中国基层民主政治的发展方向.docx
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中国基层民主政治的发展方向
自改革、开放以来，中国基层民主政治的发展日益引起关注。
在经历了不同发展阶段之后，为使基层民主政治持续、稳定发展，不能不考虑社会主义民主尤其是基层民主的发展方向和具体做法问题，这恰是本文着重探讨的问题。
一
从20世纪70年代末到21世纪初，中国基层民主政治的发展，大致可以划分为四个阶段。
从改革开放以来至今
1978—1985年，是基层民主政治发展的第一个阶段，其特点是确定了使民主制度化、法制化的基本思路。
“文化大革命”对社会主义民主与法制的践踏和破坏，留下了惨痛的教训。
在解放思想、否定“两个凡是”的基础上，对社会主义民主和法制有了更为明确的认识。
1978年12月13日邓小平在中共中央工作会议（11月10日—12月15日在北京召开）上所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，对民主制度化和法制化的必要性给予了充分肯定。
[①]在随后召开的中国共产党十一届三中全会（1978年12月18日—12月22日）上，对民主和法制问题进行了认真研究，认识到“为了保证人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法制化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。
[②]1980年8月18日邓小平在中共中央政治局扩大会议（8月18日—23日在北京召开）所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，对权力过分集中、家长制作风、干部领导职务终身制等带来的弊病作了深入剖析，揭示了领导制度、组织制度、工作制度等方面的问题，并指出党和国家领导制度将逐步进行六个方面的重大改革。
[③]
就基层民主政治建设而言，十一届三中全会之后，使民主制度化、法制化在三个方面有了重要进展。
第一个方面是恢复并发展了基层人民代表大会代表的选举。
1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到了县一级，对直接选举和间接选举的程序都作出了规定。
县级人民代表大会代表的选举经过1979年下半年和1980年上半年两次试点之后，于1980年下半年全面铺开，1981年底全部结束。
基层人民代表大会代表选举的全面恢复和发展，为巩固人民代表大会制度和发扬社会主义民主提供了重要的制度性保障。
第二个方面是推动了党内民主的发展。
1979年3月30日，邓小平在中共中央召开的理论务虚会议（1979年1月18日——4月3日在北京举行）上所作的《坚持四项基本原则》的讲话中，强调了坚持党内民主和人民民主的重要性。
[④]1980年2月29日中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过的《关于党内政治生活的若干准则》，对发扬党内民主以及选举要充分体现选举人的意志等作了规定。
[⑤]1982年9月1日—9月11日召开的中国共产党第十二次代表大会通过的新《中国共产党章程》，亦就党的民主集中制等作了具体规定。
1985年2月1日，中共中央组织部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》。
[⑥]这些举措，已为健全党内民主机制确定了基调。
第三个方面是确定了村民自治和居民自治的基本思路。
1979年3月从四川省广阳县向阳公社开始的农村人民公社政社分开、建立乡级政府的改革，在1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中得到确认，以乡、民族乡、镇的政权形式取代了以“党政不分”和“政社合一”为主要特征的人民公社管理体制，并规定了城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。
[⑦]1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求在1984年底以前大体完成政社分开、建立乡政府的工作，并明确说明村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。
[⑧]至1984年底，全国乡政府数已达91171个，人民公社仅剩249个（1984年为40079个）。
[⑨]同时，建立了92.6万个村民委员会。
1985年，政社分开、建立乡级政府的工作全部完成，全国乡（镇）总数为91138个（其中镇7956个），设立村民委员会940617个。
[⑩]尽管村民自治已经有了必要的载体村民委员会，但是村民委员会的选举，基本上是援引人民公社时期社员代表会选举大队管委会、社员大会选举生产小队长的先例，就村民而言，得到的仍是被动的动员式政治参与。
