我国金融法律制度的完善.docx

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我国金融法律制度的完善

我国金融监管法律制度的完善

法律系本1004班刘晋祥

指导教师艾朝霞

[摘要]金融是现代经济的核心。

随着金融资金规模的急剧扩张、现代信息技术的突飞猛进和金融创新以及金融国际化的发展，现代金融运行的不确定性和复杂性迅速增加。

2007年底美国次贷危机席卷世界，对全球经济造成的巨大破坏，促使我们认真思考金融监管和金融危机的关系。

我国目前虽然建设了银行、保险、证券等金融监管法律制度，但仍存在诸多问题，因此完善我国金融监管法律制度成为迫切的现实需要。

本文应用比较分析法、文献研究法等研究方法，分析了我国在此次金融危机中的得与失，结合我国当前金融监管的现状和存在的问题，提出了完善我国金融监管法律制度的相应措施，这对于解决我国金融监管法制存在的问题，使之更符合未来变革的实际需要，是一种有益的探索，也有利于我国经济的稳定发展。

[关键词]金融危机金融监管联席会议金融集团风险

引言

　2007年底，一场源于美国房地产市场投机泡沫破灭的次贷危机以病毒般的速度席卷世界，引发了全球金融危机。

引发这场危机的原因很多，包括美国过度消费、金融业的过度创新和膨胀以及金融自由化等，但归根结底是因为金融监管的缺失，政府对金融产品过度创新隐含的风险缺乏有效的管控。

此次金融危机让我们看到，金融行业在高收益的天使背后隐藏着一个高风险的魔鬼，金融创新可以分散和转移风险，但不能消灭风险，所有问题最终都会在实体经济中显现出来。

目前，国内外学者在监管内容方面达成一致意见，都认为应该全面监管，但在监管模式、监管机构设置以及监管方式方面，学者们的观点各有不同。

如何通过加强金融监管立法来实现对金融行业的全面监管成为当前的一个十分重要的课题。

　　一、金融监管概述

自二十世纪八十年代初以来，西方国家掀起了一场以放松金融监管为主要目标的金融自由化活动。

以美国为代表的资本主义国家信奉新自由市场主义，他们认为不监管、少监管就是最好的监管，这直接导致了美国金融危机的爆发。

危机爆发后，美国新一代财经领导人物在对于金融监管与市场自我调节关系认识上有了质的改变。

美联储主席本·伯南克曾发表演讲特别强调“无论何时，只要可能，市场纪律的培育是防御的第一战线，而市场纪律需要政府监督的支持”。

随着金融在现代经济中伴着越来越重要的角色以及金融全球化的日益加深，金融行业的风险越来越不受控制，而金融监管就好似一辆车的刹车般重要。

（一）金融监管的概念

关于金融监管的概念，有的学者从市场失灵与监管失灵来限定金融监管的边界，有的学者从从金融监管的公权性质来定义，他们认为金融监管是金融监管机构依照法定职权和法定程序，通过经济、法律、行政等多种手段对金融领域进行监管的一种国家权力。

本文认为金融监管包括金融监督和金融管理，是指为保障金融体系平稳有效运行，保护金融活动参与者的合法利益及需求，国家通过金融主管机关，根据法律和相关规范性文件的规定，对金融机构和金融活动的全面性和经常性进行规制和约束，以促进其依法稳健运行的行为。

金融监管有狭义和广义之分。

狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业实施的监督管理。

广义的金融监管在上述含义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。

（二）金融监管的方式

由于国情不同，各国金融监管体制在具体形式上呈现多样化的特征。

但目前学术界主要将金融监管方式分为三种：

机构监管、功能监管和目标监管。

１、机构监管：

又称“部门监管”，是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，不同的金融机构由不同的监管机构进行监管。

一种监管机构不可以对其他类型的金融机构进行监管，不论其涉及何种金融业务。

这是历史上金融监管的主要方式，也是目前我国金融监管的主要方式。

机构监管最大的优势就是分工明确、专业性强、不容易出现监管交叉，最明显的劣势是银行、保险公司、证券公司如果提供功能相似的金融业务，这些业务却受到不同监管机构按照不同监管标准进行监管，形成监管差别，不利于公平竞争，也会造成监管资源的浪费。

