民国时期县长的群体构成与人事嬗递以19271949年长江流域省份为中心.docx
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民国时期县长的群体构成与人事嬗递以19271949年长江流域省份为中心
民国时期县长的群体构成与人事嬗递---以1927-1949年长江流域省份为中心
作者：
王奇生文章来源：
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2005年09月12日
县长，清以前称知县，入民国后改称县知事。
国民党执政后易名县长。
从知县到县长，并非只是称呼的改易。
作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处。
几千年间，县作为基层政权在形式上没有太大变化，许多县的名称和区划甚至保留至今。
但是，传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。
在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中，基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。
当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中，县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。
与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”，由消极趋于积极。
然而，正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中，无论是传统意义上的官民关系，亦或现代意义上的国家与社会的关系均随之发生了流徙迁变。
国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境，无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。
一、县长的铨选和任用
“万事胚胎，皆由州县”。
在帝政时代，县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢。
县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用，所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”，因此，历代君主都十分重视县官的选用。
南京国民政府建立后，鉴于基层党治空虚，党务局限于城市和上层的状况，将县以下基层政治托付于县长一身，实行县长负责制。
县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分仲伯，实际上是一主一从的关系。
国民党在中央一级实行以党训政，而在省县一级，省党部与县党部却无权干涉地方行政事。
按诸中国旧制，县官无论是荐举任命，还是科举选拔，均是廷择外放，吏部掌理天下百官，签分直省。
这是奠定中国大一统王朝的重要基础。
入民国后，各省军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被无形废弃。
自放县长带来两大弊端：
一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力，导致县长唯省令是从。
县长心中“只知有省，不知有国”，地方主义意识更形助长。
二是县长任用漫无标准。
在北京政府时代，县缺成了大小军阀们用来奖赏下属或送人的礼品。
这个时期，副官马弁当县长者比比皆是。
县长的地位也低落到无可低落的地位。
国民党执政后，对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规，力图将县长任用纳入国家正轨。
据1928年颁布的县组织法，规定县长由省政府任用。
次年6月，国民政府重订县组织法，规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员二至三名，经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查，审查合格后，再由国民政府正式任命[1]。
1933年，内政部再次重申，凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表，均应作为代理县长。
试署、实授必须由中央任命，并规定代理期间不得逾三个月，试署期间为一年，实授则为三年一任[2]。
依此，县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府，但事实不然。
各省县长呈荐中央任命的只是极少数。
1939年，内政部称：
“现时（各省县长）凡铨叙不合格者，实则任用早已经年，殊非慎重铨叙之道”。
实际上，各省县长送请中央铨叙审查者很少，多数实际“延未送审”[3]。
。
以江西为例，直至1941年3月，83位在任县长中，经中央审查具有铨叙资格者仅18人[4]。
内政部对各省县长如何任用、更调，“真相莫明”，徒叹奈何。
在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”，但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。
国民政府时期，县长任用，主要通过考试和荐举两途。
考试本是中国传统知县选拔的“正途”。
袁世凯当国时，曾举行县知事考试四次，录取后由内务部分发各省任用[5]。
其后，军阀割据，此项考试未再举行。
孙中山对中国传统考试制度情有独钟，尤主张以考试为选用县长的唯一途径。
南京政府成立后，内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。
与中国传统旧制不同的是，这个时期的县长考试不是由国家统一举行，而是由各省单独举行。
1928-1929年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则一次，多则三次，共计录取1300余名[6]。
其后，考试院正式成立，将内政部所颁之《县长考试暂行条例》明令废止。
但考试院迟迟未颁新的条例，直至40年代中期以前，县长考试除在少数省区继续举行一两次外，多数省区未克举行。
早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳。
以湖北为例，1928年，湖北考取县长40人，五年后跟踪调查发现，内除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人在任县长。
1930年，湖北考取县长29人，三年后跟踪调查发现，只有两人在任县长[7]。
这种情形并非一省为然。
江西省在战前先后举行县长考试四次，计录取63名，而实际任用为县长者仅12人[8]。
考取县长的实际录用率如此之低，其间因素固然复杂，但有两点值得注意：
一是考试及格者难以胜任县长职务。
各省考试取录的县长，其政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，撤职查办者颇不乏人。
二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。
考试只是选拔县长途径之一。
除考试外，更多的县长出自保荐。
按照国民政府的有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选二至三名，再依法定手续转请任命。
这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手。
民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。
1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：
一等县县长六千元；二等县县长五千元；三等县县长四千元[9]。
1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长[10]。
由于县长职位多为夤缘而来，自然也难免缘尽而去。
每一位省长官上台，民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班。
时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”[11]。
抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时，各方介绍请委以县长者多达五百多人[12]。
县缺成为省厅长官用作酬应拉拢的工具。
在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。
这是民国以来各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。
二、县长的资格与出身
在1932年7月《县长任用法》公布以前，国民党中央对县长资格没有作出统一的规定，各省漫无标准。
1932年7月以后，各省又以中央所定县长资格标准过高，难以实施，纷纷请求变通办理。
于是内政部对县长任用资格几度修订补充、放宽，豫、鄂、皖、赣各省又另颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》。
综观各法虽宽严有别，要而言之，战前县长任用资格不外下列数项：
（1）县长考试或高等文官考试及格者；
（2）国内外大学、专科毕业，有一定资历者；（3）曾任委任职以上，有一定资历者；（4）对党国有劳绩者[13]。
战前县长的实际资格如何?
