转型时期的人民调解制度.docx

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转型时期的人民调解制度

论转型时期的人民调解制度

摘要：

人民调解是一项具有中国特色的法律制度，社会转型时期加强人民调解工作具有十分重要的意义，目前我国现行人民调解制度缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果、人民调解程序性保障的缺失、当事人的法律意识淡薄、人民调解员素质偏低、调解资金严重短缺和人民调解制度过分行政化等是制约人民调解发展的瓶颈。

人民调解制度也应从加快立法、完善制度、提高调解员素质、保障调解经费等方面加以改革与完善。

关键词：

人民调解；　改革；　法治；民事争议

1.人民调解的现状和问题

1.1人民调解现状

1.2人民调解存在的问题

2.人民调解制度的改革动因

2.1人民调解制度的改革是社会发展的客观要求。

2.2人民调解制度的改革是法治国家的客观要求

3.人民调解制度的改革方向

3.1加快立法步伐

3.2加快制度建设

3.3健全财力保障机制

3.4尝试诉讼调解与人民调解衔接

人民调解即人民调解委员会的调解。

它被西方学者誉为司法制度中的“之花”,是我国特有的一种纠纷解决制度。

它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下,以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,通过说服教育的方式,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷各方当事人互谅互让,平等协商,自愿达成协议,消除纷争的一种群众自治活动。

它是我国的民间调解制度的继承和发展。

现实生活中它在解决民事纠纷和轻微的刑事纠纷,防止矛盾激化,减少犯罪,挽救失足青少年,促进社会和谐,保障人民安居乐业等方面作出了不可磨灭的贡献。

人民调解是基层群众自治的重要容。

它与行政调解和司法调解不同，不具有国家权力的属性，而是不收费的一种社会性、群众性和民间性活动。

人民调解作为基层群众自治的具体容之一，通过对民间纠纷的调解，实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。

人民调解是现行调解制度的一个重要组成部分，亦是我国法制建设中一项独特的制度。

1.人民调解的现状和问题

1.1人民调解现状

我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程，在我国新主义革命和社会主义革命与建设的实践中，不断完善和发展起来的一项重要的法律制度，在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义法制建设中做出了突出贡献。

截止2006年底全国已建立调解委员会96.3万个，共有调解人员844万人。

2006年,人民调解组织在维护社会稳定方面做出突出贡献。

共调解各类民间纠纷502万件，调解成功476万件，成功率为94.8%；防止因民间纠纷引起的自杀2.7万件，涉及3.6万人；防止因民间纠纷可能转化的刑事案件5.7万件，涉及13.7万人。

2005年全国人民法院判决的民事案件高达600多万件，刑事案件也有72万多件。

据调查，有的省重大刑事案件中有70%是由民间纠纷激化造成的。

因此，及时有效地化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，己经成为关乎国家久安和巩固执政党地位的重大问题。

但是现在人民调解工作却遇到了一些新情况、新问题，与社会发展有不相适应的地方，突出表现在其调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例逐年下降，已由1980年的17:

1下降为目前的1:

1。

因此，推动人民调解的改革和发展是我国社会发展的客观需求。

1.2人民调解存在的问题

尽管人民调解制度在新的历史条件下得到了长足发展，但是人民调解制度仍然存在诸多问题：

　　第一、我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果。

传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾，预防犯罪、教育群众,很少在保护公民权益方面提出系统理论。