２、功能监管：

指相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种监管是由何种性质的机构行使。

从针对特定类型金融机构的监管转变为针对特定金融业务的监管，对“边界性”金融业务也明确监管主体，同时加强不同监管主体之间合作的监管制度。

功能监管的优势是能够实现对跨金融产品、跨金融机构、跨金融市场的协调，可以对各类金融机构的同类业务进行统一标准的监管，可以减少监管盲区。

但其也存在弊端，那就是在涉及整体风险和清偿能力的审慎监管方面，功能监管并不能完全满足监管需要，例如金融集团的出现。

３、目标监管：

由于机构监管和功能监管各有利弊，于是英国学者Taylor和Goodhart提出了目标监管。

他们认为只有将监管目标明确定义，并且准确无误的将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可能有效的进行。

（三）金融监管的内容

金融监管主要包括市场准入监管、市场经营监管、风险监管和市场退出监管等内容。

市场准入监管是对金融机构进入金融市场时的筹建、设立、审批等问题进行监管。

市场经营监管是对金融机构经营的业务进行监管，具体包括经营范围、经营方式及经营的合规性等问题。

风险监管主要着眼于对金融风险的控制，其监管指标包括资本充足率、资产负债比例、信息披露程度等。

市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业，破产倒闭或合并兼并、变更等实施监管，也包括对违规金融机构终止经营的监管。

在后金融危机时代，学界主流观点认为应在市场准入、运作以及退出过程中全面监管，并且监管内容越广越好。

二、我国金融监管法律制度的现状与不足

（一）我国金融监管法律制度的现状

经过三十多年的发展，特别是近十年多的努力，我国已初步形成了以“银行三法，证券、保险、信托基本法为核心，金融监管法律、行政法规和规章为主体，金融监管司法解释为补充的金融监管法律体系”，初步建立了相对完善、与金融业发展相适应的金融监管法律体系，初步形成了金融发展所需要的法律秩序环境。

具体来说，我国目前的金融监管法律体系包括以下几个方面：

1、全国人大及其常委会通过的法律，主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《外汇管理法》等。

2、国务院制定的涉及金融监管的行政条例，主要有《外资金融机构管理条例》、《证券公司监督管理条例》、《金融机构撤销条例》、《金融违法行为处罚办法》等。

3、中国人民银行、证监会、银监会、保监会和国务院相关部委依据法律、行政法规制定的大量的关于金融监管的规章和规范性文件。

4、司法机关发布的金融监管方面的司法解释文件。

（二）我国金融监管法律制度的不足

经过三十多年的发展，我国虽然在金融监管法律制度方面有了长足的进步，但是随着金融全球化的日益加深，我国的金融监管法制也暴露出了许多问题。

1、金融监管主体之间协调机制不完善

金融监管主体即金融监管机构，在我国的典型表现为“一行三会”，即中国人民银行、证监会、银监会、保监会。

我国在金融监管主体之间的监管协调机制存在的问题主要表现在：

（1）人民银行与监管机构之间缺乏信息交流协调机制，使得在对具体的商业银行等金融机构的监管上很容易出现监管真空或重复监管；

（2）金融监管机构之间尝试建立的监管联席会议制度缺乏一个完整的制度框架，如缺乏明确的职能定位，把人民银行排除在外等，因而无法成为一个长效机制。

2、金融监管对象缺乏统一、全面的规定

从现行各国和地区的金融法规的界定来看，金融监管的对象是一个国家和地区依法设在境内或境外的从事金融业的一切机构，包括银行业、证券业、信托业、保险业等。

但随着世界金融集团成为一种国际性潮流，各种形式的金融集团已成为金融组织的重要组成成分，我国却并未将金融集团的监管纳入到法制轨道上来，我国在金融集团这一领域存在缺乏相应立法、法律地位不明确、监管不到位等情况。