我们从下列各表中可窥其一斑。
表1 长江中下游六省县长资格统计（1931-1932年）
省别
年度
大学毕业
法政专科毕业
军警学校毕业
考取
其他
不明
江苏
1931
60.0%
17.2%
13.3%
9.5%
1932
57.3%
12.0%
14.7%
2.7%
13.3%
浙江
1931
40.9%
24.4%
11.0%
22.8%
0.8%
1932
33.7%
20.2%
20.2%
11.5%
14.4%
湖北
1931
20.3%
38.6%
34.8%
0.6%
5.7%
1932
21.4%
20.2%
35.8%
1.2%
21.4%
湖南
1931
3.2%
24.8%
4.0%
54.4%
13.6%
1932
1.5%
15.4%
8.7%
12.4%
62.0%
江西
1931
24.6%
37.7%
10.5%
17.5%
9.6%
1932
23.6%
24.2%
14.6%
3.2%
34.4%
安徽
1931
23.9%
18.2%
27.1%
17.6%
13.2%
资料来源：
内政部：
《内政年鉴》（民国23年），第（B）831-833页，商务印书馆。
表2 湖南湖北两省县长资格统计（1935年） 比例：
%
省别
大学
专科
中学
其他
国外
国内
小计
国外
国内
小计
湖南
5.3
21.3
26.6
2.7
46.7
49.4
16.0
8.0
湖北
7.1
27.1
34.2
7.1
54.3
61.4
4.3
资料来源：
《监察院湖南湖北监察区监察使署24年度年刊》，附表综合。
表3 江西县长出身统计（1926-1938）
总计
大学
专科
军警
学校毕业
中学
毕业
吏治
训练
科举
行伍
白丁
国外毕业
国内毕业
国内外肄业
国外毕业
国内毕业
国内外肄业
人数
1113
95
132
22
13
158
70
214
124
209
37
22
17
%
100
22.4
21.7
19.2
11.1
18.8
3.3
2.0
1.5
资料来源：
杨镇：
《江西省县长研究》，江西省政府建设厅编印，1939年12月。
综观上列三表，我们对战前县长的资格和出身大致可以得出以下几点看法：
第一，战前县长绝大多数受过新式教育。
科举出身者虽然尚未绝迹，但已无足轻重。
在北洋时期，科举出身的县知事尚占有相当大的比例。
以江西萍乡、南丰为例：
萍乡1912-1926年有资料可考的9任县知事中，有5位具有旧功名；南丰1912-1920年有资料可考的12位县知事中，有9位是科举出身[14]。
而1926-1938年江西全省1113位县长中，能确认具有旧功名的县长只有37人。
当然，在“吏治训练”的209人中，很有可能包括部分科举出身者。
在江苏、浙江、湖北、湖南、安徽各省的县长资格中，“其他”和“不明”类里也可能隐含着科举出身。
因为这个时期国家法定的县长资格中已没有旧功名的位置。
少数有旧功名的县长有的通过参加吏治训练取得新的资格，有的不愿公开标示自己的科举功名身份。
总之，这个时期的县长群体中，得有旧功名者已减少到不足令人注意的程度。
这说明传统士绅已经出现了整体性的没落，不仅下层士绅已逐渐退出了乡村政治舞台，中上层士绅也已从官僚政治中隐退。
这一点，我们从战前县长的年龄结构上也可以看出。
据1932年统计，全国县长的平均年龄在40岁左右[15]。
也就是说，这个时期的县长大多是在废科举前后出生的。
第二，战前县长资格参差不齐，来路五花八门。
内中既有留学毕业生和国内大学毕业生，也有法政、军警学校毕业生，还有中学毕业或受过吏治训练者，甚至行伍和白丁亦滥竽其间。
出身参差，来路庞杂，如战前江西县长除新式学校出身和考试出身者外，还有甄审和介绍而来者。
