行政组织学教案设计 精品.docx
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第一章：
行政组织的概述
第一节：
组织与行政组织
一、组织的涵义
1.组织的内涵
（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。
后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。
（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。
如《辽史·食货志》说：
“国人树桑麻，习组织。
”
组织的现代定义：
组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体（人群集合体）。
构成要素:
两个以上的人、目标和特定的人际关系
（2）组织的内涵
一、组织是有目标的群体；（存在的前提）
二、组织是按一定原则建立的
三、组织需要分工和协作（组织的本质是相互协作的关系）
四、每个组织都有自己的个性
2.组织的分类
（1）按性质：
经济组织、政治组织、文化组织、群众组织与宗教组织；
（2）按形成方式：
正式组织与非正式组织.
（3）按功能：
以经济为导向的组织、以政治为导向的组织、整合组织与模型维持组织（塔克特.帕森斯）
（4）按人员顺从度:
强制型组织、功利型组织与正规组织。
（5）按利益受惠度:
互助组织、服务组织、实惠组织与公益组织；（彼得.M.布劳）
（6）按目标:
互惠组织、工商组织与公共组织
（7）按照权威-服从关系分为：
强制-异化型、强制-算计型、强制-道德型、补偿-异化型、补偿-算计型、补偿-道德型、规范-异化型、规范-算计型、规范-道德型（埃甾欧尼）
（8）按照组织本身具有特征分：
简单结构组织、机械化组织、专业化组织、多分支组织、临时性组织（亨利.明茨伯格）
（9）按照组织公共性分：
公共组织、私人组织、半官方半私人组织（海尔.G.瑞尼）
组织的特征：
——有共同的目标或利益；——两人以上的人组成；——内部进行分工协作；——有运行规则；——需要管理。
在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：
企业、政府、非营利组织。
企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。
政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。
（三）行政组织
行政组织（广义）是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。
它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。
行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。
我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。
3.组织的构成要素
组织目标、机构设置、权责体系、制度规范、资金设备、技术、信息沟通、团体意识。
4、组织的功能与作用
从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能：
（1）“聚合”功能；
（2）“转换”功能；（3）“释放”功能。
具体来说，组织的功能和作用主要体现在：
第一、组织能够创造一种新的合力，起着“人力放大”作用。
第二、组织能够产生一种协同效应，提高组织工作的效率。
第三、组织能够满足人们的需要。
二、行政组织
1、行政的涵义
广义的行政：
是指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动。
分为“公共行政”（publicadminisitrationg公共部门的行政管理）和“私人行政”（privateadminisitrationg私人部门的行政管理）两者的最大差别是公共性和法治的程度。
狭义的行政是指政府行政，指政府处理国家的公共事务。
公共行政的公共性的体现：
戴维.H.罗森布鲁姆《公共行政学—管理、政治和法律的途径》
（1）宪政服务
（2）公共利益（3）公共服务（4）主权代理
公共行政的西方传统根植于宪政主义（制宪民主）的思想方法，一方面强调对国家权力的制约（法治的价值取向），另一方面强调对公民自治的鼓励（民主的价值取向）。
——尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》
“三权分立”中的行政——宪政原则下的制度安排
行政法中的行政——依法行政是行政活动获得正当性的基础
国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。
宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。
公共行政中的行政——国家对公共事务的组织与管理
2、行政组织的内涵AdministrvtiveOrganization
就动态而言，行政组织是为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
就静态讲，有广义与狭义之分：
广义：
广义的行政组织—泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织。
不仅包括国家的政府系统，也包括国家的立法、司法机关和政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织
狭义：
狭义的行政组织—指国家的政府系统。
3、行政组织与行政机关、行政机构的关系
行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，是一级行政组织。
行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。
行政机关是联结各行政机构的综合体。
行政组织泛指行政机关、行政机构和行政部门。
4、行政组织的特征：
公共性、服务性、社会性、法制性、强制性等。
5、行政组织的构成要素
组织目标、机构设置、组织人员、规章制度、权责体系、财物设备、技术信息、团体意识
6、行政组织的类型
按法定管辖区域分:
中央行政组织和地方行政组织
按工作权限来分:
一般权限机组织和专门权限组织
按职能和作用分:
决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关和信息机关
三、非政府组织（NGO或NPO）
非政府组织,西方称‘‘第三部门”ThirdSectorOrganization、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等）。
非政府组织（Non-GovernmentalOrganization，简称NGO）一词最早见于1945年联合国宪章。
NGO进入中国是在1995年第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛.