此外，我国对外资金融机构的监管制度也存在一些问题，主要表现在：

（1）缺少一部统一调整和规范外资金融机构的基本法。

在我国，对外资金机构的监管依据主要是国务院颁布的《外资金融机构管理条例》，这是一部行政法规，效力层次低，缺乏权威性。

（2）相关制度缺失。

如外资金融机构出现清偿能力危急时，能否由我国监管当局对其进行接管；在外资金融机构的监管立法中，如何解决国内外法律之间的冲突；在外资金融机构出现支付危机时，能否对其适用我国中央银行的再贷款制度等问题都缺乏相关法律规定。

3、“严进宽出”的监管原则不利于金融业的发展

金融监管内容包括市场准入、市场运营和市场退出。

关于市场准入监管，我国采用核准主义，如我国《商业银行法》第八条规定：

“设立商业银行，应当经中国人民银行批准。

未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用银行字样。

”这都表明对银行准入的严格要求。

关于市场运营方面则存在实施细则缺失，操作性不强等问题。

如《银行业监管法》第二十一条规定了审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、资产流动性等内容，银监会颁布大量规则，但由于操作性不强，实施细则和法律法规不配套，基层监管部门难以有效执行，不能满足金融监管工作需要。

关于市场退出方面，我国目前尚未建立完善的金融机构退出机制，现行有关金融机构市场退出的立法规定有以下缺陷：

第一，总体立法层次过低。

目前立法主要是国务院行政法规和部门规章，法律很少。

这使得我国银行业金融机构市场退出，多是从行政法规和部门规章寻找依据，这些法规的某些内容可能缺少法律依据。

第二，法律规定的内容过于笼统，缺乏法律上的操作性。

《商业银行法》和《银行业监管法》的相关规定多是概括性的，对于实施撤销和破产的具体内容规定不明，更重要的是缺少实施这些方式的程序性规定，法律的确定性不够。

第三，法律适用对象不统一。

《商业银行法》有关市场退出的规定只用于公司制的商业银行，而具有合作制和股份制双重特点的信用社以及其他非公司制的银行业金融机构，只有其中一些机构的组织规章规定其市场退出适应《商业银行法》，但从法律这一层来看，这些金融机构的市场退出并没有直接的法律依据。

第四，采用相同市场退出方式的标准不一。

采用不同市场退出方式的界限模糊不清。

一方面，同样是解散或者撤销，不同的法律却有不同的规定，这些不同之处表现在实施主体、实施条件或者实施程序等方面。

另一方面，采用不同的市场退出方式的法律界限模糊不清。

对金融机构采用何种退出方式，及兼并、撤销或者破产，银行业监管部门并没有明确的标准可以遵循，难以针对金融机构问题的不同程度做出最优选择。

4、金融监管手段和措施具有滞后性

随着经济规模的扩大，对外开放程度的增加，与外界的联系越来越密切，经济全球化加深，我国的金融行业也迅猛发展。

但与金融迅猛发展的势头相比，我国金融监管措施却很滞后。

具体表现在以下几个方面：

（1）形式监管重于实质监管

长期以来，我国金融监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，忽略了以风险为本，加强整体风险控制。

不可否认，合规性监管对维护金融安全具有重要作用，但它是一种浅层次的、静态的金融监管方式，而风险监管则具有深层次、超前性。

而美国金融危机也再次印证了要以风险监管为本。

此外，行政审批制度依然是我国金融监管的重要方式之一。

金融行业的业务开展采用行政审批的方式进行监管，导致为获得相应的金融牌照和业务资格的各类权力寻租行为，滋生腐败，压制创新，阻碍了金融监管向法治的进步，同时客观上造成了某些领域的非法地下金融，例如非法民间借贷，加剧了金融风险。