随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷纷繁复杂。

如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。

　　　第二、人民调解程序性保障缺失。

工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。

只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。

人民调解历来是强调其灵活性，缺乏程序规。

《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。

第三、当事人的法律意识淡薄、人民调解员素质偏低。

中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的的。

历史发展到今天，基层人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”。

这些都是时间工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特点。

但我们应当清楚地认识到适用这些传统工具的同时也造成了群众对法律的淡漠。

虽然现代农民的法律意识有所提高，但如果司法人员仍然在旧观念的支配下开展工作，中国实现法治化的前景是令人担忧的。

人民调解委员会委员和调解员统称为人民调解员。

《人民调解委员会组织条例》第四条规定：

为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。

该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。

《人民调解工作若干规定》第十四条规定担任人民调解员的条件是：

为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。

乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。

该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。

目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人数的25%。

面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会和稀泥。

就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。

另外我国人民调解员年龄普遍偏大，如何吸引年轻人加入调解员行列，也是值得考虑的问题。

为此，提高人民调解员的综合素质，是一个紧迫的系统工程。

　　第四、调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。

《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。

司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。

实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。

　　　第五、人民调解制度过分行政化。

《人民调解工作若干规定》明确将乡镇、街道的司法调解中心规到人民调解的畴。

这一规定拓展了人民调解的涵，使得人民调解和行政调解实现了合一。

省枣庄的峄城区和的长清县在大调解的基础上发展建立了"长坐堂制度，即公、检、法、司四部门负责人定期、定时、定点，进行现场办公，直接参与调处民事纠纷，在纠纷解决中充分发挥行政、司法负责人的权力影响。

但人民调解是群众自治的重要形式，行政和司法权力的过度入侵，必将改变人民调解的这一性质。

司法行政机关和基层人民法院是人民调解委员会的指导机关，不是领导机关。

2.人民调解制度的改革动因

　　纵观人民调解制度的发展历程，我国人民调解制度走过了一段曲折、坎坷的道路，其兴衰成败总是与具体的社会历史条件、党对人民调解的重视和支持、人民调解的立法情况相联系。

在当今社会转型时期，人民调解制度也必须与时俱进。

2.1人民调解制度的改革是社会发展的客观要求。

　　我们所处的社会正从熟人社会向陌生人社会转变。

人民调解制度存在和发展的条件发生了重大变化。

经济发展要求资源自由流动，优化配置。

主体流动打破地域限制，实现全社会围自由流动、就业。

人们在利益的驱动下，会作出损人利己的败德行为。

法制秩序不健全的情况下，从熟人社会到陌生人社会的转变，实际上进入了一种险象环生、满是陷进的环境。

传统中依靠社区精英、家族长者、村霸解决民间纠纷的机制正在面临挑战。

社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出，利益集团之间出现矛盾，纠纷解决机制必须有所创新。

　　中国近年经济、政治体制改革所遗留和产生的一些问题，急需人民调解工作加以解决。

2002年4月，同志强调指出:

“要建立健全对人民部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。

认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。

“日前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系。

据《瞭望》报道，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。

群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过人民调解加以解决的。

前几年，市作为省的3个上访地区之一，其“名声”一向在外，而上访户竟有半数以上来自陵县。

陵县经调研改革，建立“大司法调解”格局机制，成立了司法调解中心，很快该县甩掉了“上访大户”的帽子。

2.2人民调解制度的改革是法治国家的客观要求

　　我国传统调解总是与“德治”、“教化”等国家治理方式密切相关的。

在计划经济时代，纠纷的解决是一个政治行为，也被赋予特有的政治涵。

调解是党的意识形态在实践中的表现。

调解已被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。

如今人民调解作为维护社会稳定、教育群众、维护当事人合法权益的重要解纷机制得到了新的发展。

调解人由接受科举考试教育的族绅，变成共产主义的积极分子，又变为准法律专家－调解委员或乡镇法律服务所的工作人员和司法协理员。

而调解的基准也由儒家理论，变为马克思主义的政治意识和当的政策，又变为法律规则和原则，从中可以看出，功能替代和制度演进的过程。

可以说,人民调解制度已经成为我国一项重要的法制补充制度,它为中国法治建设中如何使道德充分发挥其潜移默化作用,去弥补法治社会里法律所固有的缺陷和弱点,为完善法治,最终实现道德与法治的有机结合,发挥着重要作用。

　　1989年《人民调解委员会组织条例》确定了人民调解的三项原则：

依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。

依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础，从而构成人民调解发展史上的分水岭。

尤其是2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的施行，使人民调解纳入了法治的轨道。

　　今天，调解已不再是中国的“专利”。

欧美法治国家ADR（AlternativeDisputeResolution）运动正日益高涨，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。

如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。

瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼调解）来解决。

日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。

美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度。

英国把调解制度称为“纠纷解决替代措施”，推行的效果也是明显的。

澳大利亚在20世纪90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”，协助政府制定调解政策，指导调解工作。

菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理。

欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。

可以说，调解制度正在全世界围得到发展和重视。

　　因此，随着社会转型，人权观念的加强，改革和完善现行的人民调解制度不仅有利于建立社会主义的法治国家，也利于我国在国际上的人权斗争。

3.人民调解制度的改革方向

人民调解要适应转型时期经济社会发展的特点和需要，以构建和谐社会为目标，改革现有的人民调解制度，完善各种措施。

3.1加快立法步伐

现代法制社会任何一种制度的建立和发展都离不开法律的确立和肯定,人民调解制度也是一样。

我国虽然有多部法律已就人民调解工作做了规定,但在客观上,人民调解却没有法律的约束力。

2002年9月,最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确了人民调解协议具有法律约束力,把人民调解协议认定为“具有民事合同性质”,从而强化了人民调解制度。

但是,在目前人民调解实践中仍面临一些无法解决的问题。

一是确定人民调解协议具有合同性质,可以适用民事诉讼程序加以解决,那么其他那些没有通过人民调解组织达成的有关民事权利义务容的协议是否也可以作为诉讼标的而成为法院审理的对象呢?

而一旦将这些协议纳入可诉围,人民调解就会失去制度上的优势。

二是按照合同法的规定,显失公平的合同,当事人一方有权申请变更或撤销,人民调解协议是当事人双方解决实体权利义务争议而达成的协议,在这一协议中一方往往要做出让步,这一让步可能是一种不公平的结果,所以调解协议适用合同法解决也存在调解协议是否有效的问题。

三是人民法院是否可以对调解协议的纠纷进行诉讼上的调解呢?

如果可以调解,那么就必然淡化了人民调解协议的约束力,不能发挥和强化人民调解制度上的功能与作用。

四是条例没有规定人民调解的具体法定程序,这样使“如何进行人民调解”无章可循,给人民调解员过大的自由裁量权。

五是人民调解委员会调解民间纠纷具有法律规定,但是对人民调解协议书只是赋予其一般民事合同的性质,从而导致人民调解协议履约率的下降。

尽管人民调解委员会在调处矛盾方面做了大量的工作,但由于群众对人民调解的认知度低,遇到纠纷宁愿诉讼都不愿意接受调解的情况也越来越多。

反映了不少人对诉讼的依赖,认为唯有司法裁判才能实现正义和公正,调解难以维护当事人的合法权益。

要解决这一问题就必须借助于国家法律的强制力使人民调解具有直接的法律效力。

因此,通过制定《人民调解法》,全面规、协调和指导各项调解工作,使人民调解纳入法制的轨道,已成为当务之急。

3.2加快制度建设

一是规人民调解工作制度。

坚持“调防结合、以防为主”的方针,建立和健全岗位责任制度、纠纷登记制度、统计制度、文书档案管理制度、回访制度、纠纷排查制度以及纠纷信息传递与反馈制度,用制度规工作,杜绝调解纠纷的随意性;建立健全乡镇、村组纠纷排查调解网络,经常开展民间纠纷大排查和专项治理活动,认真分析当前民间纠纷发生的特点、规律和趋势,及时掌握、了解本辖区矛盾纠纷的状况,做到心中有数,进一步增强对民间纠纷发生的预测能力。

二是规人民调解组织制度。

积极推动建立各种类型的人民调解组织,根据形势发展要求和调解组织发展状况,不断整顿、健全人民调解委员会,加强标准化调委会建设,保证人民调解组织的规建立,使人民调解委员会成为坚强而充满活力的集体。

三是规人民调解人事制度。

建立一支与工作相适应的能调善调、坚强有力的调解队伍迫在眉

睫。

要引入竞争机制,拓宽聘任调解员的渠道,将本辖区的退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师等人员选聘担任人民调解员。

努力造就一支熟悉人民调解工作制度、熟练掌握调解民间纠纷和社会矛盾纠纷相关的法律政策、正确运用人民调解程序与方法,及时有效调解民间纠纷的人民调解员队伍。

3.3健全财力保障机制

调解资金严重短缺,是制约人民调解发展的瓶颈。

《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费,由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。