[11]
以“真理标准讨论”和政社分开为开始和终止的标志性事件的基层民主政治发展的第一个阶段，尽管在制度创新方面成果不多（人大代表选举和建立乡镇政权，都是恢复20世纪50年代前期的做法），但毕竟确定了使民主制度化、法制化的大思路，为营造基层民主政治发展的空间创造了必要的条件。
二
1986—1995年，是基层民主政治发展的第二个阶段，其特点是以村民委员会选举的突破带动基层民主政治的发展。
1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于一九八六年农村工作的部署》，强调在深入进行农村经济改革的同时，要加强领导和改进领导。
[12]同年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，除了对乡镇政权建设提出具体要求外，还强调了要搞好村（居）民委员会的建设。
[13]1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法（试行）》），从1988年6月1日起试行。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。
与村民委员会、居民委员会相关的两个法律的颁行（尽管有一个还是试行），为村民自治和居民自治的发展提供了必要的法律依据。
在《村组法（试行）》颁布前后，尽管大多数地方的村民委员会选举仍然按老办法进行，或者移植县、乡人民代表大会代表选举的办法，[14]但在一些村民自治示范县中，还是出现了一些新的选举办法，带来了制度性的“突破”。
在各地的实践中，大致出现了以下几种做法。
一是“海选”。
“海选”起源于吉林省梨树县。
1986年，该县在梨树乡北老壕村的村民委员会选举中，乡党委和政府顺从民意，不划框子，不定调子，不提任何候选人，用预选的办法产生候选人，经过两轮预选后，于12月26日选举产生了新的村民委员会。
北老壕村的这一次选举，尽管没有使用“海选”的称呼，但是已经具备了“海选”的基本内容，即由群众提出候选人并通过预选确定正式候选人，因而引起了各方面的关注。
1988年梨树县举行《村组法（试行）》颁布后的第一次村民委员会换届选举，北老壕村的选举经验虽然得到推广，但就总体而言，村民委员会的多数候选人还是由乡政府和党支部提名。
1991年梨树县第二次村民委员会换届选举中，在双河乡平安村用空白选票的方式由村民推荐候选人，并通过预选确定正式候选人，然后进行正式选举。
经过三轮投票才选举出新的村民委员会，平安村的村民认为就像大海捞针一样，将这种选举方法称为“海捞”，后来在总结经验时，认为“海捞”过于口语化，改成了“海选”。
在1994-1995年梨树县的第三次村民委员会换届选举中，全县336个村全部实行了“海选”，使此种选举办法以更成熟的形式得到了应有的关注和重视。
[15]
二是“两票制”。
“两票制”起源于山西省河曲县。
1989年，该县作为山西省村民自治试点县，选择了南也乡作为先行试点地方，在试点中，南也乡南也村在村民委员会选举中创造了“白票大选”方式。
所谓“白票”，就是敞开候选人提名权的空白票，所谓“大选”，就是实行“大差额”的预选。
选举成功后，这种方式被概括为“人人提名，一视同仁，投票决定”，成为“两票制”的原始形态，并在1991年河曲县的村民委员会选举中得到推广。
为解决村党支部改选中出现的问题，1991年河曲县先在城关镇岱狱殿村进行试点，由村民以“推荐票”的形式推荐村党支部候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果确定正式候选人，召开党员大会进行正式选举。
随后，在旧县乡纸房沟村用基本相同的办法选举村民委员会和村党支部，只是在选举党支部时将村民的“推荐票”改成了“信任票”，由此确定了“两票制”的选举方式，即村民投信任票推荐候选人，党员投选举票选举党支部。
1992年，河曲县对“两票制”作了进一步规范，除了将其普遍用于村党支部选举，还将其用于选拔农村后备干部和发展新党员。
[16]
三是“联选制”。
“联选制”原称“竞选组阁制”，是安徽省社会科学院辛秋水研究员在安徽省岳西县设计并推动实施的村民委员会选举办法。
1989年1月，在岳西县莲云乡腾云村首次进行了“联选制”试点，具体做法是先由村民投票推选村民委员会主任候选人3-4人，每位候选人在发表竞选演说时公布各自提出的村民委员会组成人员名单，然后由村民投票选举产生村民委员会主任；在主任产生之后，还要对其提出的村民委员会组成人员投票，得票过半数的才能正式当选。
这种选举办法，在1991-1995年亦得到部分推广。
[17]
四是“三上三下三公布”。
“三上三下三公布”是河南省驻马店地区为村民委员会选举创造的民主协商制度。
所谓“三上三下三公布”，即采用自下而上的提名（1人提名10人附议），自上而下的协商，再自下而上、自上而下反复讨论，确定村民委员会的正式候选人。
