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14号关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见试行

中共益阳市委办公室文件

益办发﹝2012﹞14号

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中共益阳市委办公室益阳市人民政府办公室

关于推进村级组织管理模式改革工作的

指导意见（试行）

（2012年5月30日）

为深入贯彻落实党的十七大提出的“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”要求，进一步完善村级自治机制，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规，《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于建立健全村务监督委员会的意见》（湘办发﹝2011﹞31号）和中央、省委、市委开展基层组织建设年等有关文件精神，结合我市实际，现就推进我市村级治理机制改革，构建“四位一体”（村党组织、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会）管理模式提出如下意见。

一、建立“四位一体”村级管理模式的重要意义、指导思想和工作目标

1．重要意义。

加强农村基层组织建设，构建村级组织“四位一体”管理模式，是深入贯彻落实党的十七届三中、四中、五中全会精神和《中华人民共和国村民委员会组织法》，完善村级组织体系、加强基层民主政治建设的内在要求，是推进统筹城乡发展的重要工作，是创新农村社会管理的重要任务，是加快社会主义新农村建设、维护农村社会和谐稳定的重要举措。

各级党委政府要深刻认识构建“四位一体”村级管理模式的重要性，进一步增强政治责任感，开拓创新，狠抓落实，确保村级组织管理模式改革工作稳步推进。

2．指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持加强党的领导与促进村民自治相统一，坚持完善制度与加强监督制约、促进发展相结合，以健全村级自治组织为基础，以完善村级民主决策、管理、监督工作机制为平台，以规范和制约权力运行为核心，以维护村民合法权益为重点，以促进村务工作开展和村级经济发展为目的，明确村级各自治组织的工作职责，改进民主决策、管理、监督方式，形成工作合力，提高工作效能，促进农村基层自治组织健康有序发展，促进农村经济社会全面发展。

3．工作目标。

整合村党组织、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务公开监督小组、村民主理财小组、党风督查员等资源和力量，在全市逐步建立起以村党组织为领导机构、村民议事会为村民会议（村民代表会议）常设议事机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”村级自治组织体系，形成机构设置合理、规章制度完备、运行流程规范、保障措施有力、作用充分发挥，村级各组织相互协调、相互监督、相互促进的良好局面。

二、建立“四位一体”村级管理模式的组织体系

1．村党组织。

村党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心。

其职责职权根据《中国共产党章程》和《中国共产党农村基层组织工作条例》执行。

村党支部成员原则上设3至5人，其中书记1名。

2．村民议事会。

村民议事会是村民会议（村民代表会议）授权的常设议事机构，其职责职权是受村民会议（村民代表会议）委托，行使村级自治事务议事权、决策权，讨论决定村级事务，监督村民委员会工作，向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作，接受村民会议（村民代表会议）和村民的监督。