多从事慈善、信息、社区服务、青少年和特殊人群的教育、老年人关照、学术研究、政府监督、文化发展、环境保护等工作。
NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO：
1）组织性2）非政府性3）非营利性4）自治性5）志愿性
国内学者三种有代表性的NGO的定义第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。
第二种看法是最狭义的，它认为NGO是一种非营利的社会中介组织。
第三种看法则认为NGO是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。
非政府组织提供公共产品的优势
（1）竞争性
（2）自愿性（3）目标导向明确（4）灵活性（5）资源来源丰富—非营利性.沟通性和低成本.
非政府组织的主要作用
（1）非政府组织能够深入民间，凝聚社会资本，构建自组织网络，提高治理绩效。
（2）非政府组织可以有效沟通政府与社会，促进政府与社会的合作，是政府与社会互动的桥梁。
（3）促进社会和谐。
（4）有利于提高国家的国际竞争力。
（5）有利于促进公民社会的发展。
NGO的局限性—在西方被称为‘‘志愿失灵”（voluntaryfailure）表现为:
A.经费不足;B.志愿活动的狭隘性；C.志愿组织的家长作风；D.志愿组织的业余性
中国非政府组织发展面临的主要困境
第一，中国NGO过分依赖和受制于政府
第二，NGO自身定位不合理、能力不足、资金缺乏
第三，中国NGO管理的法律法规不完善，非政府组织发展的文化积淀不足
第四，NGO布局不合理、国际化程度不高
四、行政组织（政府组织）在市场经济中的职能
1、宏观经济调控2、社会资源配置3、公共物品分配4、收入的再分配5、经济社会管制
第二节行政组织的研究途径及意义
一、行政组织学研究途径
行政组织学是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学。
1.、政治学途径——强调渐进主义的方法论
专注于公共官僚（政府）机构的政治角色，以及行政官员与立法机构、司法机构和利益集团的相互关系；
2、经济学途径——强调绩效和市场化
专注于公共官僚机构的自利行为和预算最大化；
3、管理学途径——侧重理性主义视角
专注于公共官僚机构的组织行为——组织结构、动机与激励、沟通与领导，以及组织变革与发展。
二、为什么要学习行政组织学
1、了解和掌握行政组织管理与运行的规律
2、促进和提高行政组织的效率
3、提升政府管理能力
4、改革和完善我国的行政组织体制
5、改善政府形象和增强政府的国际竞争力
案例讨论：
俄罗斯的官僚体制
讨论问题
1、俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？
2、为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？
决定因素是文化，还是制度？
3、基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？
第二章行政组织理论
西方行政组织理论AdministrativeOrganizationalTheory发展四阶段:
（1）古典行政组织理论（传统科学管理时期的行政组织理论）19世纪末至20世纪初
（2）新行政公共组织理论（行为科学管理时期的行政组织理论）20世纪30-60年代
（3）现代行政组织理论（系统科学管理时期的行政组织理论）20世纪60-80年代）
（4）当代行政组织理论（行政组织理论的现代发展）20世纪80年代至今
第一节政治—行政范式
一、政治行政二分
伍德罗·威尔逊《行政学之研究》，标志行政学的诞生，奠定了政治与行政二分的思想基础
弗兰克·J·古德诺《政治与行政》，政治与政策有关，它是国家意志的表达，而行政与这些政策的执行有关
