中国二十一世纪初城镇可持续发展纲要.docx
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中国二十一世纪初城镇可持续发展纲要
中国二十一世纪初城镇可持续发展纲要
二十一世纪初，中国进入城镇化发展的关键时期。
中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，已经把实施城镇化战略作为国民经济和社会发展第十个五年计划的重要组成部分，并明确了未来5-10年推进城镇化的总体要求和主要任务，提出了相应的政策措施。
随着中国政府的城镇化战略的实施和城镇化进程的加快，在二十一世纪初，将有相当一部分农村人口转化为城镇人口，城镇发展步伐将明显加快。
为适应农村人口转移的需要和城镇建设步伐加快的要求，在促进城镇经济和社会持续协调发展的过程中，保护环境，维持生态平衡，提高城镇居民的生活质量，改善人居环境，推动城镇社会和文明的进步，已经成为中国政府制定城镇可持续发展战略的重要内容。
1、中国城镇化进程与城镇可持续发展
城镇化过程是农村人口不断向城镇转移的过程，城镇化水平代表了一个国家或地区的经济、社会发展水平。
改革开放以来中国城镇有了较快的发展，城镇化水平不断提高，为国民经济和社会的健康发展提供了重要的保证。
但是由于长期实行限制农村人口进入城镇的政策，中国的城镇化水平和国内的经济发展水平、非农就业水平相比仍严重滞后，制约了国民经济的发展。
1.1改革开放以来中国城镇化进程回顾
1.1.1城镇化进程有所加快，但进展缓慢
改革开放以来，宏观政策环境的稳定为国民经济的快速发展创造了良好的条件，使中国城镇化水平得到较大幅度的提高（图1，2），但不同时期，其发展速度存在一定差别。
从1978年-1985年，城镇化水平相对于改革开放前有较大速度的恢复性增长。
到了八十年代中期以后，乡镇企业的高速增长，农村非农就业大幅度增加，特别是农产品和工业消费品供给条件的大大改善，提供了加快城镇化发展的有利条件。
这一时期出台的降低设镇设市标准、放宽农民进镇落户条件等政策，从根本上改变了以往城镇化发展停滞不前的局面，从1985年到1992年城镇化率由23.7%提高到27.6%，年平均提高0.56个百分点。
但是由于户籍管理体制仍然限制着农村人口进入城镇，使城镇化水平严重滞后于国民经济的快速增长。
1992－1999年，城镇化率由27.6%提高到30.9%，年平均仅提高0.47个百分点。
根据近二十年经济增长的数字说明，随着国民经济的发展，国内固
定资产投资总量的扩张，非农就业人口的增加，城镇化的速度呈减缓的趋势（见表1）。
表1“六五”—“九五”期间城镇化率的年均增长百分点
时期
指标
“六五”
期间
（1981-1985）
“七五”
期间
（1986-1990）
“八五”
期间
（1991-1995）
“九五”
前四年
（1996-1999）
二十年
（1978-1999）
年均
增长
百分点
0.86
0.54
0.53
0.47
0.62
注：
“六五”至“九五”期间，中国城镇化率年均增长速度呈递减趋势。
“六五”最高，“九五”最低。
1978-1998年的20年间，城镇化率每年平均增长0.62个百分点。
资料来源：
《中国统计年鉴》，1999年，表4-1。
1.1.2中国城镇化滞后于国民经济发展水平
（1）城镇化滞后于工业化和劳动力的非农化。
近二十年来，中国工业化发展取得了举世瞩目的成就，但由于国情条件和体制方面的原因，城市化未能与工业化同步发展，城镇化水平始终滞后于工业化水平。
1978年滞后26.4个百分点，1990年滞后10.6个百分点，1999年滞后12.2个百分点（图3）。
这与世界发展中国家城镇化水平超前于工业化水平形成鲜明的反差（图4）。
注：
根据有关专家对近100个国家的城市发展过程的统计，随着人均国民收入的提高，工业化和城镇化水平也会相应提高，一般呈正相关关系，而且城镇化始终超前于工业化。
