成了政府购买社会组织服务的第一单——帮政府部门组织一场社区活动调研，颜政和他的团队获得政府购买资金500元。
事隔多年，但颜政对当时的情形记忆犹新，“我们没有法人资格，没有银行账号，这些钱是志愿者们调研社区活动时产生的水钱、饭盒钱，我们拿着票据，政府工作人员当面报销，给了现金。
”这次羞涩的“政府购买服务”数额微小，渠道简便，但对全国而言，它开启了政府购买社会组织服务的先河。
颜政发起设立的深圳慈善网最早于2000年开始上线，那时，它没有法人资格，是纯粹的“草根”。
几经周折，颜政找到深圳市民政局做业务主管单位，业务主管单位和登记管理单位合一，算是有了婆家，民非登记成功，提供专业社工服务成为深圳慈善网的最大特色。
到2010年，政府购买深圳慈善网专职社工服务的资金超过了千万元，社会组织的影响力日渐彰显。
富士康发生多起坠楼事件后，颜政等人带领超过200人的企业社工团队紧急入驻富士康公司，开启了社工疏导企业管理危机的社会服务新领域。
当时，政府购买社会服务资金闲置严重，有媒体初步统计，仅北京各区县发不出去的社工服务资金就有数亿元之巨。
于是颜政把目光放到了首都，他想把公益组织做大。
按照条例要求，地方性社会组织不能跨界活动。
颜政要异地服务，有两条路，要么注册全国性社会组织，要么选择在北京登记。
经过了解，由于民政部并未给全国性社会组织双重管理解禁，这条路走不通;而恰在2011年春，北京市民政局发布消息称，包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类社会组织，可直接到北京民政部门办理注册登记手续。
当时，已经成为中国社工协会督导的颜政兴奋地跑到北京市民政局咨询登记民非社工机构，但奔波数日后，还是因为找不到业务主管单位最终无功而返。
当时，北京市“直接登记”的做法更多体现的是“一站式服务”，因为条例没有改变，不需要业务主管单位的直接登记并未普遍存在。
北京民政部门的做法是，对于慈善公益类的社会组织，要么民政局直接成为业务主管单位，要么由民政局帮助欲登记的社会组织“协调”寻找“婆家”。
在返回深圳的列车上，颜政的心情难以平静。
广东在2006年就决定从行业协会入手取消业务主管单位，深圳试水多类社会组织直接登记已经超过一年，北京也宣布放开，可为什么还是难以直接登记?
他趴在车窗边的小桌上给民政部部长李立国写了一封言辞恳切的信，希望直接登记变成现实。
下车后，颜政直奔邮局，将信发出。
“不久，民政部的同志给我来电话，说部长已经收悉。
这封信后来好像是转到了北京市民政局。
”颜政告诉记者，两年来，他一直在关注北京和全国社会组织登记的具体政策，今年《国务院机构改革和职能转变方案》获得全国人大批准后，他正酝酿在民政部注册全国性的民非机构。
双重管理模式溯源
谈及双重管理体制长时间施行而难以破冰的原因，王名直言：
“还是观念问题。
”
一直到现在，尽管政府登记管理机关的名称大同小异，但登记、监管社会组织的职能则相同，民政部设立了“民间组织管理局”，而在北京、上海等地，民政部门相应设立的则是“社会团体管理办公室”或“社会团体管理局”。
社会组织双重管理模式起源于上世纪80年代后期，那个时候，中国还处于计划经济时期，为了应对当时社会团体发展过快过乱、多头审批、无章无序的局面，国家在对社会团体归口管理的实践中按照户籍管理思路构建了社会组织入口管理体制，逐渐形成了双重管理的制度安排。
王名通过研究发现，这种制度是通过业务主管单位和登记管理机关双重负责的形式，限制社会组织的发展，分散和防止可能出现的政治风险。
沿着这样的管理思路，后来陆续颁布的相关法规在法制层面对双重管理模式进一步予以强化。
1998年，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》经国务院发布施行，2004年国务院又发布施行了《基金会管理条例》，这个三个条例（以下简称“三条例”）界定的三个法人形态通常被简称为“社团”、“民非”、“基金会”，同时明确了社会组织登记的双重管理模式，并一直沿用到现在，即社会组织要同时接受业务主管单位和登记管理机关领导。
“三条例”规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门，或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是社会组织的业务主管单位。
这三大条例，成为我国现行社会组织管理体制的核心。
改革开放30多年来，随着社会、经济的发展，社会组织大量涌现，现有管理体制弊端日益凸显，特别是在2008年汶川地震之后，社会组织的活动和发育陡然间剧烈升温，接踵而至的是登记注册难题，改革双重登记管理体制的呼声此起彼伏。
王名认为，按照计划经济时代的户籍管理思路建构的这种入口管理体制，存在着登记门槛高，监管部门之间责权不匹配，重入口登记、轻日常管理，管理法规包容性不足等问题。
过度强调登记注册的审批把关，在限制民间组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的民间组织被拒于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获得登记成为合法的民间组织则万事大吉，缺乏必要的政策引导和支持，对其行为的制约和监管也极为有限。
这些观察和研究，成为王名政协提案的主要内容。
延伸：
“社会组织直接登记”意味着什么?
