公共管理基础体系.docx
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公共管理基础体系
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《公共管理基础》知识体系与知识点
总体系:
广第一章公共管理导论一一总论管第二章公共组织主
理第三章行政领导体学第四章公共决策行为或公第五章沟通与协调手段共匚管第六章公共组织的人力资源管理一一主体理行第七章公共管理的法律基础基政第八章公共财政管理保障础学第九章公共组织的文化与伦理
第十章政府工具
第十一章公共组织的变革与发展一一趋势
（六
.管理的含义：
管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
层含义）
管理的职能：
计划（首要）
、组织（载体）、领导（核心）和控制（过程）。
最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出五职能说”。
一、管理与管理管理学：
管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。
管理是具有科学性理论的演进和艺术性的活动。
有科学知识体系和客观规律一科学性；创造性的灵章活运用规律一艺术性；是：
理论的演进：
古典管理理论阶段
段。
（见图表）
斗学性与艺术性的统一。
行为科学阶段一一现代管理理论
管理公阶共管行政的含义：
是国家权力机关的执行机关行使国家权力理务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。
导行政的特点：
执行性、政治性和权威性。
论相关概念辨析：
政治与行政。
威尔逊和古德诺的观点。
行政与立法、司法，
，依法管理国家事
这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
二、行政与行政行政学：
主体是国家权力机关的执行机构；客体是国家事务、社会公共事
理论的发展务和行政机关内部事务；根本原则是依法管理。
1887年威尔逊发表《行
政学之研究》标志着行政学的诞生。
理论的发展：
首先诞生于美国的原因：
1、行政国家的出现”；2、文
官制度”改革运动的发展；3、多种学科的形成和发展；4、专业教育
发展三次概述
和职业教育的发展。
:
形成时期一一成长时期一一发展时期。
（图表）
重大理论转变：
传统公共行政一公共政策分析一公共管理
公共管理理论的产生：
P-途径，来自公共政策学院的“政策途径；B-途径
三、公共管理对公共管理理论的不同理解：
理论的兴起当做公共行政的一个分支学科;公共管理的学科特征
来自商学院的“商业途径”。
两者异同。
1、把公共管理等同于公共行政；2、把公共管理
3、将公共管理看作一种新的学科框架。
:
与传统相比）：
研究对象与范围更大；更具跨学科、综合
性特点；研究焦点转为“外部取向”；涉及大量新主题；实证、规范研究（案例分析是公共管理的核心研究方法）；更具现实性。
公共管理研究途径和方法：
更多以经济学为基础。
公共选择理论假定：
政治执行者（不管是决策者还
J是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的方案。
[管理学的三个发展阶段的代表人物、学派及其基本观点。
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行政理论的发展（各阶段相当于管理学发展的三阶段）
发展阶段
管理流派
代表人物
代表作及其主要思想
古典管理理论阶段
（19世纪末~20世
纪20年代。
经济人）
科学管理学派
泰罗（美）
1911年《科学管理原理》（差别计件报酬制、科学管理之父）
组织管理学派
法约尔（法）
1916年《工业管理与一般管理》，管理职能。
韦伯（德）
《社会和经济组织的理论》（三种基本类型权威一一传统型、魅力型、法理型。
科层制）
行为科学阶段