与此同时，中国城镇化水平也一直滞后于劳动力的非农化水平，并呈现不断扩大的趋势（图5）。
1999年，中国工业增加值占GDP的比重已达43.1%，城乡从业人员中从事二、三产业的非农劳动力，已占社会劳动力总数的49.9%，而城镇化水平仅为30.9%。
（2）中国城镇化滞后于同等收入国家的城镇化水平。
与同等经济发展水平相当的国家城镇化水平45%相比，中国的城镇化水平滞后了15个百分点左右（表2），并且城镇化水平在世界排名只在第112位（表3）。
表2同中国人均GNP水平相当的部分国家城镇化水平（1997年）
土库曼斯坦
喀麦隆
科特迪瓦
刚果
洪都拉斯
人均GNP
（美元/人）
630
650
690
660
700
城镇化率（％）
45
46
57
29
45
阿尔巴尼亚
津巴布韦
斯里兰卡
格鲁吉亚
玻利维亚
人均GNP
（美元/人）
750
750
800
840
950
城镇化率（％）
38
33
23
59
62
乌兹别克斯坦
乌克兰
印度尼西亚
同等收入
国家平均
中国
人均GNP
（美元/人）
1010
1040
1110
814
713
城镇化率（％）
42
71
37
45
30
表3中国经济发展水平和城镇化率在世界的排名（1997）
指标
数值
名次
国民生产总值（GNP）
10554
（亿美元）
7
人均GNP
（按1997年中国官方汇率计算）
713
（美元/人）
84
城镇化率
30（％）
112
1.1.3城镇化滞后制约了国民经济和社会的发展
中国的城镇化水平滞后对国民经济和社会的发展产生了十分不利的影响。
一是使大量农村富余劳动力滞留在农村，造成农村人均占有耕地资源过少，限制了农业生产条件的改善和农业经营水平的提高，影响了农村经济的发展和农民收入水平的提高；二是限制了国内市场的空间，使工业制成品生产能力严重过剩，农产品商品需求不足，总体表现为“内需”不足，制约了国民经济的发展；三是严重影响了城市文明的普及和国民整体素质的提高，大量农村人口不能充分享受到城市的现代化文明，拉大了城乡发展不平衡的差距。
1.1.4加快城镇化发展的重要意义
城镇化进程是人类社会文明进步和经济发展的必然趋势。
加快城镇化进程，不仅是中国国民经济发展的需要，也是城镇发展客观规律的要求。
积极稳妥地推进中国城镇化进程，是中国进入21世纪国民经济发展的重要战略内容之一，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。
中国政府提出加快城镇化进程的战略目标，重点要解决以下几个方面的问题：
一是要促进农村富余劳动力的转移，提高农业劳动生产率，优化农村经济结构和增加农民收入，从根本上解决农村经济和农业发展所面临的深层次矛盾；二是从扩大国内需求的角度出发，积极开拓国内市场，通过城镇人口的增加，刺激对农产品和工业品的消费需求，带动基础设施建设和房地产业发展，扩大投资需求尤其是民间投资，缓解当前内需不足的矛盾；三是促进城乡协调发展，缩小工农差别和城乡差别，推动全社会的精神文明建设，提高国民的整体素质，促进社会的文明进步与长期稳定。
改革开放以来，由于中国政府采取了积极的政策措施，加快建立社会主义市场经济体制，国内经济状况和改革开放之前相比已经发生了根本的变化，适应于计划经济体制条件下的短缺经济已经基本不复存在。
农产品供求平衡，丰年有余，工业生产能力普遍过剩，已经能够满足城镇化发展的基本需求。
特别是自八十年代中期以来中国农村乡镇工业的发展，使在农村中从事非农产业的就业人数已达1.38亿人，他们中的大多数人希望长期稳定地居住在城镇，享受现代城市文明。
因此，打破长期以来限制中国城镇化发展的城乡分割的一系列政策和制度约束，推进城镇化进程加快的时机和条件已经成熟。
从步入二十一世纪开始，由于中央政府采取了积极推进城镇化发展的各项政策措施，中国的城镇化进程将逐渐地进入快速发展阶段。