这种做法于1990年11月在驻马店地区7个县（市）的131个乡镇1936个村全面实践之后，在其后的村民委员会选举中进一步规范，并逐渐推广到其他地区。
[18]
选举制度的一系列创新，带动了民主决策、民主管理、民主监督的发展，村民自治出现了迅速发展的良好势头。
为巩固村民自治取得的成果并为今后的发展奠定基础，有近2/3的省、自治区、直辖市制定了村民委员会选举办法或《村组法（试行）》实施办法。
除了上述用“两票制”的办法以“外力”（村民）来推动基层党组织建设外，在党内民主方面也有了较大进展，如中共中央1990年6月27日印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年1月26日印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，1995年2月9日印发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，[19]等等。
经过十余年的县、乡人民代表大会代表选举实践之后，为进一步完善选举制度，1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了第三次修正《选举法》和《地方组织法》（前两次为1982年12月10日和1986年12月2日）的决定。
修改后的《选举法》和《地方组织法》，尽管因任期更动（县级人民代表大会任期由三年改为五年，乡级人民代表大会任期仍为三年）造成县、乡两级人民代表大会代表选举分离，使得直接选举过于频繁，[20]但进一步贯彻了选举权的平等原则，完善了差额选举制度，并规定在乡级人民代表大会设立主席、副主席，等等，对发展民主政治建设具有重要的作用。
[21]
以颁布《村组法（试行）》和“海选”等选举模式的出现为标志性事件的基层民主政治发展的第二个阶段，最重要的收获是使农民经历了不可缺少的民主实践，并由此获取了推动基层民主政治发展的原动力。
三
1996-1999年，是基层民主政治发展的第三个阶段，其特点是在乡镇长选举中出现了一些新做法，使基层民主政治建设的发展有了新的着力点。
在取得了一系列有益的经验之后，村民自治在这一阶段显示出了蓬勃发展的局面。
就民主选举而言，又出现了一些新的做法。
如吉林省梨树县在1998年7-8月的村民委员会选举中，改“海选候选人”为“海选村民委员会成员”，将过去的三轮投票改为一次投票，并将过去的候选人竞选演讲改为选民报名演讲，实行了不设候选人的选举，亦取得成功。
[22]再如福建省龙岩市新罗区在1997年4-6月进行的村民委员会选举中，对“五人提名、代表预选”确定候选人的制度（即由五名以上选民提名候选人，召开以村民代表为主的预选会议投票确定候选人）作了进一步规范，并在正式投票选举中设立选举观察员和取消了委托投票。
[23]但就全国的总体情况而言，还是大力推进“海选”的普及，并为之设立相应的制度（如严格实行秘密划票、建立候选人竞选规则等）。
就民主决策、民主管理、民主监督而言，建立村务公开制度和改变农村治理模式已成为村民自治向纵深发展的又一个重要目标。
[24]1998年4月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，更为这一进程提供了必要的助力。
[25]
就村民自治的法制建设而言，1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），使暂行了十年的试行法成为正式法律。
此后，各省、自治区、直辖市先后制定了该法的实施办法或规定，有的还专门制订了村民委员会选举办法。
中国共产党基层组织的建设亦受到高度重视，并认真考虑了基层党组织如何保证和推动村民自治、居民自治发展的问题。
1996年9月23日中共中央组织部印发的《关于加强街道党的建设工作的意见》和中共中央1999年2月13日印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》，都有涉及居民自治和村民自治的具体规定。
[26]在具体实践中，在村党支部改选中实行“两票制”，也已在不少省份开始推广。
已经制度化的县、乡人民代表大会代表选举（直接选举），尽管在部分地区开始推广代表候选人与选民见面的做法，[27]但就总体而言是强调依法选举，在制度层面很少变化。
但是，在乡镇长的选举（间接选举）中，出现了一系列新做法。
一是“公选”。
所谓“公选”，即通过报名考试确定拟任职务的初步人选，并在一定范围内进行民主测评，确定正式人选，再按法定程序进行选举。
1998年5-6月，四川省遂宁市市中区在保石镇作了“公选”镇长的试点；同年9-11月，又在横山镇作了“公选”镇长的试点，并在东禅镇和莲花乡作了“公选”乡镇党委书记的试点。
[28]
二是“代表直接提名乡镇长、副乡镇长候选人”。