至于各种吏治训练班更有杂滥之嫌。
说明这个时期县长任用尚未纳入正轨。
第三，战前县长资格，省际差异很大。
其中江浙县长资格最优。
江西、安徽、湖北等省次之。
值得注意的是，1931-1932年，湖南县长资格的低劣，令人吃惊。
但三年以后，该省县长资格有了较大提高。
这说明各省县长资格的差异，并不完全是由于省际教育文化发展不平衡所致。
湖南战前县长资格的变动，反映省政当局如何选拔和任用是决定一省县长资格水准的一个至关重要的因素。
这个时期，由于各省县长自放自任，各自为政，其中慎选慎用者固不乏见，而滥选滥用者似更普遍。
1937年抗战爆发后，为了适应战时环境的需要，各省政府主席多由战区军事长官兼任，同时，战区各县县长亦要求以“富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”[16]。
经过战前十年的人才培养、选拔和淘汰，战时及战后县长资格发生了哪些变化?
表4 长江流域七省县长资格统计（%）
省别
年度
大学
专科
军校
考试
吏治训练
中学
其他
不明
四川
1939-45
58.1
16.8
10.7
5.6
5.9
2.8
湖北
1939，1943
32.9
14.3
37.9
0.7
5.0
1.4
7.8
湖南
1940
42.7
18.7
36.0
1.3
1.3
安徽
1939
44.7
12.3
31.6
0.9
10.5
江西
1939-40
46．7
20．6
17．3
4．7
4．7
5．6
1946-47
51．2
16．7
7．2
18．7
3．1
0．6
1．8
0．6
江苏
1946
54．1
14．8
8．2
1．6
18．0
1．6
1．6
浙江
1946
57．9
15．8
13．2
9．2
9
资料来源：
（1）四川省政府统计处：
《四川省统计提要》（民国34年），第177页。
（2）湖北省政府统计处：
“湖北省专员县长一览表”（1939.9），湖北省档案馆藏，卷号LS2-1-11。
（3）湖北省政府统计处：
《湖北省统计年鉴》（民国32年），第342-347页。
（4）湖南省民政厅：
《29年度湖南省民政统计》，第30页。
（5）安徽省政府统计处：
《安徽省统计年鉴》（民国28年），第106页。
（6）李德培：
“江西县长之分析研究”。
（7）内政部统计处：
《内政统计提要》（民国35年），表31，油印本，中国第二历史档案馆藏，卷号6-2798。
（8）江西省政府民政厅：
《江西民政统计》（民国36年），第9页。
从上表中，可以看出战时及战后县长资格在下列几方面与战前有所不同：
第一：
本期县长资格由参差趋于整齐，不仅省际差距缩小，一省之内县长资格也不似战前庞杂。
科举出身已全然隐退，行伍白丁更一扫而光。
“其他”和“不详”所占的比例已微不足道，“吏治训练”出身者也为数极少。
表明本期县长来路已无战前杂滥情形．
第二，高等教育成为本期县长出身主途。
本期长江流域各省县长中，大学毕业生均占一半左右。
江西、安徽、湖南、四川等省大学毕业生所占的比例比战前约增长了一倍。
浙江、湖北与战前相比也有所上升。
第三：
抗战时期，为适应军事需要，战区各县县长规定“以富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”[17]。
故战时县长资格中，军校出身者占有较大比例。
抗战胜利后，这一比例有所下降。
从战前与战后县长资格的变化中，可以看出，县长资格有一个由旧而新，由低而高，由参差而趋于整齐的发展过程。
在国民政府建立初期，县政人才一时罗致不易，尚有少数具有传统功名的士绅，依靠其原有县知事的经历，仍能跻身于县长的行列。
