我国农村非正规金融制度演进路径与政策规范.docx
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我国农村非正规金融制度演进路径与政策规范
我国农村非正规金融制度:
演进路径与政策规范
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中图分类号：
文献标识码：
A文章编号：
1000-2154（xx）02-0069-05
非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动［1］。
由于发展中国家普遍存在着金融抑制现象，以及由此而产生的典型二元经济金融结构，因此，非正规金融在许多发展中国家处于十分重要的位置。
然而传统的金融发展理论对其并没有给予足够的重视。
在麦金农―肖的分析框架里，非正规金融是一种效率低下的融资安排，无论在成熟市场经济国家还是在发展中国家都不重要。
Kern也认为，非正规金融的资金转移只局限于小团体内，无法及时迅速地将资金从富余地区转移到资金紧缺地区，因而非正规金融不是有效的金融中介［2］。
在我国农村金融的实践中，非正规金融一直是政府取缔和打击的对象。
但实证研究表明，在我国农村地区，非正规金融相当活跃，对促进我国农村经济金融制度变迁具有导向作用［3］。
近年来，有关非正规金融制度演进的文献相对较多，但现有文献对非正规金融制度演进路径的研究主要从诱致性制度变迁出发，忽视了强制性制度变迁在演化过程中的重要作用。
本文将深入分析诱致性制度变迁和强制性制度变迁在非正规金融制度演进过程中各自发挥的不同作用，阐述非正规金融组织形式的变迁，并在此基础上提出引导和规范我国农村非正规金融发展的对策建议。
一、非正规金融演进的理论基础
从经济学的角度来看，制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程，它是用一种效益更高的制度替代另一种制度的过程，也是一种新制度代替旧制度的过程。
诺思认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。
林毅夫认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施强制性制度变迁的过程［4］。
总之，制度变迁是由于制度的非均衡所引起的，是通过制度创新使制度非均衡达到制度均衡的过程。
制度变迁的方式主要是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。
诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排创新，它由个人或一群人，在响应由制度不均衡引起的获利机会时所进行的自发性变迁。
与此相反，强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入和实行。
在自发的制度安排，尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行为来促进变迁过程。
所以，在社会实践中，诱致性制度变迁和强制性制度变迁是很难分开的，在大多数情况下，它们是相互补充、相互制约、各具特点，共同推动着社会的制度变迁。
二、我国农村非正规金融制度的演进路径
我国农村非正规金融有着悠久的历史，但新中国成立后，我国选择并实施了优先发展资本密集型重工业的赶超战略。
在资本稀缺的条件下，国家惟有垄断金融资源并压低利率而将大部分资金投向重工业。
这种内生于经济发展战略下的国家金融必然要延伸到农村［5］，因此，农民和农村经济只能成为经济资源和经济剩余的源头，从而为工业化提供资金支持。
同时，农村非正规金融则受到了全面的抑制、打压和取缔，所以，非正规金融即使存在，也仅仅是以个人之间自由借贷形式出现，范围和规模之小是显而易见的。
基于此，本文主要分析1978年以来农村非正规金融制度的演进路径。
1978-1993年，农村非正规金融约束较为宽松时期
家庭联产承包责任制的实行和推广，是农村微观经济体制的重大制度变迁。
它不仅明确了农民作为生产经营者和剩余索取者的地位，极大地调动了广大农民的积极性，而且在一定程度上提高了劳动生产率，解放了大批农业劳动力，促进了家庭手工作坊式生产、农村个私企业等多种经济形式逐渐壮大。
随着农村商品经济的迅速发展，尤其是乡镇企业异军突起，农村经济主体对资金的需求不断增加，但是它们很难从正规金融部门获得信贷支持，而其生存和发展总是需要资金的投入。
因此，农村经济主体只能转而依靠内源融资或求助于与正规金融部门平行的非正规金融组织。
