省委党校《公共政策分析》思考题和答案.docx
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省委党校《公共政策分析》思考题和答案
《公共政策分析》复习思考题参考答案
（根据课件内容整理，请同学们结合自己的学习体会作进一步的丰富完善）
一、政策系统的子系统
现代化、科学化的政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。
政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相对独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。
信息子系统从环境中获取客观、准确的信息，经分析、整理后及时传递到决策者手中；政策实施后，将政策实施的效果反馈回来。
信息子系统为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标。
咨询子系统是公共决策系统的另一个基础部分，它参与决策活动，主要是根据客观实际，综合运用各种分析方法进行政策问题分析、方案设计、政策结果预测和政策评估。
决断子系统是政策系统的核心，主导公共政策活动的全过程，享有拍板定案的权力，具有权威性和主导性的特点。
•执行子系统是政策系统运行的实践环节，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。
•监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。
它还要灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息，以使决断子系统能及时对政策进行修订、完善或终结。
政策系统运行的各个环节
政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。
从系统论的观点看，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。
政策系统的运行大致包括下列五个环节
（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。
（2）政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。
（3）政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。
（4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。
（5）政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。
二、科学合理地制定公共政策
§1.政策问题的认定
林水波:
政策问题是“在一个社群中，大多数人察觉到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要者”。
§2.政策议程
一、政策议程的种类（P182）
政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。
将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。
政策议程实际上也就是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。
政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。
影响社会（公共）问题列入政策议程的主要因素
1.问题本身和特性如何？
问题严重性何？
问题受注意
的程度如何？
2.受问题影响者的组织情况如何？
是团结有力？
还是
一盘散沙？
3.团体领导者如何产生？
有没有权利？
领导是否具有
代表性？
4.问题由何类人员提出？
提出者是否为高曝光率的政
治人物？
5.问题提出者有否门路接近决策单位或决策者？
与决策单位或决策者的关系是否良好？
6.行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？
是否愿意接纳并加以处理？
7.受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？
8.行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵制还是积极接纳？
9.政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况？
社会问题进入政策议程的主要途径
（详见教材P186）
公共政策议程建立的基本条件
Ø1.有创始者提出问题（利益调整者、环境保护者、开拓创新者、公共利益保护者）
Ø2.有一定的社会支持力量（精神和物质）
Ø3.清除建立过程中的障碍（社会偏见和现行程序）
三、建立政策议程的策略
（详见教材P188-189）
1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。
2.政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。
3.政府及社会团体与个人都主动介入。
4.政府与私人、团体都不主动介入。
§3.方案规划
一、方案规划的含义
所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。
方案计划有如下几个特征：
第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。
二、方案规划的原则
1.信息完备原则。
2.系统协调原则。
3.科学预测原则。
4.现实可行原则。
5.民主参与原则。
6.稳定可调原则。
7.主体多元化的原则
8.效益优化的原则
三、方案规划的程序
从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。
四.公共政策的决策
（方案规划的选择、拍板，即领导选主意）
Ø多种选一
Ø合多为一
Ø另起炉灶
Ø暂不选择
§4.政策合法化
一、政策合法化的概念与作用
所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。
（p197）
政策合法化的地位与作用（p198）