（2）金融监管手段与金融创新不协调

金融创新与发展是金融业生存的必然选择，与此同时，金融监管手段也必须创新与发展，与时俱进，才能推动整个金融业健康发展。

我国目前的监管手段仍然是现场抽样检查为主，使得监管效率不高。

此外，我国的信息披露制度也有待进一步完善。

具体表现在我国法律对信息披露的规定比较零散，没有形成系统，可操作性不是很强，不符合国际通行的监管做法，并且束缚我国金融监管机构与国外金融监管机构的合作。

5、金融监管机构法律责任规定不明确

从实践来看，由于金融市场固有的投机性的趋使，金融违法行为有不断增多的趋势，而相应的查处制裁措施却并没有跟上。

究其原因，主要是对金融监管机构的法律责任规定不够具体明确，导致监管机构行政权力的滥用和金融腐败，进而未能及时有效的对金融违法行为进行查处。

以银行业监管为例，虽然现行的《中国人民银行金融监管责任制》（以下简称《责任制》）第九十一条载明了各级人民银行监管职能部门和监管员违反规定依法追究刑事责任，但条款太笼统，因此，对现行《责任制》监督考核内容有必要加以充实、细化，明确规定违反《责任制》有关条款的处罚措施。

三、完善我国金融监管法律制度的具体措施

（一）完善我国金融监管协调机制

针对我国监管主体之间存在的问题，笔者认为应该在现有的“三会”协调基础上，进一步完善我国金融监管协调机制，包括信息共享机制和监管联席会议制度。

1、完善信息共享机制。

首先，尽快出台由国务院制定的《金融监管协调管理条例》或《金融监管协调管理办法》，将《中国人民银行法》中第九条，《银行业监管法》第六条规定的内容具体化，并授权人民银行牵头、各金融监管机构参与制定相关实施细则，从法律的层面进一步明确金融监管协调主体、内容、方式等。

其次，依靠科技手段，实现监管信息的计算机联网，搭建监管信息共享平台，具体包括：

（1）建立全国统一的金融信息中心，以利各方充分掌握货币信贷和金融监管信息，相互协调监管政策和手段，避免监管失真和重复监管，为履行各方职责提供有力支撑。

（2）建立金融监管部门与人民银行的监管信息定期送达机制。

“一行三会”都应该及时、定期将本部门对所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关的实质性分析报告，及时送达各方。

2、完善监管联席会议制度。

我国目前的监管联席会议制度只是“三会”出台的《在金融监管方面分工合作的备忘录》，法律效率低，缺乏权威性并且没有来自中国人民银行的声音，使得监管协作的目标难以真正实现。

为此，应该建立以人民银行为主导的金融监管联席会议制度，完善金融监管协调的谅解备忘录制度，人民银行和三大监管机构每季度召开一次金融监管联席会议制度，定期就金融政策、金融运行重大问题进行磋商。

对法律没有明确，存在明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化，对确实难以明确界定和划分的事项，应当明确通过联合实施、合作监管等形式加强协调与合作。

（二）扩大金融监管对象的范围

我国金融监管法律制度框架虽然已经搭起，但现行的监管法律还不能完全适应当今国内外金融业的发展变化，已有的监管法律与现实监管的需要还有相当大的差距。

随着金融行业的不断创新，我国金融监管法律暴露出了很多与金融创新不协调的问题。

针对我国金融监管法律在监管对象上存在的滞后性问题，本文提出以下建议：

1、建立金融控股公司相关法律制度

金融控股公司，又称金融集团，是指在同一控制之下，完全或主要在银行业，证券业，保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。

目前，金融控股公司已成为一种国际性潮流，各种形式的金融控股公司已成为金融组织的重要组成部分。

但是，我国还没有一部法律、法规、规章对金融控股公司下过定义，更不用说专门的监管法律法规了。

只是在《公司法》第十二条讲到公司向其他公司累计投资额不得超过本公司净资产的百分之五十时提到“除国务院规定的投资公司和控股公司外”，所以不论是出于提升我国金融业竞争力需要还是控制风险需要，都要求我们及时制定监管法律和政策，从立法上对其加以定义和规制。