《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称“方案”）中社会组织直接登记的内容，不过是简单的三百余字，但来自清华大学的全国政协委员王名悟到了其中的深意。
3月10日，国务委员、国务院秘书长马凯就方案进行说明。
“听到一半就坐不住了”，王名发现自己有一种新的感觉：
它不是一个简单的机构改革方案，“方案释放出一个很强烈的信号，中国要回归到改革主流上，回归到‘小政府、大社会’主线，目标就是扩权社会。
”
记者了解到，从1988年到2012年，全国登记的社会组织数量增长了100多倍。
1988年，我国仅登记社会团体4446个，到十年前，全国各级民政部门登记的社会组织不过20余万家;而截止到2012年年底，这一数字超过了49万。
更多的，是大量因无法民政注册但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。
据研究者调研估计，后者总数应在300万家之上。
王名说，方案就是要调整这些问题：
一是机构的调整，二是权力的调整。
权力调整是有方向的，与历次机构改革很大的不同在于权力走向比较明确。
在机构改革方案的10项说明中，前5条都是减少权力。
第一是减少和下放投资审批事项;第二是减少和下放生产经营活动审批事项;第三是减少资质资格许可和认定;第四是减少专项转移支付和收费;第五是减少部门职责交叉。
改革方案非常明确的一条主线是政府要小，社会要大，“小政府、大社会”贯穿始终。
然而，调整社会问题的主要设计，是政府职能转变。
马凯在两会上对改革方案做说明时，对此也做出了强调。
王名觉得，与历次改革方案相比，此次职能转变表现出推进政府改革的明确思路和方向。
职能转变的核心是三个方面：
一是政府向市场转变;二是政府向社会转变;三是中央向地方转变。
政府职能在调整过程中能撤就撤、能减就减，能小就小，政府向市场、社会和地方放权和扩权。
在今年两会随后的分组讨论中，许多政协委员都纷纷向王名咨询什么是一业多会，什么是社会组织形式，好多内容对他们来说很是新鲜。
委员们觉得，社会组织管理模式的重大变革，已经成为改革的突破口。
把社会组织改革放在两会上讨论颇具深意，非常特殊。
在王名看来，改革社会组织双重管理体制，核心的原则和目标就是扩权社会。
政府与社会的关系是所有国家社会改革过程中非常核心的环节。
转变政府与社会关系，首先是推进政社分开，政社分开是中国改革过程中的一个症结;其次，政府向社会组织转移职能，即将政府负责的部分公共服务职能向社会转变;最后，加大向社会组织购买服务的力度。
方案能够顺利实施，则可以在保持社会稳定的前提下，持续推进社会的民主与法治化进程。
中国未来的社会组织发展好像已经有了一个很清晰的脉络，并展现在人们面前。
王名认为，社会组织是公众意愿集中表达的形式和平台，其重要功能在于化解矛盾，而当有了组织和共识，就有条件进行对话和博弈。
他说，对中国而言，今后几年会是社会组织发展的真正春天。
样本
深圳：
社会组织管理九年探索
2004年，深圳75个机关事业单位的201名公职人员辞去在行业协会兼任的会长、理事长等领导职务，以此开始了社会组织管理改革的第一步。
9年的时间里，深圳的社会组织得到蓬勃发展同时，其产生的影响、发挥的效用，得到了社会各个层面的认可。
进一步推进社会组织管理改革，已经解决政府、市场、社会相互错位、越位、缺位问题，成为推进“小政府，大社会”的重要推手。
“深圳能不能出现首家上市的社会企业，从而让自我造血功能更强，服务社会的层次更高?
