行政管理学第一章.docx

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行政管理学第一章

第一章绪论

学习目的和要求：

1.了解行政管理学的基本概念、基本思想以及内容整体框架。

2.了解行政学做为一门理论与实践相结合的综合性学科其产生、发展的过程与规律，以及学科的特点等。

教学重难点：

行政管理学的概念；行政管理学的研究对象和主要内容；行政管理学与相关学科的关系；行政管理学在发展过程中出现的主要理论（科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论）；我国公共行政研究的特点和面临的主要任务；学习行政管理学的重要意义。

教学时数：

4课时

教学手段与方法：

讲授与案例分析

教学内容：

第一节行政管理学的研究对象及主要内容

行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。

但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。

因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。

一、行政管理学的概念

行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。

其英文名称PublicAdministration或Administration，来自拉丁文Administratre。

这些名称并没有本质上的区别。

从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。

因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。

从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。

早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。

因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。

由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交叉研究的。

这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。

一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯•史坦因。

他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。

作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗•威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。

该文被认为标志着行政学的发端。

从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。

区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。

这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。

（1）持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。

他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。

这种定义方法并没有错，但不够全面。

因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。

另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。

（2）持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。

他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。

从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。

这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。

但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。

我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。

（1）其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。

（2）“管理”通常指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。

（3）“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。

因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。

在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。

二、行政管理学的研究对象

行政管理学的研究对象主要集中在:

1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

三、行政管理学的主要内容

行政管理学的研究内容，其中有代表性的观点有：

1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分:

组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。

2、古立克提出了“七环节”理论：

计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。

3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论（即每个概念里面都有一个M）：

目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。

4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：

行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（有效性）、机关管理、公共财政（财务行政）、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。

第二节行政管理学的产生和发展

一、行政管理学在西方国家的兴起

行政管理学诞生于美国。

美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。

1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特怀特（LeonardDWhite1891～1958）出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。

（一）西方国家公共行政学的阶段

有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为1900年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为1930年以后）；系统权变的行政管理阶段（大致期间为1960年以后）。

有的学者把它分为形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期。

（二）西方国家公共行政学产生的条件

行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。

19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。

就政府行政活动的变化而言，主要有：

1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。

2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。

3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。

因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。

同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。

二、行政管理学发展的几个阶段

（一）科学管理时期（传统公共行政研究时期）。

科学管理时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。

在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。

这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。

1、科学管理理论的代表人物。

科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利•法约尔、德国人马克斯•韦伯最具代表性。

科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。

面对这种情况，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。

他们的理论和方法，直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。

（二）行为科学时期（修正公共行政研究时期）。

这一时期以艾顿•梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。

这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。

行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。

它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。

1、“行为科学”的概念。

行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。

起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。

此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。

2、“行为科学”的发端。

行为科学发端于美国的“霍桑试验”。

从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。

通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。

他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。

这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。

“霍桑试验”分为三个阶段:

第一个阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。

该阶段证明:

客观的物质性的变量，比如工厂环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。

主要原因是工人的态度与情绪的改变，以及与之相关联的团体社会关系的改变。

第二阶段，谈访计划。

该阶段证明:

士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。

在这里，监督是指以人（监工）的行为方式出现的正式的组织监督。

因此，这种监督关系实际上也体现了一种人际关系。

改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。

这种改善将直接影响到士气以至工作成果。

谈访计划还证明:

在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。

第三阶段，绕线机组实验。

该实验证明:

企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织约束。

非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观，进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会-心理需要，来调动其工作积极性的新的管理思想。

3、“行为科学”的主要内容。

在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行阐述:

梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和狄克逊合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系-行为科学的理论基础。

梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会-心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。

梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理1）工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。

所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。

因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。

（2）企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。

这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。

并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。

（3）新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。

因为在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。

（四）系统科学时期（整合公共行政研究时期）。

这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。

从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。

在该文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。

1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。

为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。

这就是后来的系统理论和权变理论。

1、新的研究是从对行为主义的批判开始的。

1964年，伊斯顿在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义革命。

受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。

2、关于系统的概念和系统论的主要观点。

人类早就有关于系统的概念，但多偏重于哲学的理解。

一般认为，最早提出一般系统理论的却是奥地利生物学家L.贝塔朗菲。

他在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统（有机体）定义为“相互作用的诸要素的复合体”。

这可以说是一般系统理论产生的标志。

1968年，贝塔朗菲出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较系统全面地阐述了他的动态开放系统理论。

该书被西方学者认为是一般系统理论的经典著作。

美国人K.博尔丁1956年发表的《一般系统理论:

一种科学的框架》，则被认为是另一本一般系统理论的经典著作。

  系统论的主要观点是1）系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。

前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。

同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。

在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论架构，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。

（2）系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。

它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。

但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。

（3）系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。

进入70年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。

在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。

“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。

正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。

权变观应运而生。

三、行政管理学在中国的重建和发展

行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。

但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。

20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。

党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。

随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。

1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。

会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。

这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。

在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。

第三节学习研究行政管理学的意义、原则和方法

一、学习研究行政管理学的意义

在当前我国改革开放和现代化建设事业中，加强行政管理的学习和研究，具有重大的现实意义。

第一，加强行政管理学的学习和研究，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权利，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展。

第二，加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。

第三，加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好地推进社会主义现代化事业的建设。

第四，加强行政管理科学的学习和研究，有助于增强广大行政人员的现代管理知识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。

二、学习研究行政管理学的指导原则

第一，学习研究行政管理学，首先必须坚持科学理论的指导。

第二，学习研究行政管理学，还必须立足这个国情，直接面向这个改革与建设的实际，着力为这个的改革与建设事业服务。

第三，学习研究行政管理学，还必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验。

第四，学习研究行政管理学，还必须用发展的观点来对待这门科学。

三、学习研究行政管理学的方法

研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。

行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。

行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。

1.理论联系实际的方法。

2.比较研究方法。

3.系统研究方法。

4.综合研究方法。

5.案例分析方法。

思考题：

1.行政管理学的涵义。

2.行政管理学的研究对象和主要内容。

3.行政管理学在西方的产生和发展过程。

4.行政管理学在发展过程中出现的主要理论（科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论）。