其后，县政渐入正轨，加之新式教育的发展，特别是高等教育的突飞猛进，新式知识分子增多。
县长中具有新学历者逐渐占居主流，旧士绅完全凋谢隐退。
从县长资格的前后变化中，可以看出新旧知识分子在中国基层政治舞台上交替递嬗的轨迹。
三、县长的籍贯与地缘回避
中国吏治行政，自秦汉以至明清，历经递嬗演变，形成一套独具特色和有系统的制度。
其中尤以科举制度、回避制度影响深远。
回避制度旨在防止官吏因血缘、地缘及其他社会关系而徇私舞弊。
籍贯回避是回避制度中的一个重要方面。
早在秦始皇建立一统帝国后，即有地方各级官员回避本籍的规定。
其后历代相沿，至清代而形成一套周详缜密的制度。
清代任官规定，外官自督抚司道以下至州县佐杂，均须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在五百里以内者。
籍贯回避在历代推行过程中，有利有弊。
就其积极方面而言，规定官员们不许在本籍任职，割断其与原籍各种社会关系的联系，从而较有效地避免由此而产生的许多弊病。
就其负面影响而言，异地作官，官员对地方不了解，与民不和洽，人地不相宜，难有作为[18]。
民国以后，中央权威衰弱，地方主义嚣张。
在“地方自治”的招牌下，标榜本地人治本地事。
籍贯回避制度首先在省一级崩解。
在各省自放县长的时势下，县官回避本省和距原籍五百里的旧规也被打破。
不过在北洋时期，县官基本上回避本县。
国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定。
而县长仍原则上要求回避本县。
据1933年“豫鄂皖三省剿匪总司令部”所颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》规定：
“县长应回避本籍之县及与本县毗连之县，但因特殊情形不能即行回避，经由省主席呈明本部审核特准者，得暂为展期”[19]。
由此而言，县长只须回避本县而无须回避本省。
表5 长江流域各省县长籍贯统计（%）
省别
江苏
浙江
安徽
江西
湖南
湖北
四川
平均
年度
1932年
1946年
1932年
1946年
1932年
1939年
1932年
1946年
1932年
1940年
1932年
1939年
1939-45年
本省
58.7
88.3
38.8
56.6
59.9
58.9
80.9
65.9
93.8
72.0
82.1
76.2
81.6
70.3
外省
41.3
11.7
61.2
43.4
40.1
41.1
19.1
34.1
6.2
28.0
17.9
23.8
18.4
29.7
资料来源：
（1）内政部编：
《内政年鉴》（民国23年），第（B）833页。
（2）内政部编：
《内政统计提要》（民国35年），表30，油印本，中国第二历史档案馆，卷号6-2798。
（3）四川省统计处：
《四川省统计提要》（民国34年），第176页。
（4）湖南省民政厅：
《29年度湖南省民政统计》，第30页，1941年。
（5）湖北省统计处：
“湖北省专员县长一览表”，1939年9月，湖北省档案馆藏，卷号LS2-1-11。
（6）安徽省统计处：
《安徽省统计年鉴》（民国28年），第106页。
从上表可知，三四十年代长江流域各省县长，平均有70%是由本省人出任，省籍回避制度显然已荡然无存。
各省所任命的外省县长中，大致有这样两种情形：
一是省政主管长官为外省人时，该省县长中必有相当一部分与省政主管长官同籍。
二是外省县长多为相邻省区人，如湖北的外籍县长中，多为湖南人，其次为河南人。
[20]
在省籍回避制度被彻底打破后，县籍回避是否认真执行了呢?