司法行政机关通过争取同级人民政府的支持,解决人民调解的指导和表彰经费。

实际上,这种规定在还比较落后的农村形同虚设,有些乡镇政府财政困难,根本没有钱来支持人民调解工作。

条例规定的奖励和补贴、人民调解工作经费在许多地方均没有兑现。

为充分调动调解人员积极性,稳定基层调解队伍,确保人民调解工作健康、稳定开展,必须建立人民调解工作经费保障机制,将调解经费纳入同级政府财政预算。

同时,可以借鉴其他国家经验,如在德国,在调解成功的情况下,调解费用通常也要达成合意,一般由双方分摊。

如果调解失败，《德国民事诉讼法施行法》第15a条比照《德国民事诉讼法》第91条作了规定,调解费用由在后继诉讼中的败诉方承担。

《德国民事诉讼法施行法》第15a条对调解规定了预付款,这是为了避免调解机构进行了调解却收不到报酬的情形发生。

调解费用的收费标准与服务水平相适应。

作为非法律专业人员的收费标准一般较低。

同时,对达成合意的调解应设有奖励,即收费加倍。

政府出资,购买人民调解,不失为一种有益的尝试。

3.4尝试诉讼调解与人民调解衔接

积极探索多元化纠纷调处机制。

民事调解独立于诉讼程序之外,作为诉讼程序的补充,使调解具有独到之处:

一是不会因法官介入影响以后的判决;二是不占用司法资源,真正减轻司法负担,使法院能集中精力处理大案和复杂案件。

当前,调解委员处理争议数量下降的原因:

一是调解委员一般未受过法律方面的专业培训,他们的权威和可信度大大低于法官;二是长期的法制教育提高了公民的权利意识,人们更倾向于通过诉讼解决民事争议;三是律师制度的发展完善也限制了自愿调解的应用,律师在进行法律咨询时,出于职业习惯和利益,往往把民事争议引向诉讼。

其实,在实践中有很多纠纷不需要通过诉讼解决,如:

企业中发生的受培训者和培训者之间的劳资纠纷、企业与员工之间的劳动争议,就可以先通过企业调解,调解失败后方可进入诉讼程序;员工因职务发明对企业法人提起的诉讼,也应该先经过专业调解即专利局设置的调解处调解之后再受理;对于有商业关系的法人或个人之间的金额数较大的经济纠纷,为了避免昂贵的诉讼成本,冗长的诉讼周期以及可能会泄露的商业,争议双方更倾向于经济简便的调解;邻地争议一般都源于当事人之间的人际关系,起因往往是因为误解和缺乏沟通。

显然,法庭不是一个建立良好人际关系的合适地点,恰恰相反,法院的介入只会激化矛盾。

而调解更适合于调整当事人不愿和不能中断相互关系的争议。

目前起诉到法院的很多案件都属于民间往来纠纷,比如收取水电费、邻里关系纠纷等,一般都存在调解的基础。

把一部分案件分流给人民调解组织,既可提高法院案件的调解率和结案率,促进案件的执结,有效保护当事人的合法权益,又可缓解近年来法院案多人少、讼累增加的趋势,对推动多元化纠纷解决机制的建立与完善,无疑将起到积极的推动作用。

对婚姻家庭纠纷等案件建议当事人到基层调解组织先行调解,依法及时确认人民调解协议效力,对依法应当变更、撤销或者确认无效的人民调解协议,事先听取人民调解委员会的意见,依法适用督促程序,及时受理当事人持已生效的人民调解协议向法院申请支付令的案件。

邀请人民调解员参与诉讼调解及庭前辅助工作,积极探索委托调解等社会化纠纷解决机制。

通过大力宣传诉讼调解与人民调解及其衔接工作的意义、目标任务和工作重点,推动“两调”衔接工作取得成效。

对调解制度的重新重视体现了现代社会对司法服务的新要求。

不只是大幅度上升的经济案件使减轻司法负担成为当务之急,日益紧密的经济单位之间的联系也使人们希望得到一个新的解决争议的程序,以避免诉讼引起的强烈对抗。

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