1.2中国城镇的发展及特点
城镇化的判断标准是城镇人口占全国总人口的比重，以人口作为衡量标准。
从另一方面看，城镇化的载体是城镇，城镇的数量和规模决定着城镇人口的容量，城镇的发展质量决定着城镇人口的生活质量。
在二十一世纪中国城镇化发展进程加快的时期，城镇是否能够按照可持续发展的要求完善功能、合理规模和提高质量，对于现有的城镇人口和即将进入城镇的农村人口的生活的实质性内容的改变，生活水准的提高，具有十分重要的意义。
1.2.1中国城镇的特点
中国的城镇分为城市和小城镇两种类型。
城市是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市。
按城市市区非农人口规模分为：
超大城市（200万人口以上）；特大城市（100至200万人口）；大城市（50至100万人口）；中等城市（20至50万人口）和小城市（20万人口以下）。
小城镇是指经国家批准设立的建制镇镇政府所在地的建成区和相连的村民小组的非农建设用地部分。
中国城镇划分的另一个重要特点是，城镇按照行政等级基本分为四个层次，即：
直辖市、地级市、县级市和建制镇，除直辖市外，在地级市行政管理区域内，地级市可直接管辖县级市，也就是存在下级城镇对上级城市的行政隶属关系。
1.2.2中国城镇发展的现状
改革开放以来，中国政府提出了“控制大城市，多搞小城镇”；“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”等一系列城镇发展方针。
这些限制大城镇的发展方针是在计划经济体制下，吸取国际上一些城市盲目发展，过度膨胀引发了城市两极分化，环境恶劣等一系列“城市病”的经验教训，从维持中国城市社会安定和良好的人居环境的愿望而提出的。
并对中国城镇的发展规模，城镇数量的增长以及城镇的建设水平都产生了十分重要的影响。
（1）城镇数量增长较快。
从1978年—1999年，中国设市城市的数量从191座增加到667座，年均增长6.1％。
大城市、中等城市和小城市年均增长分别达到3.7％、6.3％和6.7％（图6）。
中小城市呈现较快的增长。
到1999年全国667座城市中，200万以上人口的城市13座，100-200万人口城市24座，50-100万人口城市49座，20-50万人口城市216座，20万以下人口城市365座。
各级不同规模城市在区域经济中发挥着越来越重要的作用，城市集中了全国工业总产出的50%，国内生产总值的70%，国家税收的80%和第三产业增加值的85%。
从1978年—1999年，中国的小城镇数量从2173个增加到19726个，净增加17553个，年均增长达到11.1％，小城镇人口已达到1.7亿，小城镇呈现较快的增长（图7）。
小城镇的蓬勃兴起已成为中国经济社会发展的一个重要现实，小城镇人口已占全国城镇总人口的40%以上。
近10年来，小城镇共吸纳农村富余劳动力6000多万人，占同期转移出的农村富余劳动力的50%。
小城镇发展已成为推进中国城镇化道路的重要途径之一。
迅速发展起来的小城镇，不仅是农村经济发展的重要载体，而且是联系城市与农村之间必不可少的桥梁，已经成为农村的经济、文化、教育及社会服务的中心。
在东部地区，一些小城镇的经济规模已经超过了一些中西部地区县级市甚至地级市的水平。
根据国家体改委等11个国务院有关部委对全国18个省市1035个建制镇（包括县城关镇）的随机抽样调查结果（1997年），平均每个小城镇（建成区）经营总收入达6.5亿元,拥有固定资产原值3亿多元,固定资产净值2亿多元,每年利税总额达5000多万元。
居民收入在农村中居有较高水平，镇区居民人均收入为3100多元，比全镇水平高出900多元，比全国农村人均纯收入高出近一倍。
（2）城镇建设水平不断提高。
近二十年来，国民经济的发展大大推动了城镇建设水平的提高，中国各类城镇在城镇建设的质量和规模上取得了显著成就，城镇基础设施有了很大的改观。