伦纳德·D·怀特《公共行政研究导论》——第一部行政学的教科书，指出政党政治不应该侵入公共行政；管理学本身会导致科学性研究；公共行政自身能够成为“价值中立”的科学；公共行政的使命是经济性和效率性。
长期影响——实践性影响：
城市管理的议会经理制
智识性影响：
价值与事实二分，卢瑟·H·古立克和林德尔·厄威克
20世纪40年代开始受到严厉批评，“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的
面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴
二、作为统治阶级的官僚组织
1、加塔诺·莫斯卡《统治阶级》
在所有的社会中，存在的政府，亦即“统治阶级”，或称为“握有公共
权力的人”，总是少数。
并且在其治下的大众，常常缺乏机会参与政治，
他们只能唯命是从，称之为“被统治阶级”。
政府形态可以分为两类：
一是封建的（feudal），另一类是官僚的。
避免“官僚专制主义”需要代表系统的节制。
2、罗伯特·米歇尔斯“寡头统治铁律”
探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织
的角度入手。
各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到
后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。
三、官僚制“理想类型”
1、官僚制理想类型——马克斯·韦伯和罗伯特·K·默顿
2、实践中的官僚制
托斯坦·凡勃伦提出“训练造成的无能”
约翰·杜威提出“职业精神病”
3、公共官僚制
尼古拉斯·亨利指出：
公共官僚制是一部装置，民主大众与知识精英的结合部，用于调和官僚制与民主制之间的张力
4、代议官僚制
萨缪尔·克里斯洛夫和戴维·H·罗森布鲁姆
代议制在官僚结构中可以存在
（1）按人员的代议制
（2）按行政组织的代议制
（3）公民参与的代议制
四、走向后官僚制
沃伦·本尼斯在《未来的组织》指出，在未来20~25年间（即1987—1992年），我们将为现存的官僚制送终，以便迎接更适合20世纪工业化需要的新社会制度的诞生。
1、现代工业社会对官僚制的威胁来：
（1）急剧的和难以预料的变化；
（2）传统的组织形式已经无法容纳组织规模的不断增长；
（3）现代技术的复杂性需要多样化和高度专业化的人才；
（4）构成管理行为的哲学观点已发生了根本性的变化。
2、杰伊·M·沙夫里茨：
《公共行政学经典》未来组织所面临的核心问题
问题
官僚制的解决方式
20世纪的新情况
一体化问题：
怎样使个人需要与组织目标一致
没有问题就不需要解决。
个人被视为简单的和被动的工具。
忽视了“人格”与角色之间的张力。
人类科学的出现以及对复杂人性的理解；向上的追求；人文和民主精神。
社会影响问题：
权力的分配，以及权力和权威的来源
尽管明显地依赖于法理的权力，但是隐含着强制权力的使用。
任何情况下，胜任、强制和法规之间的复杂关系都是紊乱的、含糊的以及变迁的。
管理权与所有权的分离，工会与普通教育的兴起，权威统治的负面和无意的影响。
协作问题：
形成控制冲突的机制
以“等级规则”来解决级别之间的冲突，以“协调规则”来解决同级之间的冲突，强调“效忠”。
专业化和职业化增加了相互依存的需要。
个人或万能者的领导很难适应领导情境的复杂性。
适应问题：
妥当地回应环境引起的变化
环境稳定、简单和可预见，例行公事，以任意的、偶然的方式适应变化，不预计各种后果。
组织的外部环境更加动荡，难以预见，技术变革以史无前例的速率进行着。
“新生”问题：
成长与衰退
假设未来是确定的，与过去基本相同。
技术、任务、人力、原材料、社会规范和价值、企业和社会目标的急剧变化，所有这些都使得修正过程成为人们经常关注的事物。
3、麦克尔·巴泽雷：
《突破官僚制》从官僚制到后官僚制的范式变迁
官僚制范式
后官僚制范式
公共利益
公民认为有价值的结果
效率
质量和价值
行政
生产
控制
遵守规范
明确职能、权力和结构
确定任务、服务、顾客和成果
价格调整
创造价值
履行职责
