自考新版《市政学》教材扫描书市政休制.docx
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自考新版《市政学》教材扫描书市政休制
第二章市政休制
市政体制是国家政体在城市的延伸，其本质是处理统治阶级联盟
的内部关系，因此可以用来分析和规范城市中国家机构之间的关系，以
及城市中的政党组织与国家机构之间的关系。
中国的市政体制与西方
国家的市政体制既存在着较大的区别，同时也有某些类似之处。
中国
市政体制改革是城市化发展的必然要求，应在积极借鉴西方成功经验
的基础上，在内容上不断完善，在具体形式上适当地多样化，以适应社
会主义市场经济体制和社会主义民主政治发展的要求。
第一节市政体制概述
一、市政体制的含义
市政体制是国家政体在城市的延伸，即城市政权的组织形式，它是
规范城市内代议机构、行政机构和司法机构之间、城市的政党组织与国
家机构之间，以及城市的国家机构上下级之间关系的各种法律、规章和
惯例的总称。
尽管因政治、经济、文化差异，各国市政体制在形式上各有不同，但
就其本质来说却是相同的。
市政体制的本质是处理城市中统治阶级内
部的关系，即根据统治阶级内部阶层、社会集团力量对比的变化，以及
经济发展水平、政治体制和历史传统等的变迁，调整和选择市政体制的
特定形式，以适应处理统治阶级内部关系新情况的需要。
市政体制的核心是城市权力在国家机构、政党组织之间的配置及
其相互制约的关系。
市政体制规范城市中的国家机构之间、政党组织
与国家机构之间以及国家机构上下级之间的关系，涉及许多方面，如决
策审批、人事任免、经费分配、业务指导和工作联系等。
其权力配置的
形式表现为各种公共政策的决策权、执行权和监督权在城市的国家机
构、政党组织之间的分权与制衡。
就内容来看，市政体制主要包括三个方面：
①城市的代议机构、行
政机构、司法机构之间的关系，三者之间应该是立法、执法、护法的分工
协作关系；②城市的国家机构与政党组织、社会团体之间的关系；
③市级国家机构与所辖区、县国家机构之间的关系，它包含市级国家
机构、政党组织与区县级国家机构、政党组织之间的关系，是城市政权
组织形式的重要组成部分，因而是市政体制的重要内容。
在这三个方
面的内容中，城市的政党组织与国家机构、城市的代议机构与行政机构
是两对基本的关系，它们决定着市政体制的其他关系。
在社会主义国
家，共产党的城市委员会与城市的国家机构之间的关系是市政体制的
主要关系，主导和决定着市政体制的其他关系。
城市人民代表大会与
城市政府之间的关系，仅次于市委与城市国家机构之间的关系，它对市
政体制的其他关系也具有重要的制约作用。
近代以来，市政体制的发展变化是与市场经济的发展相适应的，因
而制度化和系统化是对市政体制的基本要求。
①市政体制的制度化。
市政体制制度化的核心是将城市的政党组织、国家机构之间的职权划
分法制化，使这种划分稳定下来，不因长官意志的变化而变化，通过司
法程序解决相互之间的权限纠纷。
市政体制的制度化还包括用法律规
定城市的政党组织、国家机构之间的组织人事、决策审批和工作监督等
方面的关系。
实现市政体制制度化的关键在于司法保障机制，即由司
法机构保障市政体制各种法律规范的实施。
②市政体制的系统化。
市政体制的系统化就是要对所涉及的国家机构、政党组织和社会团体
进行系统规划，使它们能够在关系上相互平衡，在功能上相互协作，实
现责、权、利的有机统一，发挥整体效能。
实现市政体制系统化的主要
途径是通过完善市政运行机制，建立领导、协调、管理和监督相互配合
的系统运作机制。
二、市政体制与国家政体的关系
市政体制是国家政体在城市的延伸，因此，市政体制与国家政体之
间存在着密切的联系，具体体现在以下几方面：
1．市政体制与国家政体具有内在的统一性
国家政体的内容决定着市政体制的内容，市政体制的形式必然与
国家政体的形式相统一。
这首先是因为国体与城市政权性质的统一