四川省绵阳市在1998年11月至1999年2月的乡镇人民代表大会换届选举中，在9个县（市、区）和高新技术开发区选择11个乡镇进行代表直接提名乡镇长、副乡镇长候选人试点，其中心内容是将间接选举中的候选人提名方式，由主席团提名、代表联合提名两种方式改为只由代表提名一种方式，主席团不再提名候选人，并确定了候选人施政演讲、答辩以及在投票中实行秘密划票与公开计票等配套程序。
在11个试点乡镇中，有10个乡镇由人大代表直接提出乡镇长候选人，只有1个镇（安县界牌镇）的镇长、副镇长候选人均由代表提出。
[29]
三是“直选”，即由选民直接投票选举乡镇长、党员直接投票选举乡镇党委书记。
1998年11月—1999年1月，四川省遂宁市市中区在步云乡作了选民直接选举乡长的试点，有选举权和被选举权的公民报名竞选乡长职务，经过预选确定两名候选人，与政党提名的候选人一起参加竞选活动，并在1998年12月31日由全体选民投票，选出了新任乡长。
[30]1998年11-12月，四川省眉山市青神县南城乡既作了选民直接选举乡长、副乡长的试点（12月5日投票选举），也作了党员直接选举乡党委书记的试点（12月25日投票选举）。
[31]
四是“两票选任制”。
山西省临猗县在镇人大主席、镇长和镇党委书记选举中引入了“两票制”的做法，并选择卓里镇作为试点单位，在1999年4月18日由全体选民对该镇人大主席、镇长和镇党委书记候选人（均为现任）进行了民意调查投票，规定信任票和基本信任票达不到50%的，不得作为下届镇人大主席、镇长和镇党委书记候选人。
由于三位候选人所得信任票都超过了85%，均作为候选人交由人民代表大会和党代会投票选举，成为新一届镇人大主席、镇长和镇党委书记。
[32]
五是“三票制”。
1999年1-4月，广东省深圳市龙岗区在大鹏镇进行试点，在镇长候选人产生过程中使用“海选”的办法，由全镇选民提名镇长候选人（第一票），并在1/5选民参加的预选会上确定候选人人选（第二票），在镇人民代表大会上选举产生新镇长（第三票）。
[33]
以正式通过并颁布《村组法》和乡镇长、乡镇党委书记选举中出现的一系列制度性变革为标志性事件的基层民主政治发展的第三个阶段，使基层民主的制度化、法制化有了更实质的进展。
四
从2000年开始，基层民主政治发展进入了一个新的阶段（第四阶段），其突出特点是“公选”的逐步普及和社区居委会直接选举的出现，以及对基层选举“规范”性举措的出台。
1978—1985年，是基层民主政治发展的第一个阶段，其特点是确定了使民主制度化、法制化的基本思路。
《村组法》对中国共产党的农村基层组织在村民自治中的地位和作用作了明确规定：
“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”（第3条）。
农村党支部与村民委员会之间的关系（即所谓“两委关系”）问题，在《村组法》颁布后更加凸显出来。
为解决农村党支部与村民委员会关系失衡的问题，有的地方鼓励党支部书记兼任村民委员会主任（即所谓“一担挑”或“一肩挑”），甚至提出了“两委一体化”的主张，即实行“村党支部与村民委员会两块牌子，一套人马”。
[34]2000年12月山东省栖霞市57名村民委员会主任、委员的集体辞职，[35]以及村民委员会选举中违法事件的上升，更显露出问题的严重性。
在经过大量调查、研究、讨论后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2002年7月14日发出了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（8月19日在报刊上公布），该《通知》除了重申严格按照法定程序进行村民委员会选举外，还就一些具体问题作了规定：
一是任何组织和个人不得直接撤换村民委员会成员，不得以“停职戒免”、“离岗教育”等方式变相撤换村委会成员；二是坚决依法查处侵犯村民民主权利的违法行为；三是认真做好群众来信来访工作；四是对党在农村的基层组织如何充分发挥领导核心作用作了具体说明：
选举前要做好宣传动员工作；选举中要把握正确的方向，充分发挥党员的先锋模范作用，带领广大村民正确行使权利，自觉抵制各种违法行为；选举后主动支持、保障新一届村民委员会依法展开工作。
更需要注意的是，该《通知》对涉及“两委关系”的选举问题有了四个提倡和一个注重的说法：
提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。
提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。
提倡拟推荐的村党支部人选，先参加村委会的选举，获得群众承认之后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。
提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。
应该看到，这一《通知》的发出，对规范村民委员会选举将起到重要的作用。