本文认为应该通过制定《金融控股公司法》来系统的规范金融控股公司的市场准入、业务运营、监管主体、监管内容及方式等方面，将其纳入到法律轨道上来。

2、完善外资金融机构监管法律制度

由于外资金融机构在我国越来越多，对我国金融、经济的影响越来越大，为规避国际金融风险在我国的传播，我国有必要完善外资金融机构的监管机制：

具体措施包括：

（1）加快对外资金融机构的基本立法工作。

制定一部调整外资金融机构基本法律关系的法律，增强法律的稳定性，尽量避免出台过多的行政法规、规章或内部通知；

（2）严格审查外资金融机构的金融业绩、经营水平和风险状况。

严格审查其拟任分支机构高级管理人员的任职资格；（3）建立健全一整套严谨科学的外资金融机构监管指标体系和防止国际短期资本大量流进流出的措施，包括资本充足率、资产质量、资产集中程度、清偿能力和资产综合风险等为主要内容的监管指标。

（三）健全金融市场运营及市场退出机制

1、系统清理原有的法律法规，避免监管重复

针对我国市场运营中存在的法律监管问题，应该尽快梳理原有的法律法规，从我国金融业的国情出发，该废止的废止，该修订的修订，避免相关法律规定出现重叠或矛盾的条款。

低位阶的法律规定应服从于高位阶的法律规定，二者不一致或相抵触时，废止低位阶的法律规范。

不同的法律文件就同一事项作出规定的，如果该规定仍然有效，只保留其中之一，避免重复立法，造成立法资源浪费。

如果该规定已不适应现行监管需要，就重新颁布新规定，废止原来的文件，使法律法规更加明确清晰。

对现行金融监管法律法规欠缺的实施细则进行及时补充或修订。

基础法律里的规定有的过于原则，操作性不强，必须颁布相应的实施细则，这样在监管主体执法的过程中更具操作性和应用性。

2、建立金融机构市场退出机制

金融机构和自然人一样有“生老病死”，一旦金融机构不符合存在条件了，就要消灭。

但在我国的监管实践中却忽视了对金融机构退出机制的规定。

针对这一问题，本文认为应该将分散的关于金融机构接管、撤销、关闭、破产等法律规定集中起来，形成一部系统的金融机构市场退出法，增加对金融机构主动退出市场如收购、兼并的监管规定，并对诸如接管的定义、条件、接管机构的组成、法律地位、职责和措施，关闭的定义、条件、关闭前的紧急救助，清算程序，破产的标准、申请、清算程序、清算组的构成等作出详细具体的规定，使之细化且更具有操作性。

同时要加大对这些规章制度的执行力度，该关闭的关闭，该撤销的撤销，该破产的破产，真正做到有法可依，有法必依，真正起到警示和激励作用，以促进金融机构规范审慎经营，促进整个金融体系的良性运转。

（四）加强风险防控，改善金融监管手段和措施

１、加强金融风险监管

“事前防范胜于事后救济”的法学哲言，揭示了一切法律从制度创新的真实意图，这也是评判一个金融监管法律制度的标尺。

我国金融行业近年来发展迅速，特别是新型金融机构的崛起（如私募基金、小额贷款公司、金融控股公司）以及金融对外开放程度的提高，这对如何防范金融风险、维护金融安全是一个挑战。

所以，针对我国目前对风险监管存在的不足，提出以下建议：

（1）建立不同层次的金融风险预警机制。

建立以中国人民银行为主体的金融风险预警联席会议制度，定期召开联席会议。

在此基础上，实行宏观、中观、微观三个不同层次的预警系统。

宏观预警系统由银监会、各商业银行总行等组成，主要负责对全国性和区域性金融监管机构的监测预警；中观预警系统由各省的银监局、各商业银行分行等组成，通过建立与总行衔接的区域性系统，具体负责本辖区金融机构的监测预警；微观预警系统由地方性金融机构和商业银行等组成，其职能是根据银监会、银监局发布的预警、监管指令，加强对基层的早期预警，及时提供科学的预警信息。