性，规定了国家政体与市政体制的统一性。
例如，西方资本主义民主政
治的本质属性，就要求建立以分权制衡原则为基础的市政体制与其政
体相适应。
而社会主义民主政治广泛的社会基础，也需要有以人民代
表大会为主要特征的国家政体与市政体制相适应。
其次是因为国家政
体和市政体制都具有共和制的特征。
近代以来的国家政体主要是共和
制，它与作为奴隶社会、封建社会国家政体的君主制的根本区别，在于
国家权力机构和国家元首由选举产生。
作为国家政体在城市的延伸，
城市的权力机构和市长也是由选举产生的。
最后是因为统治阶级遵循
在国家和城市处理本阶级内部关系的政权组织形式的统一性。
在统治
阶级内部实行民主，是国家政体和市政体制保持统一性的基础。
多数
国家的中央政府首脑和市长，或者由国家议会或城市议会选举产生，对
国家议会或城市议会负责；或者由选民选举产生，但受到国家议会或城
市议会的制衡，因此从统治阶级内部关系的角度来看，多数国家的政体
与市政体制之间存在着内在的统一性。
2．市政体制比国家政体具有更多灵活性和多样性
市政体制一方面与国家政体具有统一性，另一方面又比国家政体
具有更多的灵活性和多样性。
市政体制的基本特征与本国政体相一
致，这是基本的一面，但市政体制的其他特征又往往与本国政体不一
致，这是由于市政体制的内容和形式虽然取决于国家政体，但也受到诸
如生产力发展水平、自然禀赋条件、历史传统、文化心理等多种因素的
影响。
如美国的政体是总统制，但其市政体制却有多种类型，除了市长
议会制与总统制有些相似之外，市议会经理制和市委员会制都不遵循
三权分立原则。
中国的政体是人民代表大会制，全国人大选举产生国
务院总理，并根据总理的提名，投票决定国务院的组成人员；在城市，市
人大选举产生市长，而由市人大常委会根据市长的提名，投票决定市政
府的组成人员。
3．市政体制具有巩固和发展国家政体的作用
城市政权是国家政权的重要基础，国家政权的巩固有赖于城市
政权的巩固。
首先，市政体制通过调整统治阶级内部的关系，使城市
政权更好地发挥统治和管理城市社会的作用，有利于巩固国家的政
权和政体。
其次，由于国家政权与城市政权之间是上下级关系，城市
的代议机构、行政机构和司法机构分别有职责执行中央的代议机构、
行政机构和司法机构的法律、命令和判决，因此城市国家机构之间有
效的分工和协作，也有利于提高国家政体的运行效率。
最后，城市政
权是国家政权的组成部分，因此，市政体制也是国家政体的组成部
分，是国家政体的具体化。
国家政体是否适应调整统治阶级内部关
系的需要，进而是否适应国体即处理与被统治阶级之间关系的需要，
这方面的矛盾会首先在市政体制中反映出来；解决这种矛盾的改革，
也往往首先在市政体制中试验，待比较成熟后，再运用到国家政体
中去。
国家政体不仅起源于市政体制，而且不断从市政体制的发展中汲
取营养。
近代以来西方的国家政体起源于市政体制，这主要是因为资
产阶级首先在城市夺取政权，然后在全国确立其统治地位。
在中世纪
晚期，市民阶层在城市经济中逐渐占据统治地位，作为资产阶级的前
身，开始萌发对政治权力的要求。
他们通过各种形式的斗争，逐步争取
在自由贸易、行会事务和城市管理等方面的自治权，直至选举产生市议
会，组织市政府，形成市政体制。
市民阶层在中世纪末期创立市政体制
的实践，为资产阶级在夺取国家政权后确立国家政体，从思想上、制度
上和人员上奠定了基础。
中国自改革开放以来，一些城市的国家机构
在完善市政体制方面进行了不少有益的探索，包括差额选举城市国家
机构领导人员；市人大常委会每年下半年检查城市的计划和预算执行
情况；市人大常委会对“一府两院”（即人民政府、人民法院与人民检察
院）等开展专项执法检查等。
这些措施先后被全国人大及其常委会采
纳和吸收，促进了国家政：
体的发展。
三、市政体制的作用
市政体制是特定政治、经济和文化发展阶段的产物，对于维护国家