政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，它在实践上具有重要意义：
（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（３）政策合法化是依法治国的需要
三、影响政策有效执行的基本因素
1．政策问题的特性
政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。
2．政策本身的因素
在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。
一项政策的有效执行，首先依赖于：
（1）政策的正确性—政策的正确性是政策有效执行的根本前提；
（2）政策的具体明确性—政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础；
（3）政策资源的充足性—政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。
3．政策以外的因素
影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有
（1）目标团体对政策执行的影响；
（2）执行人员的素质和工作态度；
（3）执行机构组织间的沟通与协调；
（4）政策环境等政策以外的因素。
公共政策执行失效的主要表现
⑴曲解政策
曲解政策表现为对原政策的“走样”、“变形”。
（2）截留政策（残缺式政策执行）
截留政策表现为对政策“断章取义”、各取所需、雁过拔毛、为我所用
（3）上有政策下有对策
“唱对台戏”
一种是下级组织自行制定“土政策”,用土政策取代上级有关政策;
一种是有些地方或部门,借口上级政策不完善或不全面,借口上级政策没有对本地区、本部门的所谓“特殊情况”作出规定或上级政策不适合本地区、本部门情况,而不执行上级政策,甚至对上级政策阳奉阴违,采取各种手段进行抵制。
（4）敷衍式政策执行（挂羊头，卖狗肉；阳奉阴违）
（5）野蛮式政策执行
公共政策执行失效的主要原因
⑴政策“先天不足”，质量不高
①政策目标的多元性和不一致性
②政策方案繁琐，受惠幅度小
③政策方案缺乏可操作性
④政策方案缺乏前瞻性
⑤由于“越位”和“错位”现象，产生政策相互“打架”
⑵执行政策时投入资源不足，配套措施跟不上
政策资源包括人力、物力、财力、信息等
⑶政策执行者无意或故意曲解政策
①执行者素质不高，不能准确地理解和执行政策。
②执行者职业道德素质不高，为了个人或局部的利益，故意歪曲政策
⑷政策对象对政策的接受程度不高
①利益调整不合理
②政策宣传不到位
（5）政策执行缺乏有效的沟通
①语言表达方面存在障碍
②知识经验差距过大
③沟通技巧方面的障碍
政策有效执行的对策建议
•⑴坚持决策的科学化民主化，提高政策质量，避免出台有“硬伤”的政策。
•建立和完善决策听证制、社会公示制、专家咨询论证制、决策责任制、失误追究制、决策监督制等制度，科学制定政策方案提高政策制定质量
⑵制定配套政策措施，营造有利于政策执行的环境，避免“单兵出击”。
⑶合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益，保证大多数人特别是弱势群体的长远利益不受侵害；
⑷提高政策执行者的能力素质和道德素质，避免“歪嘴和尚念歪了经”；
⑸做好政策宣传工作，使政策对象愿意接受政策，避免政策对象“不领情”。
四、政策评估的基本类型及评估标准
1．正式评估和非正式评估（从评估组织活动形式上看）
非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。
平时大量进行的评估都属于此类，如：
记者采访居民对某项政策的随意评论，政府领导人视察某地的即兴评说。
正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。
它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。
两者的比较
正式评估占据主导地位，直接关系到评估活动的质量，应该大力提倡，不断改进。
非正式评估一方面可视为正式评估的必要准备，另一方面也是正式评估的一种重要补充。
因此，在政策评估中，正式评估和非正式评估缺一不可，都应给予足够重视。
2．内部评估和外部评估（从评估机构的地位看）
内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。
它可分为为两类：
由政策运行机构和人员自身所进行的评估；由专职评估组织和人员所进行的评估
外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。
它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。
它也分为两类：
委托和不委托两种类型。
两者的比较
内部评估和外部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。
3．事前评估、执行评估和事后评估（从政策评估在政策过程所处的阶段来看）
事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。
事前评估的内容包含三方面：
对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估,对政策效果进行评估。
执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估,就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。
事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。
它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。
4、政策影响评估、政策效率评估和政策效益评估（根据政策评估内容的不同）
政策影响评估主要是指政策对其对象产生的作用及各种制约因素对政策产生的作用所进行的分析评估。
•政策效率评估是指政策在其运行过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。
•政策效益评估是指对政策运行中或运行程序结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行评价和估计，即是对政策实践的客观结果进行分析、评价和认定。
政策评估的标准