培养责任心，加强工作关系
遵守规范和程序
理解并运用规范，找出并解决问题，不断改进过程
行政管理制度
服务与控制的分离，支持遵守规范，扩大顾客选择范围，鼓励集体行动，提供激励，衡量并分析结果，增加反馈信息
4、各国在后官僚制时代的实践：
（1）在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；
（2）重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪里是政府应该付出却没有付出的，哪里是既没有去做又没有付出的；
（3）消减公共服务的规模，实行公共活动的民营化和公司化；
（4）寻求更大净收益的公共服务提供途径；
（5）顾客取向的，包括为公共服务提供明晰的质量标准；
（6）实行标杆管理和绩效评估；
（7）开展简化规制、降低成本的改革。
5、奥斯本和盖布勒的企业家政府理论
1992年两人合著《改革政府-企业精神如何改造公营部门》提出了“政府企业化”的管理模式，这是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府的公共管理部门，重塑政府形象，从而对传统官僚体制进行改革。
政府改革十原则
（1）起催化作用的政府：
掌舵而不是划桨；
（2）社区拥有的政府：
授权而不是服务；
（3）竞争性政府：
把竞争机制引入提供服务中去；
（4）具有使命感的政府：
改变按章办事；
（5）讲究效果的政府：
讲效果而不是按投入拨款；
（6）受顾客驱使的政府:
满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；
（7）有事业心的政府：
有收益而不浪费；
（8）有预见力的政府：
预防而不是治疗；
（9）分权的政府：
从等级制到参与协作；
（10）以市场为导向的政府：
通过市场力量进行变革
第二节、理性—权变范式
一、泰勒的科学管理
泰勒的科学管理理念集中体现在其1911年的著作《科学管理原理》。
科学管理原理同样可以运用于公共部门：
首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；
其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；
最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。
莫里斯·库克：
将科学管理中追求的效率视为行政组织回应民众需求目标的工具。
换言之，在民主政治的运作中，民众期望一定水平之上的服务品质以及符合民众需求的政治责任，从而使效率受到政府部门的重视。
为此，库克对行政部门的建议包括任用一流的人才、发展科学的工作程序以及多方面激励员工等一系列主张。
二、法约尔的一般管理
916年出版了《工业管理与一般管理》一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。
对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。
为指导协调行为而产生的准则主要包括:
（1）等级原则；
（2）指令单一原则；（3）控制范围原则；（4）特例原则。
专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。
这些指导性原则首先包括部门化原则；其次，还包括流水线作业原则。
三、韦伯的科层体制
韦伯认为任何组织都是以权威为基础,靠权威来维持的.合法的权威分为三种:
（1）传统型权威Taditionalauthority其基础是先例和惯例,是以不可侵犯的古老传统和行使权力者的正统地位为依据.
（2）魅力型权威Charismaticauthority是以人们对个人的超凡能力,英雄行为等的崇拜和信仰为基础.
（3）法理型（法定或合理型）权威Legal-retionalauthority其基础是依法建立的各种组织规则,来自法律和社会契约,由选举产生.