（20世纪20年代
~60年代。
）
人际关系学说
梅奥（美）
霍桑实验、非正式组织。
“社会人”
巴纳德（美）
动态平衡理论（付岀与所得的平衡）。
需要层次理论
马斯洛（美）
《人类动机的理论》、《激励与个人》。
需要层次理论（五个层次）。
双因素理论
赫茨伯格
（美）
《工作的推力》、《工作与人性》。
影响人积极性一一保健和激励因素。
“X”理论
麦格雷戈
（美）
《企业的人事方面》。
管理中的人性问题。
现代管理理论阶段
（20世纪60年代~
现在）
管理过程学派
孔茨（美）
“管理学丛林”现象。
社会系统学派
巴纳德（美
组织是一个协作系统。
现代管理理论之父。
决策理论学派
西蒙（美）
管理就是决策。
发展阶段
代表人物
代表作及其主要思想
主要观点
形成时期（科学管理时期）
威尔逊
《行政管理学之研究》（1887）
侧重研究人的活动对象，以及人与活动对象的关系，采用标准化的机械管理模式。
以“物”为中心。
泰罗
《科学管理原理》（1912）
古诺德
《政治与行政》（1900）
怀特
《公共行政学研究导论》（1926）
魏劳毕
《公共行政原理》（1926）
成长时期（行为科学时期）
梅奥
霍桑实验、非正式组织
研究重点在人的本身、人的行为、人的作用以及人与组织、环境的关系等。
强调感情、社会因素，忽视理性。
马斯洛
需要层次理论
巴纳德
动态平衡理论
麦格雷戈
X-Y理论
发展时期（现代科学管理理论时期或新公共管理时期）
布坎南
公共选择学派
把“经济人”假设引入政府行为理论。
科斯
新制度经济学派
交易成本、代理、制度创新等理论。
“P-途径”与“B-途径”的异同：
相同点：
1、从组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；2、
重视规模研究和提高管理效率；3、重视经验偏爱案例分析。
不同点：
1、政策途径重新强调政策分析
在公共管理中的重要性；2、商业途径重视理论。
1991年9月20~21日，在MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦尔学院举行了美国第一次公共管理学术研讨会，是公共管理新理论诞生的象征性标志。
:
在一定的社会环境下，人们通过相互交往而形成具有共同心理意识，并为了实现某一特定
目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
1873年，英国哲学家斯宾
塞将“组织”一词引入了社会科学领域。
构成要素：
12个要素。
（了解）
一、公共组织概述按财务-会计标准分类（6种）：
政府机构、教育组织、健康福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。
类型按公共权力分类：
强制性（政府机关）、半强制性（消协、行业协会）和非强制性组织（院校、医疗、
文化和科技团体等）。
第按权威与等级结构标准分类：
古典模型、官僚模型、第三部门模型。
、公共组织结构四种结构形式：
直线（垂直）、职能（水平）、直线-职能、矩阵结构。
公我国政府的组织结构：
纵向结构（层次结构）、横向结构（分部结构）。
共行政体制的基本类型：
决策权一首长制与委员制；功能和性质一层级制与组职能制；行政权力一集权制与分权制；指挥和控制一完整制与分离制。
织概念：
公共组织之外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。
里格斯（美）行政生态学划分：
农业社会（融合）型、过渡社生态环境会卩棱柱）型和工业社会（衍射）型三种。
三、公共组织环境行政生态学家划分：
微观环境（组织系统本身）、中介环境（联系环节因素）和宏观
[环境（外部环境）三种。
组织环境的基本构成因素：
政治环境（规范和引导），经济环境（决定性），文化环境（行为表现），技
术环境（方式方法），舆论环境。
作为管理职能的领导：
弓I导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。
