国有土地上房屋征收与补偿条例释义2.docx

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国有土地上房屋征收与补偿条例释义2

（接《国有土地上房屋征收与补偿条例释义1》）

第六条　上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

【释义】　本条是关于房屋征收与补偿工作的层级监督和指导的规定。

加强对市、县级人民政府房屋征收与补偿工作的监督和对市、县级人民政府工作部门房屋征收与补偿实施工作的指导，有利于督促市、县级人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责，确保本条例的正确实施，维护公共利益，保障被征收人的合法权益。

一、房屋征收与补偿工作的层级监督。

根据本条例第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

因此，要规范房屋征收与补偿活动，防止损害公共利益和被征收人合法权益的现象发生，首先必须重视和加强对市、县级人民政府的监督。

为此，除了加强权力机关的监督、政协的民主监督、司法机关依法进行的监督和社会舆论监督外，还应当充分重视和运用政府内部的层级监督。

根据《宪法》第八十九条的规定，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销下级人民政府的不适当的决定、命令。

这就为上级人民政府针对下级人民政府的具体行政行为实施监督提供了制度保障。

据此，本条第一款明确规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

从监督的形式看，该款规定的上级人民政府的层级监督，既包括主动进行的检查、考核和个案监督，也包括依照本条例第七条规定对单位或者个人的举报进行核实、处理，还包括对被征收人依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件依法进行处理。

从监督的结果看，上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋征收与补偿行为违反本条例规定的，可以依照本条例第三十条的规定对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分，造成损失的，依法承担赔偿责任；必要时，也可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。

对于依照本条例第十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件，复议机关应当依照行政复议法等法律、行政法规的规定予以处理。

二、房屋征收与补偿实施工作的业务指导。

根据本条例第四条第二款和第三款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；同时，市、县级人民政府财政、国土资源、发展改革等有关部门依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，各负其责，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

因此，规范房屋征收与补偿活动，提高房屋征收与补偿实施工作的质量和效能，有必要切实加强对市、县级人民政府房屋征收部门以及财政、国土资源、发展改革等有关部门的业务指导。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条的规定，省、自治区、直辖市人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导，自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府工作部门依照法律、行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导。

这就确立了国务院主管部门和省级人民政府主管部门对市、县级人民政府工作部门实行归口指导的原则。

据此，本条第二款明确规定，国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

按照这一规定，国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作，省级人民政府住房城乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋征收与补偿实施工作。

承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况，及时发现、协调解决有关问题，督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、履行职责。

第七条　任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

【释义】本条是关于房屋征收与补偿工作的举报和监察的规定。

建立房屋征收与补偿工作举报制度，加强对房屋征收与补偿工作的监察，旨在防止和纠正违反本条例规定的行为，督促有关人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责，规范被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织（例如，房屋征收实施单位、房地产价格评估机构等）的行为，从而维护公共利益，保障被征收人的合法权益。

一、房屋征收与补偿工作的举报制度

建立房屋征收与补偿工作举报制度，既是保障《宪法》赋予公民的监督权利的必然要求，也是确保本条例正确实施的客观需要。

根据《宪法》第四十一条的规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实、负责处理，任何人不得压制和打击报复。

这就赋予了公民对人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的违法行为进行举报的权利。

此外，被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织的行为是否符合本条例的规定，事关房屋征收与补偿活动的公平、公正，事关公共利益的实现和被征收人合法权益的维护，有必要运用举报制度及时发现和纠正被征收人和参与房屋征收与补偿活动的其他组织违反本条例的行为。

据此，本条第一款明确规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

按照这一规定，举报的主体既包括被征收人和利害关系人，例如，被征收人的亲属、被征收房屋的抵押权人、被征收人所负债务的债权人等，也包括与征收活动没有利害关系的任何组织和个人。

举报的内容既包括人民政府、人民政府工作部门及其工作人员的行为，例如，违反规定作出房屋征收决定，违反规定给予补偿，政府工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等，也包括参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为，例如，采取非法方式迫使被征收人搬迁、出具虚假或者有重大差错的评估报告等，还包括被征收人的行为，例如，在房屋征收范围确定后在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为等。

负责接受举报的主体主要包括作出征收决定的市、县级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门，上级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门，以及作出征收决定的市、县级人民政府及上级人民政府监察、审计等部门。

这些机关接到举报后，应当依照有关法律、行政法规的规定及时核实、处理，不得对举报人进行压制和打击报复，并且应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。

二、房屋征收与补偿工作的监察制度。

加强对房屋征收与补偿工作的监督，是保证本条例正确实施、维护公共利益和被征收人合法权益的重要保障。

行政监察是行政系统内部的一种专门监督，对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。

《行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

据此，本条第二款明确规定，监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察，这既是监察机关的一项重要职权，也是一项重要职责。