从1990年到1999年，是中国城市基础设施建设投资规模最大、发展最快、成效最显著的10年。
近10年，全国城市基础设施累计投资7384.9亿元，是上一个10年的10倍，城市供水、供热，桥梁、道路、车辆状况等有了很大改善。
与1990年相比，1999年，全国人均道路面积达8.77平方米，增长46％；城市供水普及率达97％，提高8个百分点；城市燃气普及率达84％，提高42个百分点；人均公共绿地面积6.5平方米，增长67％。
随着城市基础设施水平的大幅度提高，全国城市总体功能明显提高。
如今，曾普遍困扰城市发展的“乘车难、行路难、吃水难、用气难”等问题已得到有效改善。
当前，中国城市建设正步入注重提高环境质量的新的发展阶段。
在今后一段时期，各地在加大城市环境建设投入的同时，开始逐步提高城市垃圾无害化处理设施、污水处理设施和园林绿化建设速度，保持城市及其环境的可持续发展。
小城镇的发展和建设也取得了明显的成效。
根据国家统计局的抽样调查结果显示（1997年），小城镇的道路铺装率达73%，生活供水、自来水普及率达68%；生活用燃气普及率为51%，平均每镇电话装机容量达5000门。
社会性基础设施建设蓬勃发展，平均每个镇在校中小学生数达4000多人，全部在校学生数占全镇总人口的1/10，平均每个调查镇拥有幼儿园6个，每个幼儿园在园儿童数100人。
影剧院、文化站、图书馆、电视台（站）、广播台（站）平均每个镇达到1个，平均每个镇有卫生院（所）8个，每个院（所）平均拥有专业医务人员22人，拥有福利院、敬老院1个，每个福利院、敬老院有专业人员5人，收养27人。
小城镇基础设施建设初具规模。
据有关部门统计，截至1997年底，全国小城镇实有道路长度32.37万公里，其中普通道路长度17.21公里，次高级公路长度为11.43公里。
通电率已达99.15%。
建有水厂2.32万个，自来水厂日供水能力为2417万吨，自来水收益人口11128万人，用水普及率67.92%。
绿化面积29.07万公顷，园林绿地面积10.31万公顷。
建有公园2327个，公厕15.49万个，拥有环卫机械25812辆（台）。
绿化面积29.07万公顷，园林绿地面积10.31万公顷。
1997年，全国建成小区4万个，聚集和吸引约100万家企业。
1984-1997年，小城镇投资额达2069.17亿元，竣工建筑面积总量达9.73亿平米。
（3）地区之间城镇发展的差距较大。
受经济发展水平和资源、区位条件的制约，中国各地区在城镇发展水平上十分不平衡，东部地区发展较快，中西部地区相对较慢，尤其是西部地区缺少具有较强辐射和带动作用的中心城市。
1998年，城市数量在东、中、西部的分布比例分别为44.9％、37％和18.1％。
西部地区100万人以上、50-100万人、20-50万人和10-20万人的城市数量分别占全国的18.9%、4.1%、17.1%和20.4%（图8-11）。
西部地区城市数量偏少，特别是50-100万人的大城市数量明显不足。
资料来源：
《中国城市统计年鉴》，1999年，第25页。
小城镇在东中西部地区分布比例分别为44%、31%和25%（图12）。
东部地区小城镇数量较多，规模较大、发展较快，而西部地区数量较少，规模过小，发展较慢。
据统计，中国东部国土面积仅为全国国土面积的14.2％，却集中了全国城镇人口及城市数目的近一半；中部国土面积占全国的29.2％，城镇人口及城市数目均占全国的1/3；西部国土面积占全国的56.5％，城镇人口及城市数目都只占全国的1/6左右。
中国东西部城镇化水平也存在一定的差距，1999年东西部城镇化水平大约相差7.2个百分点左右。
1.3中国城镇可持续发展的特点
1.3.1城镇可持续发展的一般规律
城镇可持续发展是一个动态的发展过程，在经济持续增长的同时，表现出城镇人口增长与其就业容量、基础设施和环境承载能力、投入和管理机制之间的协调关系。