政权稳定、推动城市管理工作的有效运转、促进城市社会经济有序发展
具有极其重要的作用。
1．市政体制有利于巩固和维护国家政权
城市政权是现代国家政权的重要基础，市政体制的良好运转，
能够使城市政权更好地发挥治理作用，有利于国家政权的巩固和
维护。
市政体制对国家政权的巩固和维护作用主要表现在三个方
面：
①市政体制通过调整统治阶级的内部关系，增强统治阶级内部
的团结，调动统治阶级成员参政议政的积极性，进一步巩固统治阶
级的执政地位。
②市政体制通过协调城市的政党组织、代议机构、
行政机构和司法机构之间的关系，不断调整城市政权的组织形式，
从而使城市政权的组织形式能够不断适应环境的变化，并进一步
巩固统治阶级在城市的统治地位。
③科学合理的市政体制，能够
为城市发展创造出更为广阔的发展空间，使城市政府和城市中的
全体社会成员充分发挥主动性和积极性，积极参与城市建设，达到
较高程度的社会认同，有助于提升城市政权的合法性基础，进一步
巩固和维护国家政权。
2．市政体制是组织和开展市政管理活动的依据
市政管理活动适应了城市政权行使统治和管理职能的需要，因此
城市政权的统治和管理职能决定了市政体制的性质，有什么样的城市
政权统治和管理职能，也就有什么样的市政体制。
同时，市政体制也是
城市管理活动的起点和基本依据，市政组织的建设、市政职能和权力的
架构、市政管理方式的选择，都要以市政体制为基本前提。
城市政府拥
有什么样的权力、发挥什么样的作用以及怎样发挥作用，都取决于市政
体制。
此外，市政体制也对市政管理权力发挥着重要的制约作用。
城
市公共权力必须受到一定的节制，否则它必然走向反面，违背城市公众
的意愿，损害公共利益。
①通过对城市公共权力授予方式的规定，如以
民主选举的方式产生城市权力机关，以及对市政组织各权力主体相互
之间的关系等方面的规定，市政体制可以使城市公共权力的行使受到
制约和监督，确保市政管理活动致力于城市公共利益。
3．市政体制的变革对城市发展具有积极的推动作用
市政体制适应时代发展的需要而进行的改革和自我完善，不仅能
够缓解统治阶级内部的矛盾，加强统治阶级内部的团结，而且能够有效
地推进和强化市政管理，缓和社会矛盾。
科学合理的市政体制，表现为
市政权力配置得当，权力关系顺畅，权责划分明确，沟通渠道通畅，从而
提升市政管理过程的效益，推动城市的建设和发展，使城市发挥出巨大
的辐射作用，对区域甚至整个国家的发展作出重要贡献。
因此，市政体
制的先进性、科学性、合理性和民主化，直接影响着城市的发展和建设，
影响着城市作用的发挥。
4．市政体制的变革推进城市经济体制和社会生产力的发展
经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。
市政体
制属于政治上层建筑，因此它必须与相应的社会生产力发展水平和
经济体制相适应，否则将对其产生阻碍作用。
以中国为例，改革开放
以来，随着经济体制改革的深入，社会生产力获得了极大的发展，但
政治体制改革还稍显滞后，在一定程度上限制了城市社会经济发展。
近年来，部分城市积极尝试和推进对传统市政体制的改革，如吸纳部
分个体经济和民营经济的代表人物进入城市权力机关，使非公有制
经济成分的利益要求得到了一定程度的重视和体现，调动了更广大
的社会成员参与到了城市经济建设和社会发展过程中来，这一方面
为中国的城市化进程奠定了坚实的社会基础，另一方面也推动了市
政职能的转变，有利于社会主义市场经济体制的完善和社会生产力
的发展。
第二节西方国家的市政体制
一、西方国家市政体制的基本特点
由于国体和制约市政体制的具体国情不同，西方国家的市政体制
具有不少区别于中国市政体制的特点。
1．形式多样化
西方国家市政体制的具体形式表现多样，各不相同。
如英国的市
议会就是市政府；法国的市长和市政府在办理中央事务方面不受市议
会的监督，作为中央政府的代表，市长反而拥有若干监督市议会的权
力；美国市政体制的形式有市长议会制、市委员会制和市议会经理制