”当地已有13年历史的深圳慈善公益网“福德社工”团队负责人颜攀熙对《中国经营报》记者说，颜攀熙新近的一系列工商注册尝试落败，他认为有些门槛亟待突破，这需要有关部门有更大勇气。
放弃双重管理
在直接登记之前，行业协会民间化让改革的方向明确，最初的“小步”，终于迎来通畅大道。
“当时有些协会是有情绪的，认为强令公职人员离开协会，会让协会的地位下降。
官方背景去除了，那协会在政府眼里，在行业企业那里，还会不会被当盘菜?
”当年从某协会被迫辞职的一位政府官员这样回忆9年前的那次变化。
2004年6月，深圳在全国率先成立行业协会服务署，这个名字颇具“香港范儿”的行政单位，直属于深圳市政府，根据当时市政府的“三定”方案，这个副局级机构的主要职能包括研究和制定促进行业协会的发展政策，综合协调、指导、服务、培育行业协会，依法监管和规范行业协会的活动。
随即出台的《深圳市行业协会民间化工作实施方案》和下发的《关于党政机关事业单位公职人员不再兼任行业协会职务有关问题的通知》中，将行业协会的主管单位由过去相对应的各个政府口，统一归拢到行业协会服务署。
相应的举措则是原来各个政府口的公职人员从协会辞职，办公地也不再免费提供，而是自行解决。
“今天看来，那一步走得很讲究，条例中规定必须有主管单位，去掉了过去的政府口，又不能违背条例，就把所有主管单位归拢成一个，而且这个主管单位和以往大不同，它的利害关系明显弱了，这就让协会的民间性充分释放了出来。
”
这位官员所说的条例，指的是1998年国务院出台的《社团登记管理条例》。
该条例规定，成立行业协会，必须要有业务主管部门。
只有得到主管部门的批准，才能到民政部门注册登记。
时至今日，该条例的这一规定并无变化，但深圳市行业协会服务署在运行两年之后，于2006年年底开始与民政局下设的民间组织管理办公室合并，成为民间组织管理局。
似乎并没有违背法规，但这次合并，让行业协会的主管单位和登记机关合二为一，过去的双元管理体制，实际变为一元管理体制，主管和登记合一，登记的难度降低了，管理的效率提升了起来。
“为什么最早是行业协会?
因为那时深圳经济发展速度快，行业需要更能代表行业企业说话的社会组织，而且这个社会组织必须是民间化的，有了政府背景，那遇到一些需要向政府讨话语权甚至谈判的时候，它怎么可能完全代表你的利益?
”
如果说当初最大的需求是行业企业话语权和利益代表，那么之后行业协会则开始了更为广泛的施展：
行业自律、产业升级、甚至引导融资投资，建立行业内转型升级示范基地……
低门槛促发展高潮
直接登记范围扩大，政府职能转移，新的社会组织大量诞生，受益也从行业企业扩大到了社会的方方面面。
在协会服务署与民间组织管理办公室合并的同时，直接登记的范围开始扩大。
2008年9月，深圳市政府出台《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，从而实现了工商经济、社会福利、公益慈善三类社会组织实行“无主管登记”，即由民政部门直接登记管理。
更大的变化发生在2009年。
这一年，深圳与民政部签订《推进民政事业配套改革合作协议》，民政部授权深圳开始全面地登记管理体制探索，并开始基金会登记试点。
2012年，深圳市下发《市委市政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，将社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类纳入直接登记范围，至此，深圳共有8类社会组织实现直接登记。
这一系列门槛放低之举，让深圳的社会组织数量出现大幅增长。
截至2012年年底，该市社会组织5656家，包括社团2586家，民非3023家，基金会47家。
其中直接登记的社会组织数量达到了858家，占全市社会组织总数的15.2%，2012年新成立市级社会组织213家，其中直接登记174家，直接登记率81.7%。
当然这种激增不仅因为门槛的降低，更与深圳近年来进行的政府职能转移有关。
政府的“放权”通过招投标，以购买服务的方式或直接承接，给民间“接权”留下了广泛的空间。
据深圳市民间组织管理局提供的数据显示，仅2012年，深圳就清理出74项可转移和购买服务的政府工作事项。
直接登记的数量激增背后，则是社会各个层面的受益。
比如深圳首家批准成立的郑卫宁慈善基金会，通过其残友集团吸纳了5000多名残疾人就业，并完成资助达25万余人次，因此获得首届“中国社会创新奖”并得到中央领导赞誉;罗湖区德福居养老服务中心开创“没有围墙的养老院”模式，为全区1300多名老人提供专业养老服务同时，解决了大量下岗失业困难人员的再就业问题;深圳外商投资企业协会从2007年成立商事调解委员会，迄今成功调解商事争议金额高达10亿元……
“过去政府搞招投标，社会组织数量少，有一年甚至出现5个标，结果只来了6家社会组织，怎么办?