村民议事会成员按每个村民小组至少确定1名推选产生，原则上不少于15人。

村民议事会召集人由村党组织书记担任。

村民议事会任期与村民委员会相同。

村民小组议事会成员由本小组有选举权的村民选举产生，负责讨论决定本组事务。

3．村民委员会。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村级自治事务的执行机构。

其职责职权根据《村民委员会组织法》执行。

村民委员会成员原则上设3至5人，其中主任1名。

4．村务监督委员会。

村务监督委员会是村级民主监督组织，向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作。

在乡镇（街道）纪委（纪工委）指导和村党组织领导下，依法依规对村级事务实施监督。

其职责职权是负责对村级重大决策、村务公开、村集体“三资”管理、村干部廉洁履职等情况以及村民会议（村民代表会议）授权的其他事项进行监督。

村务监督委员会一般由3-5名成员组成，其中主任1名（应为中共正式党员）。

三、建立“四位一体”村级管理模式的运行机制

1．健全和完善民主选举机制。

进一步完善和落实村党组织领导班子“两推一选”（指由党员推荐和群众推荐相结合的方式酝酿提出班子成员候选人，再由党员大会选举产生村党组织班子成员的办法）制度。

条件成熟的村，也可由党员大会直接选举产生书记、副书记。

在村党组织换届选举中，不宜实行不经过组织程序而进行无候选人直接选举的做法。

村民代表会议的代表由村民按5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。

村民议事会成员，由各村民小组有选举权的村民从本小组议事会成员中选举产生。

村务监督委员会由村民会议（村民代表会议）选举产生，产生程序及推选办法参照村民委员会的产生程序及选举办法进行。

经村民会议（村民代表会议）同意，村务监督委员会可吸收大学生村官、驻村干部等为成员。

村务监督委员会成员实行回避制度，村党组织和村民委员会成员、村民小组长及其近亲属不得担任村务监督委员会成员。

村民议事会、村务监督委员会一般与村民委员会换届同期举行，任期与村民委员会相同。

2．建立和规范民主议事机制。

村民议事会根据村民会议（村民代表会议）的授权，行使村级事务的议事权、决策权。

凡涉及村级经济社会发展事项、公益事业建设事项以及村民切身利益的其他事项，应由村民会议（村民代表会议）讨论决定，向村民公示，交村民委员会执行。

村民议事会会议原则上每季度召开一次。

3．建立和完善民主监督机制。

整合村务公开监督小组、民主理财小组、党风监督员等监督力量，将相关职能并入村务监督委员会。

进一步强化村务、财务公开制度，细化公开范围，强化事前、事后全过程监督，突出决策执行监督，健全纠错机制，完善村级自治事务监督体系。

建立健全村级自治事务质询制度、村民议事会和村委会成员述职评议制度、村民议事会成员罢免制度、村务监督委员会成员列席会议制度。

强化村务公开和村组财务开支监督制度，建立重大资金开支预审制度、公共服务项目群众评价制度。

村务监督委员会会议至少每两个月召开一次。

村务监督委员会通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式及时公布监督结果，对村民的询问质疑作出解释说明。

村民会议（村民代表会议）对村务监督委员会进行民主评议和信任度测评，测评结果向全体村民公布。

四、试点工作时间安排

1．深入调研，动员部署（2012年3月-5月）。

开展村级组织管理模式改革专题调研。

建立工作联席会议制度，召开全市推进“四位一体”管理模式改革动员大会，全面部署安排，搞好宣传发动，开展业务培训。

2．组织实施，搞好试点（2012年5月-6月）。

益阳高新区确定3个行政村，其他区县（市）确定5-10个经济活跃村、城郊村、城中村以及基层党组织分类定级较差的行政村进行试点，试点村由区县（市）申报，试点工作在2012年6月底完成。