基于法理权威的官僚制（科层体制），具有如下的行政特征:
（1）参加者之间固定的劳动分工
（2）职员的等级制
（3）指导行为的一系列规章
（4）公私财产和权力的分离
（5）基于技术资格的人员选择
（6）对参加者而言的职位聘用
韦伯强调似乎相互矛盾的两个方面。
一方面是法理形式为上下级职员提供了更稳定的和更可预料的管理结构。
另一方面，与其他类型的行政体系比较，法理结构使下级职员拥有相对多的独立性和处理权。
四、西蒙的管理行为
组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。
价
值前提与事实前提构成了决策的基本要素。
有限理性：
通过提供完整的子目标、稳定的预期、必要的信息、所需的设备、日常行为纲要以及决策的制度约束，组织为个体参加者提供了“特定”的环境。
这就是所谓的“有限理性”的理念，它包含了组织研究的理性途径的关键要素——目标的具体化和结构的形式化。
价值前提越是精确具体，对决策的影响就越大，因为具体的目标可以区分出可接受的和不可接受的选择。
形式化的结构对理性决策的支持，不仅通过把责任分配到每个参与者头上来实现，而且还为他们提供了各种处理问题必需的手段和工具，诸如资源、信息和设备。
五、组织的权变理论
保罗·R·劳伦斯和杰·W·洛奇1967年在其《组织与环境》一书中，率先提出了理性—权变的组织观念。
他们认为环境的不确定性对组织结构和行为的影响很大。
组织与环境的适应至少发生在两个层次上，一个层次是组织子单位的结构特性都应当和与其相关的特定环境相适应，另一个层次是组织的分化和整合模式应当与其所处的外在环境相适应。
杰·R·加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。
他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。
事实上，组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。
第三节交易—制度范式
一、交易成本模型
奥利弗·E·威廉姆森交易成本经济学
企业边界：
交易成本经济学从有效缔约和比较组织的视角来处理企业和市场的组织问题
不同于大多数经济学家，威廉姆森所关注的是交易成本而不是生产，从而他将一个新概念引入了组织理论之中。
将交易成本纳入组织的层级制度，就可以通过直接的监督、审计以及其他控制机制来监控组织行为。
由于组织行为受到雇佣契约的限制，因此，层级制度有助于降低交易成本，或者至少有助于控制交易成本。
威廉姆森不认为交易成本模型可以解释所有的组织现象，由于所考察现象的复杂性，交易成本理论往往与其他的组织理论一起使用。
二、制度结构模型
1、菲利普·塞尔兹尼克：
组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。
保罗·J·狄马乔和沃尔特·W·鲍威尔：
组织存在于其他类似组织所构成的“场”中。
组织场是指由主要的供应商、资源和产品的消费者、管制机构以及其他生产类似产品或提供类似服务的组织集合在一起，而构成的为人们所承认的一种制度生活领域。
根据这个视角，同一组织场内的组织逐渐趋向同构。
制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。
它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。
一定程度上讲，组织是以层级体制的方式来协调的。
三、社会功能模型
帕森斯认为，所有的社会体系都是由四个基本功能构成的，它们是：
（1）适应功能，即获得充足的资源。
（2）目标达成，即目标的确定和实施。
（3）整合功能，即在体系的子部门中维持团结或协调。
（4）模式维持，即创造、保持和传播该体系独特的文化和价值观。
依据所承担的社会功能，组织可以相应地划分为四个类别：
（1）对应于适应功能，从事经济生产的组织，特别指那些商业公司。
（2）对应于目标达成，为完成政治目标的组织，特别指政府机构。
（3）发挥整合功能的综合性组织，特别指政党、公检法以及社会调控组织。
（4）维持模式的组织，特别指教育、文化和宗教组织。
除了对组织进行了分类，帕森斯还区分了组织结构的三个层次。
最低层次是技术体系，技术层次之上是管理体系，最高层次是制度体系。
四、社会冲突模型
社会冲突的理论可以直接追溯到马克思的著作，尽管一些冲突论的学者将韦伯作为早期的先驱，因为他认识到组织是统治的体系。
社会冲突模型不仅强调参加者利益的不同，而且也强调参加者价值观的冲突。
第四节系统—生态范式
一、系统—控制模型
罗伯特·L·司温斯1974年在其《管理的组织系统：
设计、规划和执行》一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统。
决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程3），控制中心把自己的程序运用到操作层次（流程4），在那里将原材料转化为产品和服务（流程5和流程6）。
控制中心还要监测产出，将其质量或数量与决策中心确立的标准进行比较（流程7）。
第二个反馈回路（流程8），它表明系统外界（例如顾客）对系统产品和服务的反应可能会导致组织进行目标的调整。
二、种群——生态模型
种群—生态模型认为，环境选择不同的组织使其生存下来的基础是组织形式和环境特征之间的相容性。
1、唐纳德·坎贝尔1969年在《一般系统：
一般系统研究协会年鉴》上发表的《社会—文化系统中的变异与选择性保留》一文中指出，进化分析一般强调三个过程，它们是：
差异的产生、对某些特征的选择以及对那些形式的保留。
种群—生态模型的基本假设是环
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