等；德国的市政体制除了有美国的部分形式之外，还有市议会参事会
制、市议会监督委员会制等。
西方国家市政体制多样化的表现形式，是
由历史传统、国家结构以及自治程度等多种因素决定的。
首先，各国的
历史传统不同。
如英国具有议会制的历史传统，因而在其市政体制中，
就由市议会来独揽议决权和行政权；而法国历来是以中央集权为主的
国家，故而它的市政体制也带有中央集权的色彩。
其次，国家的结构形
式差异。
像美国这样的联邦制国家，领导地方政府是州政府的专有权
力，联邦政府无权干预，各州有权规定各自的市政体制，因此各州的市
政体制也各不相同。
最后，自治程度不同。
西方国家大多实行地方自
治，在地方自治事务范围内，市议会有权决定与市政府的职权划分、市
政府的机构设置和监督市政府的方式等。
当然，由于自治权限的大小
不同，市议会与市政府的职权划分、市政府的组织体系等也各不相同。
2．政党通过竞选的方式参与市政体制
与中央政府相似，西方国家绝大多数的市长和市议员，都属于某一
政党，并且通过竞选任职。
由于市长和市议员一般都代表各自的党派
执政，因而他们的言行自然会受到所在党派的纲领、组织和纪律的影响
和约束。
表面上看，通过竞选，市长和市议员能否当选是由选民决定
的，但实际上由于受竞选资金、媒体的舆论导向、所有制结构以及信息
不对称等因素的影响，一般市民很难作出符合自己利益的选择，甚至有
可能因选举而损害自己的利益，一般市民的利益与权利并不能得到很
好的体现与保证。
因此，虽然西方的民主程度很高，但公众的政治参与
程度并不高。
①
3．市长、市议员和市法官由选举产生，对选民负责，并相互制衡
西方国家的市长和市议员一般通过选民的直接选举产生，直接对
选民负责。
市议会和市政府可能掌握在两个政党或政党联盟手中，可
以有效地防止一党专权所产生的弊端。
为了遵循所谓的司法独立原
则，西方国家城市的法官大多也是由市民选举产生的，这样，城市的议
决权、行政权和司法权相互制衡，符合不受制约的权力会走向腐败的政
治规律。
4．多数城市不辖区和县，实行市县分离
在西方国家，除了极少数大城市辖区外，绝大多数城市都不辖区和
县。
之所以不辖区和县，首先是因为多数城市的人口规模不大，在几万
人至几十万人之间，没有必要设市辖区。
其次是因为少数大城市随着
人口规模的扩大，市区人口向郊区迁移，大城市的卫星城镇增加，这些
卫星城镇的人口达到一定规模以后，就单独设置市或镇，与大城市的行
政区域脱离。
例如，法国巴黎地区自20世纪60年代起推动新城镇建
设，目前已拥有5座卫星城，每个新城的人口规模平均达到30万人；最
早建设卫星城的英国，目前仅伦敦地区就拥有8座卫星城；日本在20
世纪50-60年代末，在距首都东京25~60公里的郊区，沿铁路或高速
公路干线修建了7座新城，从而形成了今天的东京大都市圈②。
最后
是因为地方自治的传统。
从历史的角度看，县先于市而存在，县有传统
的地方自治权限。
随着城市化的发展，县的辖境内不断有市镇出现，脱
离县的管辖，但县仍然主要代表农村居民的利益，往往不愿因受市管辖
而缩小原有的地方自治权限。
5．存在大量利益集团
由于西方国家允许利益集团向市议会和市政府开展游说活动，因
此在西方国家的市政体制中存在着大量的利益集团。
利益集团对西方
国家市政体制的作用表现在：
向政党组织和国家机构反映自身的利益
’诉求；动员选民支持政党组织的候选人竞选市长、市议员和市法官；引
导利益集团的成员拥护和支持符合自身利益的市议会决议、市政府命
令和市法院判决；组织成员用各种形式抗议不符合自身利益的城市国
家机构的决定等。
利益集团的种类很多，形式多样，但本质上都是企图
通过各种方式影响政党与国家机构，从而维护和谋取自己的利益。
利
益集团在一定程度上可以起到缓和社会矛盾的作用，但也会导致城市
权力控制在少数人手里，损害社会公众利益。
二、西方国家市政体制的类型