与此同时，中央政府为了支持农村商品经济的发展，默认了非正规金融作为银行、信用社的补充而存在，对非正规金融的约束较为宽松。
1981年3月，农业银行在向国务院呈报的《关于农村借贷问题的报告》中提出农村借贷政策：
“对于农村的信用关系，在国家银行和信用社的信用占主导地位的条件下，允许集体与社员、社员与社员之间的正常借贷存在，作为银行、信用社信用的补充，对于发展农业生产是有好处的。
但是，应当积极引导，加强管理，趋利避害”。
1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》指出：
“允许农民和集体的资金自由或有组织地流动，不受地域限制”。
1984年5月农业银行总行在《关于农村自由借贷情况的通报》中指出：
“农村民间自由借贷的存在和发展是不可避免的。
因此，对农村民间在发展商品生产、商品流通中调剂资金余缺、互助性质的借贷，不管是无息还是稍高于银行、信用社利息的，都可以视作银行、信用社信用的补充，允许存在和发展；对于高利借贷应作具体分析，主要要看资金和使用效益。
但用高利息筹资，从事非法经营，要予以取缔”。
1985年中共中央一号文件提出要“适当发展民间信用”。
1986年中办发27号文件指出：
“一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采取有偿使用的办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。
这种办法只要不对外吸收存款，只在内部相互融资，应当允许执行”。
1987年中央5号文件指出：
“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了合作基金会；有些地方建立了信托投资公司。
这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供给不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持。
”但更为关键的是，非正规金融满足了农村经济主体的金融需求，促进了农村经济的发展，符合了地方政府的利益。
因此，非正规金融或多或少受到了地方政府的袒护、纵容甚至支持。
比如吉林省人民政府曾印发《吉林省人民政府关于印发加快发展乡镇企业座谈会纪要的通知》，通知规定，允许集体的钱庄等非正规金融组织的存在和发展，经过乡以上政府批准，允许农民创办股份合作基金会。
由于中央政府的默认、地方政府的袒护与支持以及巨大的金融需求，非正规金融在广度和深度上都有了显著的提高。
从广度来看，一是非正规金融的形式越来越多，各种组织化和规范化程度不同的形式大量产生；二是范围越来越广，从经济发达地区逐步延伸至欠发达地区；三是非正规金融工具越来越繁杂。
从深度来看，一是这些非正规金融形式本身不断完善和成熟；二是非正规金融对社会经济金融生活的影响越来越大；三是规模越来越大，参与者越来越多。
然而，随着非正规金融组织的逐步壮大，非正规金融频繁出现信用危机。
1993－至今，农村非正规金融严格管理甚至取缔时期
在这一时期，乡镇企业产权制度改革全面展开，大量中小乡镇企业逐渐退出；而农村中小私营企业也已完成了原始积累，由过去家庭作坊式的生产转向大工业生产。
农村中小企业规模和资质的升级，对融资规模和融资方式也提出了新的要求，需要更专业、更规范、更稳定和更连续的融资渠道。
由于农村产业资本有机构成的提高，非正规金融制度跨出发挥其作用的有效区域和金额的临界点，它的缺陷完全暴露出来。
突出表现在于前一阶段的各种“倒会”风波所酿成的巨额金融风险。
因此，中央政府对非正规金融的管理趋于严格。
1993年中共中央下发6号文件即《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，整顿了金融秩序，严肃了金融纪律，并使农村非正规金融的制度环境严峻起来。
1995年5月《商业银行法》颁布并规定：
“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。
”1995年6月，《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》中对擅自设立商业银行或者其他金融机构和非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款的犯罪行为做出了具体的惩罚措施。
随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正规金融机构的商业化，尤其是1997年东南亚金融危机以后，国务院和中国人民银行加大了对非正规金融的管制力度。