从市直有关部门抽调干部组成工作指导组，到各区县（市）和试点乡镇进行有关业务指导。

3．巩固成果，总结提升（2012年7月-12月）。

结合实际，建立健全各项工作制度和体系，探索建立工作情况评估机制和信息交流机制，及时总结试点工作经验，并确保完成本区县（市）10%的行政村的试点工作。

4．深化拓展，扩面推广（2013年-2014年底）。

继续探索试点，注重深化拓展，分年确定目标，其中2013年完成本区县（市）50%的行政村的试点工作，2014年实现全市所有行政村“四位一体”全覆盖。

五、建立“四位一体”村级管理模式的组织保障

1．加强组织领导。

全市推进“四位一体”改革在市统筹城乡发展领导小组的统一领导下进行，并成立市推进村级组织管理模式改革领导小组，市委组织部具体抓，市直有关部门配合。

各区县（市）党委、政府建立相应领导小组和工作机构，并派出强有力的工作指导组和督查组，督导试点乡镇（街道）的村级组织管理改革试点工作。

组织部门和纪检监察、农村工作、民政、经管等相关部门要充分发挥职能作用，切实加强对村级组织管理改革试点工作的指导。

强化业务培训，重点增强村民议事会、村务监督委员会成员的业务水平和工作能力，不断提高村级各组织的管理水平。

2．加大宣传力度。

各级宣传部门要采取多种形式广泛宣传构建“四位一体”村级管理模式的重要意义，做到家喻户晓，人人皆知。

3．提供经费保障。

市、县、乡三级财政要为村级组织管理改革工作提供必要的工作条件，安排必要的试点工作经费。

4．加强工作督查。

各区县（市）要定期研究、调度村级组织管理改革工作。

试点乡镇（街道）要深入试点村调查研究并制定详细的实施方案，市统筹办公室要及时研究问题，加强具体指导，总结推介试点经验，确保试点工作顺利推进。

附件：

1．益阳市村民议事会组织规则（试行）

2．益阳市村民议事会议事规则（试行）

3．益阳市村务监督委员会组织规则（试行）

4．益阳市村务监督委员会工作规则（试行）

中共益阳市委办公室

益阳市人民政府办公室

2012年5月30日

附件1

益阳市村民议事会组织规则（试行）

第一章总则

第一条为完善村民自治制度，保障村民的主体地位和民主权利，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共益阳市委益阳市人民政府关于深入推进统筹城乡发展工作的意见》（益发﹝2011﹞17号）和《关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见（试行）》，制定本办法。

第二条本办法所称村民议事会，是村民会议（村民代表会议）授权的常设议事机构。

受村民会议（村民代表会议）委托，行使村级自治事务议事权、决策权，讨论决定村级事务，监督村民委员会工作。

村民议事会向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作，接受村民会议（村民代表会议）和村民的监督。

本办法所称村民小组议事会，是指受村民小组会议委托，在授权范围内行使村民小组自治事务议事权、决策权的村民小组常设议事机构。

村民小组议事会向村民小组会议负责并报告工作，接受村民小组会议监督。

第三条村民议事会和村民小组议事会在村党组织领导下开展工作。

第二章村民议事会的职责

第四条村民议事会在村民会议（村民代表会议）授权范围内讨论决定本村自治事务、行使监督职能。

村民议事会在授权范围内可以撤销和变更村民委员会不适当的行为。

第五条对村民议事会的授权，由村民会议（村民代表会议）讨论决定。

村民会议（村民代表会议）讨论决定授权事项时，应明确对村民议事会的授权范围，并形成书面决议，写入村民自治章程。

第六条《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的应由村民会议（村民代表会议）讨论决定的事项，应召开村民会议（村民代表会议）讨论决定。