既是过程,又是艺术。
领导的含义四个基本构成要素：
权力；对人的认识与理解；与组织和群体的联系；领导的风格。
职务序列：
领导职务-五级一、领导与领导者领导来源：
公共组织领导者制和聘任制四第职务权力（职权）：
影响方式一合法要求、奖三领导权力励报酬、强迫、决策和信息控制五种。
章非职务权力（个人权力）良好人际关系、咼尚品质、创行技术技能（T技能）一专政领导者基本技能人事技能（领观念技能（C技能）--抽导我国的根本领导制度
10个等次；非领导-8个等次。
内部；外部；法定（选任制、委任制、考任种方式）。
:
专家权、个人魅力、
新精神。
业业务能力一低层领导I
H技能）--处理人际关系能力一中层领导象和决策能力一咼层领导
民主集中制I
我国的行政领导制度一一行政首长负责制
二、我国行政领导制度处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度日常的行政领导制度上下级行政领导者之间联系的制度y协调行政领导班子内部关系的制度
选择
含义：
理查德•施奈德。
决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中,个行动计划的过程。
决策含义特征：
预见性、选择性（决策的灵魂）和主观性。
霍布森选择）
内容：
目标选择、方案选择（
根据重复程度不同：
程序性决策（例行）与非曜序性决策。
一、决策的基本问题根据决策目标的多寡：
单目标决策与多目标决策。
决策类型根据决策条件可控程度：
确定型决策、风险型决策与非确定第型决策。
\Y
四根据决策权限的安排：
个人决策与群体决策。
章根据决策所要解决的问题性质：
原始决策与追踪决策。
价值因素（前提）提出问题的角度不同。
公决策的前提区别认识形成的依据不同。
共事实因素影响决策的作用不同。
r
主体的特定性；决策内容的广泛性；决策权威性。
家决策、地方决策。
系统
决含义：
行政主体履行职能的行为设计和抉择过程，是处理政策务和事务的决定。
行政决策的含义特点：
决策分类：
按主体地位不同一国
子系统
职能或作用
信息
1收集信息；2加工处理信息；3传递信息。
参谋
1协助界定决策问题确立目标；2提供方案途径；3反馈分析。
决断
1界定问题；2确立目标；3设计政策方案；4选择政策方案。
监控
1防止滥用决策权；2促使政策内容切合实际；3监督执行政策。
亲政型；军人独裁型。
-总统制；议会-内阁制；议会-委员会制。
二、行政决策体制行政决策
独裁制：
宗教领袖型；君主
行政决策体制议会制：
议会人民代表大会制三个基本环节：
症结分析；问题界定四个主要方法：
类别、类比、假设和层次分析法。
特征（3）:
层次性；多样性；从属性。
遵循的原则（5）:
针对性；可行性；系统性；规范性；具体性。
目标确立主要经过的两个环节：
依据确定；体系建立。
主要方法（5）：
总和指标法；主要目标列举法；目标排序法；综
三、行政决策程序合评分法和逐步淘汰法。
是行政决策的中心环节。
方案设计两个具体步骤：
轮廓设想；细部设计。
基本方法（3）:
头脑风暴法；对演法；综摄法。
基本步骤（4）：
收集资料；确定方法；计算和分析；评审结果。
后果预测主要方法（5）：
德尔斐法；会议法；时间序列法；回归分析法；趋势外推法。
主要环节（3）:
确定标准；可行性分析；合法化。
方案抉择主要方法（4）:
经验判断法；“决策树”技术；试验法；模拟法。
优势（3）:
集思广益群策群力；增加满意度；加强沟通增强凝聚力。
领导群体一票否决（全体一致））孔多塞标准（两两对比）C
四、公共决策中决策抉择规则多数规则（少数服从多数）博尔达计数；赞成投票制；
的群体决策等级决定规则淘汰投票制；正负表决制。
I
群体参与优势和作用：
制衡、削弱集权式领导；认同和接受程度较高；易于
决策贯彻执行；满意度较高；利于提高公共政策的有效性和合法性。
应注意的问题：
适合下属的工作成熟程度。
实质：
信息的传递和处理过程。
是公共组织整个系统的“神经”。
沟通的含义功用：
（理解）目的：