监察机关对房屋征收与补偿工作实施监察，应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规定的权限和程序。

监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

第二章　征收决定

本章内容提要

本章共九条，主要对公共利益的界定、征收程序、被征收入的救济权、被征收房屋情况的调查登记以及房屋征收范围确定后被征收入的禁止性活动等内容作了规定。

从两次公开征求意见情况看，公共利益的界定、征收程序等问题一直是社会公众关注的焦点。

对公共利益的界定一直有争议，有意见认为界定得过于宽泛，也有意见则认为不宜对公共利益的范围限定得过于严格。

对征收程序的意见主要集中在以下方面：

一是主张政府在论证时应当将补偿方案作为论证内容，并将补偿标准、安置补偿意向、估价单位等予以公告，征求被征收入意见。

二是认为发生重大争议，由上一级人民政府裁决的机制，在制度设计上不公平，建议引入人大决策或者司法机制。

三是建议进一步明确危旧房改造征求意见的程序，就征求意见的具体比例等提出了不同意见。

此外，在第二次征求意见中，还有意见提出，应当加大公众参与程度；建议增加旧城区改建过程中同意比例的规定，明确先补偿、后搬迁的原则，以及被征收入对房屋征收决定和补偿决定不服的救济渠道等等。

根据征求意见的情况，经认真研究，我们对公共利益的界定、征收程序等内容作了进一步的修改、完善。

与原拆迁条例相比，主要有以下几点变化：

一是界定了公共利益的范围，将因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建的需要等列入公共利益范畴。

同时，还强调了规划和计划的调控作用，规定确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

并且为了保证规划的公众参与，还规定制定规划应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证（第八条、第九条）。

二是完善了征收程序，规定征收补偿方案应当征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，政府应当组织由被征收入和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等等（第十条至第十二条）。

第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

【释义】本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。

一、公共利益界定的总体思路

公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。

从征求意见情况看，主要有两种观点：

一是认为公共利益的界定过宽，主张具有商业性质、营利目的的项目都不应当属于公共利益；二是认为对公共利益的规定还不够全面，主张凡是实施城市总体规划，为城市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设，都应当属于公共利益。

1954年《宪法》中就已经出现了“公共利益”的概念。

1954年《宪法》第十三条规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

”1982年修正后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

”2004年修正后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”第十三条第三款规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

”可见，宪法首先明确了国家征收、征用的前提是“为了公共利益的需要”。

2007年《物权法》又规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

按照上述规定，征收城市房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”的需要，但均未对“公共利益”的范围作出规定。

农村土地房屋的征收由《土地管理法》调整。

我们在对本条例和《土地管理法（修订草案）》进行统筹研究的基础上经与各方面反复论证认为，公共利益的内涵与外延，在不同国家和地区的不同发展阶段，是不同的。

公共利益的界定，必须考虑我国的国情。

在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。

在社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不宜以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准，不能因医院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等项目经营中收费就否认其属于公共利益范畴。

保障性安居工程建设和旧城区改建，与广大城镇居民生活、工作密切相关，这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件，又改善了城市环境，提升了城市功能，不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发，就将其置于公共利益范畴之外。

对工业化、城镇化进程中出现的一些社会矛盾和冲突，应当综合治理，不能不顾实践中的用地需要而以减少征收作为解决当前问题的唯一措施。

要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿，确保房屋被征收的群众不吃亏，将公共利益和被征收人的利益统一起来。

基于上述考虑，本条例在我国立法史上首次界定了公共利益，明确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。

二、公共利益的界定类型选择

世界上许多国家或者地区都规定，只有在出于公共利益的情况下，国家才有可能动用土地征收权。

从对“公共利益”的界定看，大致可分为三种类型：

（一）第一类是概括式规定。

采用这种方式的国家均制定有土地征收法或者相应的法律，在与土地征收有关的法律中仅规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”，但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，属于广义的公共利益，主要是通过其他法律对私人财产给予应有的保护。

这些国家主要包括美国、法国、澳大利亚、加拿大、德国、菲律宾、越南等。

采用概括式规定的国家，一般有两个特点：

一是保护私有财产的法律、法规健全，目的是防止政府以公共利益为名对私有财产造成不当侵害；二是实行三权分立的体制，司法机关对政府滥用行政权的行为进行制约和监督，通过司法程序对“公共利益”进行个案判定，不存在法律上的障碍，并形成判例，使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。

还有的国家虽然是成文法国家，但是其司法界也普遍重视先前判决，如法国。

我国尚不具备上述条件。

我国虽然从《宪法》到《物权法》等有关法律对私有财产的保护作出了许多规定，但从目前来看保护私有财产的法律制度还有待进一步完善，这种状况是与我国实际情况相适应的，完善起来还需要一个过程；而且我国不属于判例法国家，也没有遵循先例原则，因此对公共利益的界定，难以通过判决形成先例，并由先例使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。