•政策评估的标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标或准则。
对于公共政策评估而言，没有标准就不可能有评估，因此，建立政策评估标准是进行政策评估的起点，也是政策评估的重要内容。
•公共政策评估的标准包括一般标准、具体标准和操作标准三个层面。
其中：
一般标准包括实践标准、生产力标准和民意标准。
具体标准又可细化为社会、政治、经济和道德等方面的标准。
•从公共政策运行的实践来看，在操作过程中，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。
1、效果标准
•政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。
•在使用效果标准时，政策评估者需要了解下列方面的信息：
•一是政策目标的实现状况，即预定的目标实现了没有，是完全实现了，还是只实现了其中的部分？
原来的政策问题是否得到解决，是部分解决了，还是完全解决了？
二是政策的总体效果状况，即政策实施后对整个社会产生何种影响，已造成和正在造成什么后果？
三是政策的全部效果状况，即政策实施后有哪些正、负面的效果？
有哪些经济、非经济效果？
2、效率标准
•政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，它通常表现为政策投入与产出之间的比例。
政策投入包括政策活动过所投入的人力、物力、财力、信息和时间等。
政策的产出是政策执行过程中产生的结果。
•效率标准与效果标准既有区别，又有联系。
效果标准关心的是有效执行政策，达到政策预定目标；效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。
因此，效率与效果之间有时并不统一。
一次政策执行的高效率，未必能实现预定的政策效果；一次达到预定目标的政策执行，未必是高效率的。
因此，政策的效率必须首先建立在政策的效果上，没有效果的效率是无用的。
3、效应标准
•所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准。
这是最高层次的评估标准。
这一标准又可分为生产力标准、社会公正标准、公众回应标准三个层次。
•首先是生产力标准。
任何公共政策，其最终结果的衡量标准是看它是否有利于生产力的解放与发展。
离开这一根本标准，政策评估就会偏离社会的基本发展方向。
•其次是社会公正标准。
政策公正标准反映出政策成本及收益在不同群体或阶层中间分配的公平程度。
公正是衡量政策的一个重要标准，公共政策实际是一种利益的分配过程，一项好的政策应该是努力实现公平、合理分配的政策。
•第三是公众的回应标准。
公共政策是对公众利益的协调，公共政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。
要考察一项政策实施后，公众对解决问题的满意程度，它包括有多少人表示满意了，获得满足的程度如何？
政策实施后，公众对政策是积极回应，还是消极回应，甚或不作回应？
等等。
五、强制性工具,非强制性工具和混合工具各自的特点和优劣
•强制性工具（Compulsoryinstruments）也称指导性工具,它借助国家或政府的权威及强制力,迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为.
•政府为实现其政策目标,可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能
•1.管制
•根据里根（M・Reagan）的说法:
管制指的是一种活动过程,在这种过程中,政府对个人和机构提出要求或规定某些活动,并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）.
•管制是由政府做出的,它们必须为目标团体及个人所遵守和服从,不遵守或不服从将受到惩罚.
•大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律）,并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理.
•管制采取了不同的形式,如规章,标准,许可,禁止,法律秩序和执行程序等等.
•政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面.
•政府的管制有经济的和社会的两种基本类型.
•经济管制是管制的传统形式.它控制诸如产品的价格和数量,投资回报,某一产业中公司的进入或退出等一类的事项,其目的是控制由市场运行所产生的不平衡;
•社会管制是一种较新的管制类型,它控制诸如健康,安全,职业歧视一类的社会事项.社会管制与经济管制不同,它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上,而是集中在诸如污染,安全或道德方面的广泛问题上.
•作为一种政策工具,管制有其优缺点
•主要优点是:
所需的信息较少、较容易实施和管理、成本较低、效果具有直接性且更易见效、适应于作为处理危机的工具.
•其主要缺点是:
扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，过于刻板而缺乏灵活性等。
•2.公共企业
•公共企业也称国有企业.
•它可以看作一种强制性工具,其强制性甚至比管制更强.因为在公共企业那里,政府做出特别的规定以控制它的所有活动,这些规定被当作内部管理的指令.政府凭借其所有权而可以为所欲为.
•并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准.但一般认为,公共企业具有如下三个特征:
•一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50%,高至100%）,分析家往往用一个武断的数字,即只要政府拥有一个公司的51%以上的所有权,那么,该公司就是公共公司;
•二是公共企业受到政府某种程度的控制或直接管理,一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业;
•三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售,这不同于诸如国防,路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费）,因而,公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡.