统一思想。
要素（5）:
发送者、接受者、传送的信息、传送渠道和传送的情景。
一、沟通信息与沟通四个环节一信息收集、加工、传递和贮存。
影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题。
第刚性机制一一有形体的、具体明确的制度规定。
［大模式一聚联式、单联式和互联式。
j组织行为；r种艺术性的组织行为；与是一种公关性的公共组织行为。
协从协调的对象上，分：
对事的协调和对人的协调。
调从协调的范围看，分：
内部协调、外部协调。
协调类型从协调的内容上看，分：
认识性协调、利益性协调。
二、协调从协调的性质上分：
促进性协调、纠偏性协调。
从协调的方式上分：
合作式协调、应变式协调。
从协调的途径上分：
会议协调、非会议协调。
协调方式（6种）一主体合流法；中间数法；冷处理与热处理法；当面表态法；谈心法；跟踪处理法。
协调中的若干关系：
事后与事前；一般与个别；平衡与创新；妥协与原则。
人事：
人与人、人与组织、人与事之间的相互关系。
人事行政的内涵特征（3）:
主要对象一政府公务员；管理主体相关概人事彳
第人力资源管理与传统的人事管理的区别：
：
在内容上，业务管理
六员
丰富内容；体制上，僵化=灵活。
公资源管理概述公共组织人力资源管理特征：
关于人的假定上一把人看做资源；管共理原则上一以人为中丿
人动和流出管理一雇员关系。
力责权分离，导致人事脱节，矛盾激化。
厂
资传统政府人事强化了“人治”，忽视了“法治”。
源管理的局限性阻碍竞争机制发挥作用。
我国管理不利于优秀人才脱颖而出，阻碍人才成长。
勺转变丿
J力资源的有效开发和利用
厂本性质（9）性；高增值性；；
4）：
较强的法律意识；较高的政治品质、政策理六论水平、职业道德觉悟;从事公共服务的热情；公平、
章
公的人力资源开发特点（
共主要内容：
预测与规划（4）;教育与培训；选拔与使用；配置与管理。
组新观念（4）:
确立第-
的特殊性。
的我国公共人任务（5）
、公共组织公正、公开的工作原则、工作态度和工作水平。
5）:
战略性；系统性；社会性；前瞻性；动态性。
完善制度；建立健全市场体系；建立健全宏观调控体
资源观念；确立人力资本观念；确立人才织商品化观念；明确人力资源开发人力资源开发系；建立健全法律体系；建设造就人才队伍。
力措施（8）：
提高重要性的认识；加大开发力度；科学配置结构；资增强教育培训力度；提高制度保障；加强国际交流与合作；源建立与完善人才市场；拓展开发途径。
19世纪，以政务官与事务官相分离和考试择优录用为两大基石的现代文官制度，
年）。
西方文官制度特点（9）:
文官制度法律化；严格区分政务官与事务官；强调
的形成与特点“政治独立”；公开考试，择优录用；实行功绩晋升制；严
格培训制度（知识化、专业化）；科学管理体系；强调官纪官风，重视廉洁；合理优厚的公务员福利保障制度。
制度建立：
理论准备（85）-试点实验（8丘-全面实施（93）《公务员法》发展：
1993年8月14日《国家公务员暂行条
27日《中华人民共和国公务员法》
员制度优越性：
新陈代谢机制；竞争激励机制；勤政廉
三、公务员制度例》一20KK年4月我国公务员制度公务
的形成与发展政保障机制；健全的法规体系。
我国公务员制度与西方文官制度的不同（
4）:
动因不同；基本原则不同；管理方式不同；服务宗旨和
我国公务员制度的基本内容：
共营造良好的社会生态环境我国公务员制度的完善健全法制，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部
利益关系不同。
18章107条。
（P102~104）
建立机制，改进管理，加强监督
公共管理研究的途径：
管理、政治和法律三种。
公共管理公共管理法律途径的核心价值（的法第公宪法
七与和组大陆章公私法
3）:
正当法律程序；个人应享有的律逻辑实质权利和法律的平等保护；维护社会公平。
共管理法律途径的内容（5）:
P107.:
是宪法的具体运用，遵循的是公共利益法则。
公共管理公共管理与无法律即无行政。