就宏观而言，城镇可持续发展是指一个地区的城镇数量持续增长和城镇化水平的不断提高，最终实现城乡一体化。
就单个城镇而言，是指城镇在规模（人口、用地、生产）、结构、等级、功能等方面的持续扩大与优化，以保持城镇长期的发展生命力。
城镇可持续发展的基本内涵包括四个方面：
一是资源的可持续利用。
包括城镇土地资源、水资源、矿产资源（资源性城市）、人才资源和信息资源的可持续利用，特别是城镇再生能源的利用。
资源可持续利用一方面可降低资源消耗，减少环境污染，是无生态负效应的资源利用方式。
另一方面也通过降低资源利用的成本，减少城镇财政以及居民的负担，促进城镇可持续经济增长能力，对城镇社会、经济的可持续发展起着重要的推动作用。
二是经济持续发展。
不仅包括城镇自身经济的持续增长，也包括城镇所在区域的经济持续发展，这是因为一个城镇的发展，必须有区域经济及其经济网络的支撑，才能有持续发展的内在基础和外部条件。
一方面，需要建立起有效的城镇经济持续发展的机制，解决公平和效率两方面的问题，并保证城镇经济活动主题或微观经济实体的经济行为，不以牺牲生态效益为代价换取当前经济利益，导致对环境的损益；另一方面，需要正确选择经济增长方式，依靠科技进步，走提高生产率、节能降耗、提高经济效益的集约型经济增长方式的道路。
三是生态环境的持续保持。
城镇是人口高度密集的特殊的人工生态经济系统，城镇生态环境具有一定资源承载能力和环境容量，城镇生态环境的持续保持，就是要维持系统的良性循环，实现城镇人口、产业发展与城镇生态环境容量（承载力）的协调，要随着城镇人口的不断增加和经济水平的不断提高，城镇生态环境能不断得到改善，其资源承载力不断扩大，达到人口、经济、环境的和谐共荣。
四是社会文明的持续进步。
城镇是一个复杂的社会群体，是人类社会文明的集中反映所在地，社会文明的持续进步包括城镇居民生活水平及文化水平、道德修养等基本素质的不断提高，社会稳定，良好的治安条件，这要通过持续增长的就业容量、完善的社会福利来提供保障。
也只有具有良好的城镇社会文明，才能形成强大的辐射力与吸引力，吸引人才、物资和资金的集聚，实现城镇的持续发展。
城镇可持续发展是长期持续的城镇增长及其结构优化，城镇社会经济和生态环境相互协调，既能满足当代城镇发展的现实需要，又不损害未来城镇发展条件的城镇发展。
一方面，发展是城镇可持续发展的核心。
城镇是人类和产业集聚程度最高的区域范围。
人类是城镇的主体，人类追求城镇可持续发展，必须以人为本，以人为中心。
围绕社会发展这一主题，城镇发展必须既满足城镇建设高速发展的要求，满足城镇人民生活水平不断提高，又不超过资源与环境的承载力，并不断改善城镇环境质量。
另一方面，城镇可持续发展能力又与城镇经济发展基础密切相关。
资源可持续利用的实现，需要先进的资源利用技术和资源合理保护的投入；城镇经济的持续增长，更是与固有的经济发展基础息息相关，好的经济发展基础可以大大增强城镇经济持续增长活力；生态环境的持续保持，通常需要不断保证相应的生态环境保护投入，经济发展水平越高，生态环境保护投入能力就越大；社会文明的持续进步则常与经济发展水平呈现正相关关系，经济发展水平高，居民素质高，社会文化生活更加丰富，社会稳定进步，相反，贫困常伴随着社会的动荡，严重影响着社会的稳定。
因此，不同经济发展水平的国家或同一国家不同经济发展阶段，其城镇可持续发展战略具体内涵是不同的。
城镇可持续发展战略实施对策与途径，必须立足于区域经济的实际发展水平。
1.3.2实现中国城镇可持续发展的客观要求
城镇的可持续发展是中国社会可持续发展战略的重要组成部分。
城镇是人类社会文明的进步集中反映的场所，也是国民经济得以发展的主要载体，城镇发展在整个社会经济发展中占据着极其重要的地位。