1998年6月，国务院第5次常务会议通过的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，1998年8月11日国务院办公厅转发中国人民银行《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》，这两个文件的颁布标志着中央政府开始系统性地清理整顿各类基金会、互助会、储金会、资金服务部、股金服务部、结算中心、投资公司等机构。
1999年1月国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。
2002年，央行发布《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，再次强调了禁止任何人开办私人钱庄，一经发现，立即予以取缔，并依法追究刑事责任。
上述法规的颁布，将原本民法、合同法和刑法允许的许多非正规金融组织和行为宣布为非法，极大地限制了非正规金融的生存空间。
而此时地方政府处于两难境地：
一方面是非正规金融极大的促进了农村经济的发展，繁荣了地方经济，打压非正规金融意味着它对农村经济主体的支持会因此而减弱，所以地方政府往往会采取默认的态度，要求非正规金融部门“避风头”［6］；另一方面，中央政府制订金融法规取缔农村非正规金融，表明非正规金融与上层结构的利益相冲突，尤其是非正规金融所导致金融风潮频繁爆发，直接影响到宏观金融的稳定时，地方政府也不得不做出让步，按照中央政府政策、命令对非正规金融活动进行整顿清理［7］，使得非正规金融被迫转入地下经营。
然而，九十年代中后期以来，我国四大国有银行开始大规模从农村撤出，再加上1999年中央政府取消了农村合作基金会后，农村信用社逐渐成了农村金融市场的垄断者，但是农村信用社难以承担起农村金融资金供给的重任，因此，农村经济发展出现了严重的“金融真空”。
这为非正规金融的发展提供了更多的需求，特别是xx年开始，随着宏观调控措施的逐步到位，农村资金链趋紧，非正规金融又重现兴旺之势。
同时，随着我国加入WTO，金融业“对内开放”的呼声越来越高，发展非正规金融也逐渐提上了政策议程。
xx年中共中央一号文件明确提出：
“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织”；xx年中央一号文件要求有关部门抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，启动小额信贷组织的试点工作；xx年中央一号文件鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股，规范民间借贷。
中央连续三个一号文件都强调建立多种所有制的金融组织，其透露的信息表明，非正规金融的重要性越来越受到政府的重视，面临着一个重大的发展机遇。
三、非正规金融组织形式的变迁
我国农村非正规金融组织与活动形式多种多样，分布广泛，组织化程度高低不一。
由于其对农民和农村中小企业的金融服务需求方面发挥着重要的作用，有必要分析和总结其运行情况。
我国农村非正规金融形式主要有民间自由借贷、合会、民间集资、私人钱庄、典当1996年4月9日中国人民银行发布《典当行管理暂行办法》后，典当行由非正规金融演变为正规金融机构，但鉴于它此前的非正规性质，我们仍将其视为非正规金融形式之一。
、各种基金会、民间票据贴现等形式。
非正规金融在农村中小企业融资和发展过程中一直有着不可忽视的地位和作用。
伴随着农村中小企业规模和经营方式的变化，其融资方式也会发生重大的转变，而且这一变化对非正规金融的形态和组织化程度提出了相应的变革要求。
非正规金融的组织形式就是在与农村中小企业的长期互动中协同演进，实现了一定程度的制度性变迁与创新［8］。
在改革开放初期，农民纷纷搞起了第三产业和家庭工业，由于单一的正规金融无法满足小生意、小工业灵活的融资需要，所以，农民的创业资金与非正规金融有着直接关联。
在企业创业之初，经营规模小，需要的资金数额不大，因此其主要的筹资方式是通过民间自由借贷的债务融资。
很显然，这是一种分散的、零星的非组织化的金融形式。
随着农村中小企业规模的逐渐扩张，对非正规金融的组织形式提出了更高的要求。
从20世纪80年代中期开始，非正规金融顺应了这一要求。
首先人们把互助会的方式改为营利的聚会，从此“会”的形式被不断更新。
随着借贷款额度的增大，出现了职业中介，典型的如银背，它们都是职业的货币经营者，但没有形成组织形式的金融机构。
农村中小企业规模扩大后接着出现的组织形式是私人钱庄，其依靠自身先富起来的资金信用做担保，以低息借入资金，高息贷给贷款人，所贷利率高低不一，由钱庄老板决定。
而目前在农村地区广为存在的是农村合作基金会，它是适应改革开放后农村经济发展状况的非正规金融组织的创新。