村民会议（村民代表会议）有权撤销、变更村民议事会不适当的决定。

第七条村民小组议事会的职责，由村民小组会议决定。

第三章村民议事会成员的选举、罢免和补选

第八条每个村的村民议事会成员原则上不少于15人，其中村组干部一般不超过50%，每个村民小组至少有1名以上村民议事会成员。

村民小组议事会成员为3-5人。

第九条村民议事会召集人由村党组织书记担任。

村民小组议事会召集人，从村民小组议事会成员中选举产生。

第十条村民议事会、村民小组议事会成员的选举、罢免和补选，在村党组织领导下进行。

第十一条村民议事会成员，由各村民小组有选举权的村民从本小组议事会成员中推选产生，经村民会议（村民代表会议）决定。

村民小组议事会成员，由本小组有选举权的村民选举产生。

第十二条村民议事会、村民小组议事会任期与村民委员会任期相同。

第十三条村民议事会、村民小组议事会成员出现缺额时，由缺额成员所在村民小组有选举权的村民按照本办法第十一条规定补选。

第十四条村民小组五分之一以上有选举权的村民联名，可以提出罢免本村民小组的小组议事会成员和本村民小组选举产生的村民议事会成员。

罢免应当有罢免理由。

被提出罢免的村民议事会、村民小组议事会成员有权申辩。

第十五条罢免动议由村党组织受理。

村党组织应对罢免理由进行调查核实，并及时召开村民小组会议，通报调查结果。

第十六条罢免须经本村民小组有选举权的村民过半数表决通过。

第十七条村民议事会成员选举、罢免和补选结果，应向全体村民公告。

村民小组议事会成员选举、罢免和补选结果，应向本村民小组全体村民公告。

第十八条任何组织、个人不得指定或强迫他人选举、罢免村民议事会、村民小组议事会成员。

第四章村民议事会成员的权利和义务

第十九条村民议事会、村民小组议事会成员享有以下权利：

1．提出村民议事会、村民小组议事会职责范围内的议题。

2．就议题充分发表意见，进行表决。

3．就涉及本村（组）利益的事项，向上级政府提出政策咨询，并要求答复。

4．对村民委员会、村民小组长的工作进行监督，并提出质询。

第二十条村民议事会、村民小组议事会成员应当履行以下义务：

1．模范遵守宪法和法律法规。

2．按时参加会议，遵守议事规则。

3．保持与村民的密切联系，全面、真实反映村民意见建议。

4．带头执行并教育、引导村民执行村民会议（村民代表会议）和村民议事会、村民小组议事会决定，跟踪了解决议执行情况。

5．尊重其他议事会成员发表意见的权利。

6．自觉接受村民监督。

第五章村民议事会成员的管理

第二十一条村民议事会、村民小组议事会成员应当固定联系本村民小组村民，经常听取他们的意见建议，了解掌握村民利益诉求。

第二十二条村民议事会成员经常无故缺席村民议事会会议或不认真履行职责的，由村民议事会提议，经其所在村民小组会议通过，终止其职务，并补选村民议事会成员。

第二十三条村民议事会、村民小组议事会成员每年应分别向村民会议（村民代表会议）、村民小组会议报告工作，自觉接受村民会议（村民代表会议）、村民小组会议的监督。

第二十四条各级应为村民议事会、村民小组议事会成员履行职责创造必要条件，加强对议事会成员的培训，表彰优秀议事会成员。

第六章附则

第二十五条村民委员会应执行村民议事会决定，并接受村民议事会监督。

第二十六条村集体经济组织、群团组织以及其他社会组织，按照各自章程开展工作，积极参与和支持村民议事会工作。

第二十七条本规则适用于益阳市辖区域内的行政村。

第二十八条本办法由市委组织部、市民政局负责解释。

附件2

益阳市村民议事会议事规则（试行）

第一章总则

第一条为推动村民议事会和村民小组议事会规范运行，根据《中共益阳市委益阳市人民政府关于深入推进统筹城乡发展工作的意见》（益发〔2011〕17号）和《关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见（试行）》，制定本规则。