实施城镇的可持续发展，不仅有利于改善中国城镇居民生活环境和生活质量，有利于推进中国城镇健康发展、提高城镇居民文明素质，有利于促进农村人口有序地转移到城镇、加快中国的城镇化进程；而且有利于优化资源配置，促进各类生产要素向城镇集中，加强城镇对于周边区域经济的带动和辐射作用，促进国民经济持续协调发展，有利于维护社会稳定，保护资源环境，推动中国的现代化进程。
可持续发展的普遍原则是经济的健康持续增长、社会的平等与进步和人与自然的和谐共处，这个原则的适用性十分广泛。
针对中国的国情现实，中国城镇的可持续发展一方面要满足长期持续的城镇增长及其结构优化和城镇社会经济、生态环境协调发展的需要，另一方面也要立足于中国实际，与国民经济发展的总体水平相适应。
中国的城镇由于规模和等级结构、功能和管理体制的差异反映在可持续发展的具体内涵上也有所区别。
要根据中国城市和小城镇发展水平严重失衡的现实，分类指导，制定不同的政策措施。
以适应中国在二十一世纪初大规模农村人口进入各类城镇的条件下，中国的城镇管理体制和经济增长能力，城镇化发展水平和城镇的发展特点。
在中国，各类大中小城市具有相当规模，既是区域经济中心，又是社会、行政、文化中心。
改革开放二十年来，由于各级政府的重视和国家的投入相对集中，城市基础设施建设达到了较高的水平，城市功能比较完善，其中一部分特大城市和大城市，城市建设水平和城市人居环境已经接近发达国家的水准。
其可持续发展的重点应是在维护城市社会安定的前提下，逐步提高城市环境质量，改善社会生产环境，优化城市经济结构，增强城市经济发展活力，不断提高城市就业容量，进一步加强基础设施建设，完善城市功能,在吸引生产要素集聚的同时，提高城市居民的生活水平和生活质量。
分布于中国广大农村的数量众多的小城镇，是农民在不能自由进入城市的条件下，在农村地域范围内自身完成的农村城镇化进程的重要载体。
虽然发展历史较短，基础建设设施水平相当落后，城镇功能十分不健全。
但就中国目前的国情条件，农村人口就地就近向小城镇转移，成本较低，不会影响到城市的社会稳定，也有利于农民向城镇居民变迁的平稳过渡。
因此小城镇的可持续发展的主要内容，是为未来转移农村人口创造条件,促进过度分散的农村乡镇企业向小城镇集中，培育经济基础，发展第三产业，增加对新增城镇人口的就业能力；改善城镇的投资和人口聚集环境,增加城镇服务功能，特别是对农村区域发展的辐射功能，实现人口、土地、资产等要素向小城镇的同步聚集；并注意生态和环境的改善，注重进城农民的文明素质的提高和城镇生态环境的改善；对于一些人口规模和城镇建设水平超过了小城市或中等城市的建制镇，其可持续发展的内容应符合城市的要求。
2、中国城镇可持续发展的回顾和成绩
改革开放以前,由于国民经济发展水平较低，在长期的城乡分割的二元体制条件下，城镇的发展受到严格控制。
国民积累主要用于实现工业化进程。
而工业布局则服从于特定的战略需要，相当一部分大型工业企业分布在山区，并没有完全集中在城市。
城市的产业结构以工业为主，第三产业发育不良，城市建设步伐十分缓慢。
小城镇也服从国家的工业化积累的需要，国家通过行政手段取消了近3000多个建制镇编制。
工业的过度分散和城市人口的相对萎缩，使影响城镇可持续发展的生态环境问题并不突出，但城镇发展的活力严重不足，城镇居民的生活质量十分低下。
改革开放以后，中国经济快速增长，工业化布局按照市场规则逐步调整，国有企业基本向城市集中。
伴随着人民生活水平的提高和工业剩余的增加，城市建设步伐也在相应加快。
但是，由于在改革开放初期，城市发展过分追求经济效益，而忽视了自然环境对经济和人类需求的制约作用，更忽视了人类不合理利用资源对自然环境的破坏作用，导致城镇生态环境日益恶化，使城镇环境污染问题，已成为制约中国城镇可持续发展的最主要因素。
在这一时期迅速崛起的乡镇企业布局分散的问题日益突出，加剧了资源的不合理消耗，环境污染严重、环境治
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