•作为一种政策工具,公共企业的优点是:
在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中,它是一种有效的工具;
•在许多情况下,建立公共企业所必需的信息比管制或自愿工具少;
•公共企业可以简化行政管理,并使公共基金（这些基金可以用于公共开支）自然增长.
•主要的缺点是:
政府难以对公共企业加以有效的控制;
•公共企业的运作是低效率,甚至是无效率的,易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上等.
•3.直接提供
•由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务,这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具.
•政府所做的大量事情,如国防,外交,警察,消防,教育,社会保障,公园和道路的维修,人口普查,地理测量等都采取这一途径或办法.
•直接提供有其优点:
其所需信息较少而容易确立;对大规模机构要求使之易于得到相关的资源,信息与技巧;能够避免间接提供所出现的一些问题,如谈判,讨论和较高的信息要求;它使交易内在化,从而减少由间接提供所带来的交易成本.
•其缺点是:
官僚机构的直接提供往往以僵化刻板为特征,它反应迟缓;对于官僚机构及官员的政治控制容易降低为公众服务的质量;由于缺乏竞争机制,官僚机构没有成本意识而造成浪费;政府机构内部或跨机构的冲突会影响物品和服务的提供等
•二、非强制性工具
•非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与,它的任务是在自愿的基础上完成的.政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入,而留给社会去处理,因为政府相信，有时候采取一些非强制性工具能够更好地处理这些公共问题。
•非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具
•1.家庭和社区
•家庭和社区是一种常见的非强制性工具.
•在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。
政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社区及家庭。
•在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点.
•家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。
•在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。
小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的.
•将家庭和社区当作一种政策工具的优点在于，它们不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）;
•在许多服务领域（如残疾人的照顾）,家庭和社区比其他工具更合适但是,家庭和社区作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用，而且这种工具也产生了公平方面的问题，尤其是对照顾者来说更是如此
•（为什么本来是政府或全社会要做的事，要由家庭和社区自己承担？
•2.志愿者组织
•作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。
•志愿者组织提供某些社会服务。
例如,慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体提供诸如清洁海滩和美化公园等公益服务。
•在传统社会里,志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务尤其是从事公益事业,现代福利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重要性程度。
•即便如此，在当代社会中,它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。
•从理论上说，志愿者组织是一种提供社会服务的有效手段，因为建立在自觉自愿基础上提供的服务是可靠的和低成本的;
•这种手段也是灵活的和具有回应性，能迅速满足服务者需要（例如,在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）;
•由志愿者提供社会服务还可以减少对政府的行动的需要或减轻政府的负担.
•但是，志愿者组织这种政策工具的应用范围有限,大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理;
•另外，志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构,从而降低它的效能和效益;而且，许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益劳动。
•3.市场
•市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具.
•买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用――消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品,而厂商则寻求利润的最大化――往往会带来双方都满意的结果.
•从理论上看,尽管双方都是自利的经济人,但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益,即实现社会福利的最大化;
•而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供.
•作为一种应用广泛的工具,市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段,是资源配置的有效工具；而在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。
•然而,市场工具有其明显的局限性,在大部分公共物品和服务领域中,它并不是一种有效的工具,它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品;
•由于存在着不同类型的市场失灵,市场在提供收费物品和公有物品上也存在困难;
•此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。
因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。
•三、混合工具
•混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点.
•它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动,而将最终的决策权留给私人部门,这类工具主要包括信息传播,规劝,补贴,产权拍买,征税和使用者付费等.
•1.信息传播和规劝
•信息传播是一种消极性的工具.它由政府向个人,公司及社会发布或提供信息,以期待所期望的行为发生.因为一旦人们获得相关问题的知识或信息,就能作出更明智的行动选择.
•规劝（或说服）是政府试图说服人们去做或不做某事,即力求改变被说服者的偏好和行动,而不只是发布信息而期待所要求的行为发生,但不通过强制性的奖惩来使行为发生.
•信息传播和规劝工具的优点是:
它们容易使用且较稳定;它们是政府对处理那些尚未有明确解决方案的问题的一个便利的出发点;而且通过这种工具而使
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