近代社会以来各国的市政体制作为上层建筑的一个部分，受制于
社会化大生产，具有统一的一面，有许多共同的因素，如都建立在普选
制的基础之上；普选制与政党制度相结合；城市的国家机构分设代议机
构、行政机构、司法机构三种；利益集团通过政党或直接向城市的国家
机构进行利益表达等。
另一方面，各国的市政体制也有多样化的一面，
存在着众多不同的特征。
首先，不同的国体决定了不同的市政体制；其
次，生产力发展水平、自然地理条件、历史传统、民族风俗、文化心理等
多种具体的国情和市情也会对市政体制产生制约作用。
因此，即使同
为资本主义国家，欧美国家在市政体制上也表现得大相径庭。
1．市议会制
市议会制是市议会兼行议决权和行政权的市政体制，市议会就是
市政府。
在西方国家中，英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多
数城市和德国巴登一符腾堡州中符腾堡地区的城市也采用市议会制，
这是基于“议会主权”的历史传统。
市议会制的基本特征是：
第一，由市民直接选举的市议员组成市议会。
市议会行使立法权、
议决权、人事任免权、城市预算权以及监督行政权等。
第二，由市议员从议员中选举议长，即市长。
市长只有一些礼仪性
的职权，而没有领导市政府工作的实权。
市长在市议会表决时，一般不
投票，但在可否票数相等时，可以投决定性的一票。
市长既没有市政府
决策的决定权，也没有市政府行政管理的统一指挥权。
第三，市议会的委员会相当于市政府的工作部门。
它既行使一般
的市议会委员会的职权，如审查议案、调查问题、召开听证会等，又行使
市政府工作部门的行政决策权。
第四，市议会选举任免若干行政长官，聘任一些行政职员。
行政长
官以及行政职员与委员会对口设置，与委员会一起构成市政府的工作
部门，他们行使行政执行权。
行政长官对市议会负责，与委员会分工协
作。
行政长官有市秘书、司库、教育官、医官、卫生视察员、测量员等。
市议会制的优点是有利于维护市议会的权威性；有利于市议会对
城市管理的监督；有利于减少议决机构与行政机构的矛盾，提高管理效
率。
而其缺点则是缺乏一个统一指挥市政府各部门工作的、有实权的
市长，这不利于协调各部门的工作并领导执行系统高效率运转。
2．议会市长制
议会市长制是城市的议决机构和行政机构分设，但市议会在与市
长的关系上处于优势地位的市政体制。
在西方发达国家中，日本的各
城市都实行这种市政体制；美国的部分小城市和少数大城市（如芝加
哥、洛杉矶等）也采用这种体制，称其为“弱市长制”；德国黑森州居民
人数在3000人以下的城市，也多采用这种体制。
议会市长制的基本
特征是：
第一，市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。
第二，市议会拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的
权力。
市议会通过这些文件后，如果市长有不同意见，可以要求复议，
但在市议会以2/3的人数比例重新通过后，市长必须接受。
第三，市议会拥有对市长任免市政府一部分工作部门首长的同意
权。
市政府工作部门的这些首长包括属于一般行政机关的首长如市长
助理、出纳长等，属于特别行政机关的首长如监察委员等。
第四，市议会对市长和市政府的工作有建议权。
这些建议分为三
类：
强制性建议，即针对市议会有权议决的，且属于城市自治权限内的
事项，市长和市政府必须执行；建议性建议，即针对执行中央和上级政
府决定的事项，市长和市政府可以执行，也可以不执行；参谋性建议，即
针对应市长和市政府的要求提出建议的事项，市长和市政府可以听从，
也可以不听从。
第五，市议会对市长和市政府的工作有调查权。
市议会行使这种
调查权具有准司法性质，即市议会在调查中，要求市长和市政府有关人
员必须服从，否则市议会可以向法院起诉，由法院作出罚款或判刑等
决定。