第二条村民议事会和村民小组议事会接受村党组织领导。

第三条村民议事会和村民小组议事会会议应坚持依法办事、民主讨论、公开表决和少数服从多数原则。

第四条村民议事会和村民小组议事会讨论决定村（组）自治事务，不得违反法律法规，不得侵害村民的合法权益。

第二章议事内容

第五条村民议事会经村民会议（村民代表会议）授权，可以讨论决定以下村级事务：

1．村发展规划和年度工作计划的制订；

2．村级日常自治事务；

3．村组建设规划、宅基地的规划；生育证发放对象、低保户的确定；政府下拨和社会捐赠的救灾、救济、扶贫、助残等物款的分配、发放；

4．农村公益事业建设承包、经费筹集、组织实施与管理；

5．村务公开的内容和方式；

6．其他事关村民切身利益和全村经济发展稳定的事项；

7．法律规定必须由村民会议（村民代表会议）讨论通过的事项，按有关法律规定执行。

第六条村民议事会不得讨论决定以下事项：

1．违反党的路线方针政策的事项；

2．违反国家法律法规的事项；

3．与上级党委、政府决策有冲突的事项；

4．损害国家、集体、他人合法权益的事项；

5．违背群众利益的事项。

第三章会议的召集和组织

第七条村民议事会会议由召集人负责召集并主持。

村民小组议事会会议由召集人负责召集并主持。

第八条村民议事会会议原则上每季度召开一次。

召集人认为必要时，可以召开村民议事会会议。

五分之一以上村民议事会成员联名提议，应当召开村民议事会会议。

经村民委员会提请、召集人同意，可召开村民议事会会议。

经村民小组议事会成员提议，应召开村民小组议事会会议。

第九条村民议事会和村民小组议事会会议须有五分之四以上成员到会方能举行。

第十条村民议事会召开会议时，非村民议事会成员的村民委员会成员应当列席。

经村民议事会同意，本村村民、其他村级组织主要负责人和非本村村民但与议题相关的人员可以列席。

上述人员列席会议时可以发表意见，但不具有表决权。

第十一条村民议事会和村民小组议事会召开会议时，会议召集人应保证其成员充分发表意见，不得随意干涉。

第十二条村民议事会召开会议时，应提前3天将会议议题通知村民议事会成员和列席人员。

村民小组议事会召开会议时，应提前将会议议题通知其成员。

第十三条村民议事会、村民小组议事会成员应在会议召开前就会议议题征求村民意见，并在会议讨论时反映村民意见建议。

第四章议题的提出和审查

第十四条村党组织、村民委员会、村民议事会成员或10名以上年满18周岁的村民联名，可以向村民议事会或村民小组议事会提出议题。

村民小组议事会成员可以向村民小组议事会提出议题。

其他村级组织也可向村民议事会或村民小组议事会提出议题。

议题必须是具体、明确、可操作的，一般应以书面形式提出。

特殊情况下，村民议事会、村民小组议事会成员或村民以口头方式提出议题的，村党组织应如实记录议题内容、议题提出人，并由议题提出人签名（捺印）。

第十五条村党组织负责受理村民议事会和村民小组议事会议题。

第十六条村党组织受理议题后，应召开村党组织、村民委员会和村务监督委员会联席会议对议题进行审查，按照少数服从多数的原则，讨论决定是否提交村民议事会、村民小组议事会审议。