由于这方面的资料较少，无法进行全面统计。
从所掌握的资料看，执行得最严的，当数山西。
[21]山西因处于阎锡山的控制下，情形特殊，另当别论。
在国民党直接控制的省区，各省情形不一。
据1929年《中央日报》报道，浙江有本县人不得为本县县长的规定。
但江苏没有这种限制。
[22]在江西，1938年，该省57名本省籍县长中，有4人是本县人任本县县长。
[23]在湖北，“民国十八九年，吾鄂匪患猖獗，避籍之例，因事实上需要，遂行打破。
”[24]。
当时以本县人任县长者，有黄梅、黄冈、浠水、应城等县。
1935年，该省70县中，本县人任本县县长者，有黄安、麻城两县[25]。
1939年，在该省有资料可考的本省籍县长中，本县人任本县县长者有21位。
这些县长多集中在沦陷区[26]。
由此观之，县籍回避制在一些省区已被废弃，而这种废弃与战争环境又有着密切的关系。
籍贯回避本是一种利弊相因的制度，尤其是有清一代例禁过严，“自南北互选之后，赴任之人，动数千里，必须举债，方得到官，而士风不谙，语言难晓，政权所寄，多在猾胥”。
[27]但在籍贯回避制被破坏后，新的流弊又随之而生。
以县党部书记长为例，根据国民党中央的规定，县党部书记长以本县人担任为原则。
由此一来，县党部多由地方士绅所控制，或成为土豪劣绅争权夺利的工具。
战前县长多数回避本县，其流弊不如县党部严重。
抗战以后，本县人任本县县长者渐多，流弊亦随之而多。
据当时湖北省政府民政厅考察，本县人任本县县长，最大的流弊出自县长与地方士绅的关系。
按理，本县人任本县县长，熟悉地方情形，容易推行政令，下情容易上达，而且在桑梓服务，不敢过于贪污或害民、扰民。
但这个时期，基层乡村社会为土豪劣绅所控制，本籍县长出于各种考虑，往往对土豪劣绅过于敷衍妥协，上焉者抱定“不开罪巨室”的宗旨，下焉者则往往与土豪劣绅沆瀣一气，同流合污。
[28]民国时期土豪劣绅势力的猖獗，地缘回避制度的崩坏亦为导因之一。
四、县长的薪俸与待遇
国民政府时期，县长的薪俸各省规定不一，而且战前战后差距极大。
在战前，文官俸给表数度修订。
据1933年制订的《暂行文官官等官俸表》及1937年的补充规定，县长的薪俸，按照县等的高低而定，一等县县长自荐任四级（340元）至简任八级（430元），二等县县长自荐任五级（320元）至荐任一级（400元），三等县县长自荐任六级（300元）至荐任二级（380元）。
[29]但是，上述规定各省并未严格执行。
其原因主要是各省财政困难。
除江苏、广东等富庶省份的县长薪俸与中央所定的标准相差不远外，多数省份的县长月薪，一般在160元至280元不等。
[30]如湖北1934年所定县长俸给表，一等县县长月薪为240元，二等县和三等县县长月薪220元[31]。
江西县长月薪（1932年7月至1935年6月间）一等县实支210元，二三等县实支200元。
1935年7月，江西省鉴于中央所定的按县等高低定县长薪俸的做法，仍未脱清代以前所谓“肥缺”、“瘦缺”的遗臼，乃改以年功加俸的办法，规定各县县长不论所任县份的等第，一律从荐任九级（240元）起俸，任满一年进一级，至荐任一级（400元）止。
这本是县长俸给制的一大改革。
但未实行多久即废止，仍回复到国民党中央所定的县等薪俸制。
1937年7-10月，江西省一二三等县县长的月薪分别为272元、256元、240元[32]。
比照战前的生活标准和其他职业的收入情况，战前县长的待遇如何呢?
在战前，各地物价虽有高低，但差距不大。
以福建为例，抗战前，一元钱可购买白米20市斤左右，或猪肉3-5斤[33]。
如战前县长月薪平均以200-250元计算，则可买米四五千斤，或猪肉八百至千余斤。
再以江西萍乡为例，1937年上半年，每人每月生活开支约7.1元[34]。
依此，当时一个三等县长的月薪240元，大约可维持33人的基本生活。
与同时期其他职业的收入相比。
1927年9月，中央教育行政委员会公布的《大学教员薪俸表》，规定教授月薪400-600元，副教授260-400元，讲师160-260元，助教100-160元[35]。
不过这个俸给标准只供各校参考。
如以“暂行文官官等官俸表”所定的县长俸给300-430元的标准比较，则县长俸给略高于大学副教授。
与战前陆军军官的薪饷相比，县长的法定月薪大约相当于少将的平时薪饷，实际月薪则相当于上校的平时薪饷和上将的国难薪饷。
[36]如与农村地主的收入相比，县长的实际年俸，大约相当于四川农村拥有百亩以上土地的地主的年收入的两倍，相当于江苏、浙江、湖南、湖北百亩以上地主的年收入的三倍。
[37]
从上列各种参照比较中，可以发现战前县长的俸给相当不菲。
但是，当时县长仍感“待遇菲薄”。
分析其原因，主要是认为县长的待遇与其地位和职务不相称。
在当时文官群体中，县长的月薪尚不及中央机关的一名科长，而县长的责
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