（二）第二类是列举式规定。

采用这种方式的国家或者地区在土地征收法中采用列举法界定公共利益的范围。

这些国家或者地区主要包括日本、韩国、我国台湾地区、香港特区、印度、波兰等。

列举式规定分为两种情况：

一是，以日本为代表，在土地征用法等有关法律中穷尽式地列出所有可以征收土地的“公益事业”；二是，以我国台湾地区为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项，但没有穷尽列举，有但书规定或者兜底式规定。

采用列举式规定的主要是成文法国家或者地区。

这类国家或者地区的立法，常常以减少法律概念的模糊性，增强法律的可操作性，便于行政和司法的适用为宗旨，而且通过列举式规定对征地的目的进行限制，约束政府征收土地的权力。

但是列举难以穷尽所有可以征收的事项，因此加上兜底的规定，有助于弥补列举式规定的未尽事项。

（三）第三类是不作规定。

主要是一些经济转轨国家，法律上对公共利益没有明确的界定，同时又缺少相应的法律支持，是不是公共利益完全取决于政府的决定。

这些国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。

俄罗斯规定，为“国家或市政的需要”可允许征收土地，但其范围并没有在民法、土地法或后来的立法里确定，这就可能使国家征地范围放得过宽而达到别的目的。

在立法的过程中，有意见提出，对公共利益概念的界定，采取概括法、通过正面描述的方式进行定义，也有意见提出采用排除法进行界定，即将商业利益从公共利益中加以排除，通过排除法界定公共利益的内涵。

但是公共利益难以精确定义，不具体列举，操作性会大打折扣。

公共利益与商业利益本不是一对对立的概念，在属性上和在实践中相互交织、很难完全分离，且在一定条件下，相互转化，采用排除法也不恰当，在一定程度上会对国民经济和社会发展造成负面影响。

同时，考虑到公共利益概念在不同的国家、同一国家的不同历史时期，其内涵与外延是不断发展变化的，它的稳定是相对的、发展变化是绝对的，既是具体的、又是历史的，综合分析、比较上述国家和地区的立法界定，并结合我国的情况，在界定“公共利益的需要”时，采取了概括加列举的方式。

三、本条的具体规定

本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确，即对征收房屋的条件作了明确：

一是必须为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。

这是对公共利益的概括性规定。

二是符合本条列举的情形。

本条列举了六种情形，即国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

三是强调为了上述目的，确需征收房屋。

也就是说，确需使用这幅土地，而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方式，通过其他方式就无法获得该建设用地。

本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

本条列举的六项情形包括：

（一）国防和外交的需要。

根据《国防法》的有关规定，国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障，本条所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要；外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需要。

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。

根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。

由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目，也包括了政府主导、市场化运作的项目。

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。

公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。

公共产品的提供方式主要有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。

公共事业与公益事业不同。

根据《公益事业捐赠法》第三条的规定，公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动，而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等，比公益事业的范围要广，不排除具有营利性的项目。

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。

依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）的规定，保障性安居工程大致包括三类：

第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改造。

国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。

《城乡规划法》第三十一条规定，“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

”根据该条规定，该项明确由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要。

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

该项是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。

现行法律如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都没有明确界定“公共利益”。

从条文内容来看，有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定。

如《信托法》界定了“公共利益目的”的范围，其第六十条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：

（一）救济贫困；

（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公益事业。

将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。

征求意见过程中，有群众提出一些地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房，国家机关办公用房建设不属于公共利益。

我们认为，群众反映的个别地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华办公用房，实践中确实存在，有关国家机关办公用房建设问题，国家已有相关规定和标准，且三令五申，不得违反规定，否则要严肃处理，追究有关负责人的责任。

今后应当严格执行国家规定，加大执行力度，对超规模、超标准建设的，发现一起，严肃查处一起。

但出现的违规建设现象并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性。

本条例删除了征求意见稿中的“国家机关办公用房建设”，并不意味着否认了国家机关办公用房建设的公共利益属性。

本条第三项中由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要中涉及相关办公用房的建设也属于公共利益的需要。

此外，法律、行政法规中还可以规定的其他公共利益也可能涉及相关办公用房的建设，同样也属于公共利益的需要。

第九条　依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

【释义】本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、纳入年度计划的规定。

本条是在第八条的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求，目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求，又防止不当或者过度地动用征收权，强调规划先行、规划民主。

一、建设活动应当符合有关规划。

要实现科学发展、节约合理利用土地、严格保护耕地，并严格控制征收规模，避免不必要的征收，应当通过国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划加以调控，并保障规划的科学性、民主性，尤其要加强基本农田保护，严守18亿亩耕地红线。

宪法、法律和行政法规规定的规划中，国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总