第六，市议会拥有通过不信任议案要求市长辞职的权力。
第七，属于市政府工作部门序列的特别行政机关对市长和市议会
双重负责。
特别行政机关包括诸如教育委员会、人事委员会、公安委员
会、固定资产评价审查委员会、选举管理委员会、监察委员会等。
由于
这些机关所管理的事务涉及市民的切身利益，或涉及财产，容易引起徇
私舞弊，有必要加强监督，所以实行双重负责的机制。
它们的成员由市
长提名，经市议会表决同意后，再由市长任免。
特别行政机关有责任直
接向市议会汇报工作，并对市长保持相对的独立性。
议会市长制的优点在于有利于市议会监督市政府的工作；作为市
政府工作部门的特别行政机关对市长和市议会双重负责，在西方国家
的市政管理中是比较独特的。
而其缺点则在于市议会对市政府工作不
适当的监督，有可能会降低市政管理的行政效率。
3．市长议会制
法国的城市和美国多数大城市如纽约、底特律和波士顿等都实行
市长议会制的市政体制，在美国，它被称为“强市长制”o市长议会制
的主要特征是市的议决机构和行政机构分设，但市长在与市议会的关
系上处于优势地位。
这种市政体制适应了由于大城市管理事务庞杂、
要有一位强有力的市长实行统一指挥的需求。
①
综合分析法国和美国的市长议会制，可以看出这种市政体制有如
下基本特征：
第一，市长由选举产生。
法国的市长由市议会选举一位市议员担
任，并兼任市议会议长，有权主持市议会会议、安排市议会议程、召集市
议会的特别会议等；而美国的市长则是由市民选举产生，市长和市政府
工作部门的首长不得兼任市议员，市长有权独立任免市政府工作部门
的首长。
第二，市长有立法权。
法国市长的立法权力来源于法国各级政府
首长所固有的警察权，即他们有职责维护本地的治安和秩序，为此有权
制定行政规章，经上级政府首长批准后生效，具有法律效力；美国市议
会审议并通过的地方性法规议案，多数由市长提出，对市议会已经通过
的地方性法规，市长有权否决，但如果市议会以2/3多数重新通过，市
长只能接受。
第三，市长有一定的执行权。
在法国，市长在执行市议会决议方面
有一定的自由裁量权，这种权力来源于市长的双重身份，即他一方面是
市政府的首长，另一方面也是中央政府的代表。
市议会就城市自治权
限的事项通过决议，只能作原则性规定，并委托市长负责制定详细的实
施办法，市长有权依据法律对市议会的决议意见做适当的修改；而在美
国的部分城市，市长则具有准司法权。
市长有权赦免触犯城市地方性
法规的人。
第四，在美国的部分大城市，从强市长制还演化出一种首席行政官
强市长制，即由市长任命一位首席行政官，他根据市长的授权．领导市
政府日常的行政管理工作，对市长负责，其职责包括准备预算、安排一
般人事、协调各部门工作、监督较重要的行政事务、向市长提供专业技
术的咨询意见等。
如此，市长就能够集中精力处理重要问题。
市长议会制的优点是作为城市管理执行系统的市政府，由于有强
有力的行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率；首席行政官强市长
制是强市长制的进一步完善，对于大城市，既要处理政治关系，又要搞
好行政管理，比较实用。
它的缺点则是由于市长大权在握，市议会的制
约较弱，容易引起市长专权；如果市长不尊重议会，二者极易产生矛盾。
4．市委员会制
市委员会制的主要特征是市委员会既是市议会，又是市政府，它兼
行市的决议权和行政权。
美国较多的中等城市和少数大城市如华盛顿
哥伦比亚特区实行这种市政体制。
市委员会制的基本特征是：
第一，由市民选举产生市委员，组成市委员会，市委员会集体对选
民负责。
第二，市委员会产生后的第一次会议上，由市委员们推选一位委员
为主席，主持会议，即为市长。
有些市委员会采取市委员轮流主持会议
的做法，市长就由委员轮流担任。
在进行表决时，市长与其他委员平
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