早期是最大限度地限制行政权的目的。
法律宪法、行政法行政法：
行政国家与行政法。
近代承认行政权的扩张。
.织法组织法：
规范行政组织、控制行政组织的法律。
法系：
分私法（社会生活）和公法（公共管理）两种。
共管理与公共管理的变革扩大了私法的作用空间（4）:
将公共职能委托给私
人部门；日益倾向于以市场约束方式代替命令一控制规则；市场结构模式如联邦公司的应用；协“商立法等程序规则的应用。
含义:
/特定行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和特征"4）:
主体是行政机关；对象具有普遍性；行为具有不可诉性;
必须；
行政立法依立法权来源不同：
一般授权
公种类：
据行使立法权的主体不同：
中央行政立法和地方行政立法。
共据立法内容目的不同：
执行性、补充性生、自主性和试验性。
厅政规章的活动。
严格限定在法定的权限范围内。
立法与特别授权立法。
管原则（4）:
依法立法；程序和民主；理益相协调原则。
行政立法监督（3）：
权力机关；行政主体自身；司法机关的监督。
去和司法
征（4）:
系统性；职权性；应时性；外部性。
基原则（5）:
合法性；合理性；平等础行政执法方式：
抽象与具体方式（刚
行政执法责任制主要内容（4）
实事求是；加强管理与增进权
的二
法执'
律特:
我国:
—;外部性。
;责任；公开原则。
性、柔性方式）
:
界定行政执法职责；规范行政执法程序；健全行政执法评议考核i机制；追究行政执法责任。
内容（3）:
行政复议制度；行政听证制度；行政裁决制度。
司法原则（5）:
合法性原则；公平、公正原则；效率原则；程序适度原则；司法终局原则。
主要
行政
法丫治政府的必要性（3）:
是法治国家的基本要求；是市场经济运行的基石；是实现社会公共利益的保
障。
义（6）：
合法行政；合理行政；程序正当；高效便民;的目标诚实守信；权责统一。
行管法制化法治政府含
三、我国行政法治管理的法制化行政行管法制化行政管主要内容行政管理行政管理程序的法制化建设法治政府：
确建设责任政府：
制我国行管法制建设
政府目标（5
:
P119
法治意识的培养:
：
法律至上意识；服务意识；责任意识。
理组织的法制化
职权的法制化：
职权立法；执行管理；行政监督。
立依法治国的总体方略。
定《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。
有限政府：
制定《行政处罚法》和《行政许可法》。
化的发展进程建设廉洁政府：
制定《行政监察法》和《公务员法》革行政方式，引入私法机制。
建设高效政府：
改
建设服务政府：
确立信赖保护原则和以人为本原则。
公共财政一仅为市场经济提供服务的政府分配行为，是国家财公共I财政的政一种具体存在形式，即与市场
勿经济相适应的财政类型。
内涵与特征基本特征（4）:
以弥补市场失灵为行为准则；为市场经济提供一视同仁的服务；非市场营利性；法制性。
第主体是公共部门；贯穿包括计划、资源取得、k
五个方面内容分配、监督等环节在内的全过程；是一项技八一、公共财务术性活动；管理技术是多元的；目的是保证Y管理概述公共财政管理公共财政的基本职能得到最大限度的履行。
章的内容总体目标：
三大目标一一效率、公平和稳定。
J
首先：
在政府管理中居于核心地位；
地位其次：
国家政治生活最主要的舞台之一;第三：
旦
含义：
政府在每
是一个变动性很大的领域、因而具有更多活力。
财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划。
特征（5）:
计划性；透明性；全面性；法律权威性；政治程序性。
公共预算按照不同的政府级别：
中央屯方
编制形式：
单式、复式
间：
年度、中长期
围：
总预算、单位预算
的预算模式：
产生时■间早，方式简单。
-计划-预算模式
算模式：
含义分类：
按照不同的按照不同的预算作用时按照不同的收支管理范二、公共预算分项排列管理公共预算管理规划的基本模式目标管理预
（五种）零基预算模式绩效预算模式：