最后干脆抓阄决定。
”深圳慈善公益网负责人颜攀熙告诉记者，现在社会组织的数量和服务领域几乎能完全覆盖政府面向社会的公益类招投标，而且许多时候，社会组织能够提供的服务，也在启发着政府的购买创新。
以颜攀熙带领的福德社工为例，该组织在2007年成为首批获得政府购买的社工组织，当时的购买服务金额仅为十几万元，而目前深圳多数该类招投标都在数十、甚至上百万元。
增量之外，社会组织也迎来了更为多元化发展和更高层次的升级。
比如过去的深圳电子行业协会只有一家，但目前却有15家，它们分别统领服务着电子行业进一步细分出来的各个领域，市场和企业都有了更大的受益。
仍待突破的门槛
能否在政府购买社会捐资之外，让社会组织的自我造血功能中多出金融的路径，成为当地社会组织更大的期待。
“我们去申请社会企业，结果工商注册部门回复说没有这个叫法，让我们重新申请。
”颜攀熙拿着几份最近刚被工商部门驳回的申请给记者展示，“如果连注册都不通过，那我们什么时候才会有自己的社会企业上市?
”
颜攀熙早在1998年即创立社工热线，他也是中国社工协会首任督导，目前他带领的福德社工组织共有300多位工作人员，提供的社会服务涵盖多个领域，该组织2012年承接的政府购买服务总金额达1000多万元。
在颜攀熙看来，目前登记注册方面已经做出了很大的突破，接下来只待法规层面做出改变，比如《社团登记管理条例》中关于主管单位的内容是否要变化一下。
而对于深圳的社会组织来说，当前政府购买总量依然会不断增加，但这是否会造成在资金方面一些社会组织过于依赖政府购买，而造成自身造血功能下降?
“我们去年七成资金来自政府购买，二成资金来自社会捐助，一成资金为自筹资金。
”颜攀熙的目标是，将来这一比例调整为政府购买占五成，而自筹则增加到三成以上，当然，总量还要继续增长。
他认为自筹应该体现在社会组织的金融运营能力上，为此，他早前既已开始呼吁慈善信托及社会企业的出现，并带头做起了慈善信托，但这两项在注册方面都困难重重。
因为这已经跳开了民政管理范围，进入到了企业的工商管理范畴，而工商部门则从未准许哪个企业在注册名称上出现“社会企业”的字样。
颜攀熙不久前到北京就此问题向有关部门请教，他认为，当前已经到了可以做社会组织金融领域尝试的时间段，怎么开始，民间已经有想法，而且这些想法足够本土化。
“我们的社会组织登记注册没有学国外，是中国特色的路子，那我们的社会组织往金融领域走，也可以探讨尝试一条中国特色的路子。
”
在这一巨大期待之外，颜攀熙和其他社会组织的负责人一样，认为深圳的这9年尝试，足够给全国做出一个很好的指引。
“深圳培养出的社工，正在往全国走，而且以我们团队来说，大多数人离开团队后都在督导、主管、主任级的岗位上，这就意味着他们在带动其他地方的社工和社会组织提升。
”颜攀熙认为这种外涌，带来的是整个国家社会人才格局的变化。
“民政部门面临前所未有的挑战”
访国家民政部民间组织管理局局长王建军
管理职责难度增大
登记体制改革后，新旧制度并存，新老问题交织，各方利益纠结，既要实行直接登记，又要改进双重管理，既要解决存量问题，又要应对增量压力。
《中国经营报》：
我国社会组织登记和监管的现状如何?
请简要介绍一下基本情况。
王建军：
目前，我国的社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会三种形式。
截止到2012年底，全国共登记有社会组织49万个，其中社会团体26.7万个，民办非企业单位22万个，基金会2963个。
同时，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20多万个。
此外，还存在大量未
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