审查通过的议题应及时提交村民议事会或村民小组议事会。

经审查不同意提交村民议事会、村民小组议事会审议的，应通知议题提出人，并说明理由。

对重大议题的审查，应广泛听取各方意见。

第十七条提交村民议事会、村民小组议事会的议题应符合现行法律法规、属于村民自治范围。

第五章议事规则

第十八条村民议事会会议的主要程序：

1．清点并报告到会人数；

2．村民委员会报告村民议事会议决事项的执行情况；

3．通报议题提出和审查情况；

4．通报提交本次会议审议的议题内容；

5．议题提出人对议题进行说明；

6．议题联名人发言；

7．议事会成员就议题依次发言；

8．征求列席人员意见；

9．议事会成员就议题进行讨论；

10．对议题进行表决。

议题应当逐项讨论、逐项表决。

村民小组议事会会议参照上述程序进行。

第十九条村民议事会、村民小组议事会成员发言应当简明扼要，明确表明态度，并说明理由。

不得有人身攻击的言行，不发表与议题无关的言论。

第二十条对意见分歧较大的议题，会议召集人应当提议搁置议题，经实到会半数以上人员同意，交由下次会议审议表决。

第二十一条村民议事会和村民小组议事会表决原则上应采用无记名投票方式进行。

表决结果应公开计票、当场公布。

第二十二条表决议题由村民议事会或村民小组议事会全体成员的半数以上通过。

表决前，村民议事会成员或村民小组议事会成员可以以议题重大为由，提出由全体成员三分之二以上人数通过的动议。

经到会人员半数以上同意，应当采纳。

第二十三条表决前，村民议事会、村民小组议事会成员可以提出将议题提交村民会议（村民代表会议）或村民小组会议的动议。

经实到会人员过半数同意，议题应提交村民会议（村民代表会议）或村民小组会议讨论决定。

第二十四条表决时，任何人不得强迫他人赞成或不赞成某项议题。

第二十五条村民议事会和村民小组议事会召开会议时，应做好会议记录。

会议记录内容应包括会议议题、各方观点、表决结果等，经到会议事会成员签字（捺印）确认后归档。

第二十六条村民议事会和村民小组议事会通过的决定，应予公告。

村民小组议事会通过的决定，应报村民议事会备案。

第六章决定的执行和监督

第二十七条村民议事会通过的决定，由村民委员会负责组织实施。

村民小组议事会通过的决定，由村民小组长负责组织实施。

第二十八条村民议事会、村民小组议事会会同村务监督委员会负责监督决定执行。

对违背决定内容或执行不力的行为，召集人应召集村民议事会、村民小组议事会会议进行讨论，责令整改；对造成重大损失的，应提交村民会议（村民代表会议）讨论，提出处理意见。

第二十九条对村民委员会未按规定程序实施的属于村民自治范围内的事项，村民议事会有权否决并责令整改。

第三十条村民议事会、村民小组议事会应采取设立意见箱、调查走访、查阅资料等形式对决定执行情况进行监督，并定期向村民公布。

第七章附则

第三十一条村民会议（村民代表会议）应根据本规则制定本村村民议事会和村民小组议事会议事规则，报乡镇（街道）政府（办事处）备案。

第三十二条本规则由市委组织部、市民政局负责解释。

附件3

益阳市村务监督委员会组织规则（试行）

第一章总则

第一条为进一步加强村务监督委员会规范化建设，健全完善村务监督委员会运行和保障机制，强化村级民主监督，深化农村基层党风廉政建设，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于建立村务监督委员会的意见》（湘办发﹝2011﹞31号）、《中共益阳市委益阳市人民政府关于深入推进统筹城乡发展工作的意见》（益发﹝2011﹞17号）和《关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见（试行）》等法律法规和有关政策规定，制定本规则。

第二条村务监督委员会是村级民主监督组织，向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作，在乡镇（街道）纪委（纪工委）的指导和村党组织领导下，依法依规对村级事务实施监督。

第三条整合村务公开监督小组、民主理财小组等监督力量，职能并入村务监督委员会。

第二章村务监督委员会的组织设置

第四条村务监督委员会由村民会议（村民代表会议）推选产生，产生程序及推选办法参照村民委员会的产生程序及选举办法，一般与村民委员会换届同期举行，任期与村民委员会相同。

第五条村务监督委员会一般由3-5名成员组成，其中主任1名，可以连选连任。

经村民会议（村民代表会议）同意，可吸收大学生村官、驻村干部等为成员。

第六条村务监督委员会成员一般应具备以下条件：

1．依法拥有选举权和被选举权的本村村民；

2．思想政治素质好，遵纪守法、坚持原则、公道正派；

3．热心本村公共事业，在群众中有较高威望；

4．具备一定的政策水平、财会知识和经营管理能力。

第七条村务监督委员会成员实行回避制度，村党组织和村民委员会成员、村民小组长及其近亲属不得担任村务监督委员会成员。

村务监督委员会成员不能兼任村民议事会成员职务。

第八条村务监督委员会成员有下列情形之一的，由村民会议（村民代表会议）罢免其资格，并补选缺额成员：

1．村民会议（村民代表会议）测评中信任票数达不到应到会人数一半的；

2．任职期间发生违纪违法行为被查处的；

3．有1/5以上村民或1/3以上村民代表提议要求罢免的；

4．存在其他不宜担任村务监督委员会成员情形的。

第九条村务监督委员会成员出缺，参照村民委员会的有关规定执行。

补选的村务监督委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

第十条村务监督委员会成员的选举、罢免和补选结果应向全体村民公告。

第三章村务监督委员会工作职责和权利义务

第十一条村务监督委员会的主要工作职责是：

1．对村级重大决策、