是现在公编制：
五个原则---共公共预算的过程执行财决算：
四个阶段一准备、编制、审查和批准阶段。
政税收概念：
国家为实现其职能，凭管位、组织或个人强制、无偿地取彳理税收特征（3）：
强制性、无偿性和固定性。
税收管理要素（3）：
课税对象与税率、税负转嫁与税收归宿、税收管理类（分所得课税、商品（坚持同等税收待遇原则税收管理公平征税（三层含义）坚持支付能力原则
1961年，美国在五角大楼首先使用。
197«年美国尼克松政府首先倡导。
:
适用于规模较小的预算。
西方国家主要的公共预算管理模式。
公开性；完整性；可靠性；年度性；法律性。
:
三个环节一收入执行；支出资金拨付；预算调整。
凭借法律预先规定的标准，向经济单导公共收入的一种方式。
（占90%）
务）课税和财产课税三种）
税收种
。
的核心坚持受益原则
（政府进行非市场性再分配）
念:
政府采购也称公共采购。
特点（
场营利性；采购行为规范性；采购主体特定性；采购活动政策性;
税收效率
全球性税制改革主要特征（普遍特点是降低个人所得税税率
三、公共收入概念：
政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关经济体收费。
管理政府收费特点（3）:
直接有偿性；排他性；非规范性。
政府收费收费形式
（2）:
使用费（分：
直接费、公共事业费和特许费三种）
管理规费（包括行政规费、司法规费两种）
政府收费中的关键问题（4）:
确定课税还是收费；如何有效收费；合理确定收费水平；防止乱收费。
＜
公债含义：
国家信用的主要形式；公开财政活动特色形式；经济杠杆。
公债特点（3）:
自愿性；有偿性；灵活性。
公债的种类：
按公债发行地域分类：
国内、国外；按举债主体分类：
公债管理中央、地方；按偿还期限：
短期、中期、长期；按是还允许上市流通：
自由流通、非自由流通。
公债的作用（3）:
增强政府宏观经济管理能力；弥补赤字；为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。
公债管理过程：
公债设计、公债发行、公债流通和公债偿还四个环节。
购买性支出（政府直接进入市场购买商品或劳务）公共支出转移性支出
6）:
采购资金的公共性；采购目标
四、公开支出概
管理政府采购的非市
管理采购范围广、规模大、影响力大。
原则（4）:
竞争、公开、透明和运用商业标准原则。
政府采购的模式：
分散采购、集中采购
转移性支出社会保障支出：
特点：
动态性、刚性和适度性。
保险救助优抚福利
管理财政补贴管理：
原因（3）：
弥补市场失灵；实施社会政策；顺利改革—
方式（5）:
价格补贴；企业亏损补贴；财政贴息；税式支出；其他。
其它转移性支出管理：
分：
外援支出与债务支出两种。
体制沿革：
计划性财政管理（50〜79）—过渡阶段一公共财政管理阶段（99）。
五、转型期我国存在问题：
5个问题。
P144。
公共财政完善（6）：
了善公共预算管理；加强公共收入管理；改革现行公共支岀管理制度；加强对管理的完善公共财政管理审计监督；健全公共财政管理法律制度；注重信息技术在公共财政管理中运用特征（4）:
是组织成员的共同认知系统；是组织成员都认可的习惯性行为方式；是隐含在价值观背后的基本假设系统；是组织成员的心理契约。
组织文化类型：
根据对成员影响力的大小分为一一强文化和弱文化。
第器物层（表层、必要条件）-
九层次“三层论”制度层（中间层、集中体现要求）
章一、组织文化精神层（核心、是基础和原则）
概述“四层说”：
理念层、制度层、行为层、物质层。
公关系构成：
主体行政文化；客体行政文化。
共行政文化的构成发生性构成：
行政心态、行政意志、行政规范、行政评价。
组一般功能（5）：
导向、凝聚、激励、约束规范和辐射功能。
织组织文化的功能特殊功能：
对内作用是行政组织形式、观念、风气的影响；的对外作用是廉政行政保障、高效行政条件、、民主行政前提。
文含义：
以责、权、利统一为基础，以协调个人、组织与社会关系为核心的公共管化理行
升级会员 