三级预警系统构成网络体系，协调运作，实行全面、迅速、高效的风险预警机制。

（2）建立健全科学的金融预警指标体系

金融预警指标系统是对各类金融风险进行有效的收集、分析、预警和预测的体系。

针对我国国情，应该建立我国金融预警系统的指标收集制度、金融风险评测系统、金融风险评估体系。

根据金融风险预警指标体系，监测金融的动态变化，分析金融风险，发现不利变化，有效应对和控制风险，提高我国防御金融风险的能力。

2、改善金融监管手段和措施

（1）优化监管架构，改变传统金融监管方式。

我们要根据属地监管和辖区监管相结合的原则，明确监管机构总部和地方派出监管机构之间的职责权限，适当下放监管和处罚权，使监管人员能够随时“零距离”关注监管对象的风险状况，增强风险监管的实效性和灵活性；确保市场准入、非现场监管与现场检查三个监管环节的相互衔接，做到根据非现场检查结果确定现场检查方案，根据现场检查和非现场检查结果确定市场准入政策，形成以非现场检查为主的监管方式。

（2）完善信息披露制度。

针对我国信息披露制度存在的问题，应该要求金融企业严格遵守法律法规，完整地披露法律要求披露的事项，包括应当披露的内容、形式等，不得隐瞒。

金融机构在披露信息时要保证及时、真实。

法律还应该制定违背信息披露制度的法律后果，促使我国的金融信息披露走向真正意义的公开化和透明化，进而维护市场主体的利益。

（五）细化金融监管机构的法律责任

我国现行法律对金融监管机构承担法律责任的规定太过于笼统，不明确。

因此，对现行《责任制》监督考核内容有必要加以充实、细化，明确规定违反《责任制》有关条款的处罚措施，以及因监管失职造成重大损失或导致损失扩大应承担的相应责任。

不但要追究因监管失职，不及时反映金融机构存在问题而形成损失的人员的责任，还要追究处置金融风险过程中，不认真履行监管职责人员的责任；对于故意隐瞒违规事实、袒护金融机构的监管人员，要有相应的处罚措施。

此外，金融监管人员换岗或调离人民银行，如发现在监管岗位期间有违规违法行为，也要按照《责任制》进行追究。

与此同时，还要充分发挥人民银行内审、纪检监察部门的再监管作用。

要使《责任制》最大限度发挥对监管工作的指导作用，就要在完善金融监管责任追究制的基础上，将人民银行对金融机构的监管纳入内部审计范畴，设置一系列科学的内审指标，并实行程序化、电算化管理，不定期地对监管人员负责的监管项目进行定性或定量分析，作为评定等级监管员的重要参考依据。

此外，还要对监管工作中的违规违纪行为，纪检监察部门要进行依法查处，消除因监管不力形成的案件隐患，对玩忽职守、失职渎职、滥用职权者，按有关金融法规严惩不怠。

只有连续性追究监管责任，才能进一步强化监管人员的责任意识，才能使监管工作避免人为风险的发生。

为此，监管责任追究制应实行责任追究、过程追究和终身追究相结合的办法，以便及时清除监管队伍中的腐败现象，净化金融监管环境。

结束语

随着金融全球化的发展，尤其在后金融危机时代，金融监管法制的改革已经是大势所趋，每一个国家都处在你中有我，我中有你，一荣俱荣，一损俱损的全球金融格局下，都需要对这一问题进行思考和抉择。

美国次贷危机引发的全球金融危机影响深远，除美国经济陷入近三十年来最为严重的衰退外，也给世界经济带来了灾难性影响。

我国改革开放已三十多年，与世界经济密切相连，金融危机同样给我国处于成长期的市场经济带来了前所未有的困难和挑战，暴露出了我国金融行业以及监管方面存在的诸多问题。

因此，认真借鉴国外金融监管法治在此次金融危机中的利弊，取其精华去其糟粕，找到我国金融监管法制的不足并加以完善，确保我国金融体系能稳健运行，服务于国家经济发展。

由于本人专业知识和思考深度的局限性，本文关于金融监管现行法律制度的不足分析的不够详尽、深入，某些观点也待商榷。

今后希望更多的学者关注我国金融监管法律制度的完善，通过更加深入的研究西方发达资本主义国家的金融监管法律制度，进一步健全、完善我国的金融监管法律制度。

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