农村合作基金会最早是集体性质，是以互助或融资为目的的互助合作组织，因此，得到了政府和有关部门的鼓励、支持。
在1995年前后，全国农村都相继建立了农村合作基金会。
但是大多数农村基金会逐步变质，违背了合作基金的互助宗旨，高息揽存、高息放贷。
由于农村合作基金会普遍存在超范围违规经营的实际情况，在1999年被依法取缔。
随着大量私营企业的股份制改造的完成，它们要求非正规金融组织规模继续扩大，然而，非正规金融由于自身和外部制度环境的原因，不仅未能演化成为一种完善的机构化的信用形式，反而是大量的非正规金融组织形式被清理整顿。
从表1可以看出本世纪初期的非正规金融组织形式明显比上世纪八、九十年代偏少。
以上各类非正规金融组织形式既有零星发生、无组织形式的，如民间自由借贷、银背、钱中，又有初具规模的组织形式，如私人钱庄、农村合作基金会等。
从最简单、无组织形态、直接融资式的民间自由借贷到有组织、较规范、间接融资式的农村合作基金会，以及后来纳入正规范围的典当行，形成了一个从低级形态到高级形态的一个发展序列［9］。
图1非正规金融组织形式的发展链
四、引导和规范农村非正规金融发展的政策建议
从我国农村非正规金融的演进路径中可知，农村经济主体的金融需求并没有从正规金融部门得到满足，他们的理性选择是求助于非正规金融部门。
非正规金融的存在和适度发展，对增加农民收入、稳定农业生产、发展农村经济和提高资金配置效率、促进农村金融制度变迁等方面都起着十分重要的作用。
因此，我们应该抛弃传统观念的强势逻辑，根据农村市场经济发展的客观需要，放开不必要的金融管制，让非正规金融合法地浮出“水面”，引导和规范非正规金融的发展。
引导和规范非正规金融发展的首要条件：
合法化的制度平台
目前，非正规金融在我国仍没有取得合法的地位，其权益自然得不到法律的保护，这一方面不利于非正规金融的有序发展，同时其地下经营状态也更容易引发金融风险。
因此，政府应在逐步完善金融风险防范和控制机制的前提下，赋予非正规金融与现有商业银行、农村信用社开展平等竞争的合法地位，让其在法律和宏观经济政策许可的范围内合理配置农村经济与金融资源。
正如郎咸平所说：
“我们目前必须正视‘地下金融’现象是绝不可能因为政府使用公检法加大对‘地下钱庄’的打击力度而消失的，在‘地下金融’不能被禁绝的基础上，现实的办法是应通过竞争以整合‘地下金融’，给它们合法化的身份，而不是取缔‘地下金融’，将现行的所谓‘地下金融’体系转化为可被控制的金融体系”。
政府把非正规金融纳入法制的轨道，这将给非正规金融一个合法的活动平台，不仅可以减少它在躲避管制过程中发生的成本，也可减少非正规金融采取不正当手段破坏社会法制和道德环境所带来的危害［10］。
引导和规范非正规金融发展的关键环节：
构建非正规金融制度
从金融制度变迁的进程来看，对非正规金融制度的构建，需解决几个主要问题：
一是放松非正规金融机构的市场准入限制，激励内生于农村经济的非正规金融机构的产生，不仅可以满足农村经济主体的金融需求，而且可以加快正规金融市场化经营的程度，因此，从帕累托最优理论来看，这项制度变革是有经济意义的。
二是确定非正规金融合理的产权制度，使得投资者真正成为非正规金融机构的股东，并有效行使他们的支配权和监督权，从而建立起规范的内控机制、风险防范等制度，解决非正规金融的规范化问题。
三是建立存款保险制度，有助于增强非正规金融机构的信用，对保证存款的来源非常重要，从而可为农村经济主体提供足够的资金支持。
四是政府相关部门应该建立对非正规金融市场的检测系统，并将其纳入金融业的整体监管体系，及时掌握非正规金融的相关数据，检测分析点的样本调查可以为制定宏观政策提供可靠的数据信息支持。
五是稳步推行农村利率市场化，允许农村非正规金融组织的存贷款利率在国家规定的基准利率的一定区间内自由浮动，将有助于发挥非正规金融的灵活性。
引导和规范非正规金融发展的配套措施：
改善外部制度环境
为了引导和规范非正规金融，构建非正规金融制度，政府还须进一步完善其它配套措施，即建立起有利于农村非正规金融发展的农村金融生态环境。
主要措施包括：
一是通盘考虑正规金融与非正规金融的关系，重构一个竞争充分、激励约束有效的农村金融市场体系，有助于农村非正规金融的健康发展。
二是增加法律制度空间。
建议国家立法部门尽快制定《非正规金融法》，除了赋予非正规金融合法的法律地位外，还应从法律上重新界定非法吸收公众存款、非法集资和正常的民间融资等概念的界限，增加非正规金融的活动空间。
三是建立征信制度，净化农村金融生态的信用环境，这是非正规金融机构降低信贷风险的重要制度保障。
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