全国范围的乡级人民代表大会换届选举从2001年开始，针对2000年以来各地撤并乡镇的情况，2001年7月27日中共中央发出了《关于转发〈中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》，对撤并乡镇涉及的选举问题作了具体规定，并就乡镇长选举作了以下规定：
依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。
过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况。
这与宪法和地方组织法的有关规定不符。
在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。
[36]应该看到，这也是对选举的规范性要求。
面对上述规定，四川省遂宁市市中区在2001年12月—2002年1月乡级人民代表大会换届选举中，对步云乡乡长选举程序作了改动，将选民直接选举乡长改为选民直接推选乡长候选人（2001年12月31日全体选民参加投票），并在乡人民代表大会上选举产生新一任乡长（2002年1月25日）。
[37]
在乡级人民代表大会换届选举中，还出现了一些值得注意的现象，一是一些地方（如浙江、福建）进行了外来人员中的选民参加乡级人民代表大会代表选举的试点，为落实“流动选民”的选举权与被选举权提供了有益的经验。
[38]二是河北省沧州市运河区在2002年2-4月的乡级人民代表大会代表选举中，有2个乡镇的6个选区采用了选民直接投票确定代表候选人的做法。
[39]
自2000年以来，“公选”受到了高度重视，不仅在乡镇一级领导干部的选拔任用中出现了逐步普及“公选”的势头，在县及以上地方各级干部的选任中也纷纷出现“公选”的事例。
尽管“公选”还面临一些矛盾，并应进一步制度化，[40]但不可低估其对推进民主尤其是党内民主的作用。
更需要注意的是，中共中央2002年7月23日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，与1995年印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》相比，增加了两章，一是增加了“任职”的规定（第七章），要求实行党政干部任职前公示制度和任职试用期制度；二是增加了“公开选拔和竞争上岗”的规定（第九章），不但说明了公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，还对公开选拔、竞争上岗的程序作了具体规定。
城市社区建设亦有所发展，尤其是一些地方（如南宁、柳州、桂林、沈阳、北京等）在2000-2002年进行了社区直接选举试点，由居民直接投票选举产生社区居民委员会成员（原来的主要做法是由居民代表投票选举居民委员会成员）。
[41]街道办事处的改革亦已引起关注，有的地方（如河南省焦作市）已经压缩了街道办事处的机构并对其运作模式作了规范，将精简下来的街道办事处人员派到社区去工作。
[42]
对基层民主政治发展尤其是基层选举作出规范性要求，可以被视为基层民主政治发展第四阶段的标志性事件，其影响在未来几年内将逐步显示出来。
五
应该看到，推进社会主义民主政治的大原则已经确定，即中共中央总书记江泽民所指出的，“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法制国的有机结合和辨证统一”。
[43]
在这一大原则下，对一些关键性的问题还应有清醒的认识。
第一，使社会主义民主制度化、规范化、程序化的基本思路是不可动摇的，但对其进展的快慢应有实事求是的认识。
就基层民主政治发展而言，制度化、规范化、程序化显然是一个“渐进”过程，而不是“急进”过程。
综观24年的发展历程，整体上就是一个“渐进”的过程。
对民主政治发展的过高“奢求”和急于求成的心理，显然不利于基层民主政治实践的发展。
以村民委员会选举为例，尽管“海选”已成为法律认可的候选人推荐方式，但是至今还没有实现全国的普及；即便是实行了“海选”的地方，亦能够经常听到来自乡镇干部甚至更上一级或几级干部的非议和抱怨，其阻力作用仍不可低估。
制度性的变革，从发端、定型到推广、完善，本身就是一个较为漫长的过程，要克服各种困难，特别是在中国这样积淀了两千年封建专制主义的土壤上，任何“拔苗助长”的行为都可能导致前功尽弃。
同时，对基层民主政治发展的不平衡性亦要有充分的认识，大起大落的发展模式和运动型的发展模式，都无助于不平衡的消除，反而会使差距拉大，迟缓整体进程。
第二，基层民主政治发展的“渐进”，当然不是裹步不前，更不是倒退，以往的“以点带面”的做法，即先试点，取得经验后逐步推广，恰是“渐进”过程中的优选办法。
在未来的实践
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