农村集体土地和城市土地并存所衍生的问题研究.docx

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农村集体土地和城市土地并存所衍生的问题研究

农村集体土地和城市土地并存所衍生的问题研究

　　摘要：

当前，在全面深化改革的大背景下，推进以人为本的城镇化建设进程不可避免地遇到农村土地的所有权、处置权收益如何运用到农民城市化的问题，这样就需要在清晰掌握农村集体土地和城市土地状况的基础上，搞清相关的理论问题，认真分析解决其中的关键矛盾，做出必要的政策建议，以更好地推进农业现代化和以人为本的城镇化进程，加快实现中国特色社会主义现代化目标。

　　关键词：

农村集体土地；城市土地；经营性用地；建设用地

　　中图分类号：

F20文献标志码：

A文章编号：

1002-2589（2016）05-0118-03

　　随着人口、工业化和城镇化高峰期的到来，进一步加剧了土地供给与需求之间的矛盾。

坚守保护耕地的长期目标，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，适度扩张外延等一系列问题如何圆满解决，都要靠土地管理和土地节约来协调和控制。

根据土地管理法规定，我国土地产权分为全民土地所有制和集体土地所有制，全民所有制即国家所有制由国务院代表国家行使所有权，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，其所有权归村集体经济组织或者村民委员会行使。

在具体操作中，往往使用农村集体土地和城市土地的划分。

当前，在全面深化改革的大背景下，推进以人为本的城镇化建设进程不可避免地遇到农村土地的所有权、处置权收益如何运用到农民城市化的问题，这样就需要在清晰掌握农村集体土地和城市土地状况的基础上，搞清相关的理论问题，认真分析解决其中的关键矛盾，做出必要的政策建议，以更好地推进农业现代化和以人为本的城镇化进程，加快实现中国特色社会主义现代化目标。

　　一、合理规划使用土地必须解决的主要矛盾和问题

　　第一，必须厘清集体土地的权属内涵。

集体土地所有权和征收权主体是不一致的。

根据土地所有权和征收条例的规定，集体所有制土地的所有者是村集体，征收集体所有制土地的权限在于县级人民政府。

所有权与征收权的主体不同，征收权又不断演变为处置权，县级政府对于土地的权力越来越大。

当前，农村征地中出现的种种矛盾归根到底是现行法规人为割裂了土地所有权和土地处置权。

在征用农村土地时，征用一方的谈判对手不是拥有所有权的村集体，而是拥有征用权的县级政府。

那么，村民利益能否得到保障，就取决于县政府是否能做到公平正义。

这是置县级政府于道德高地而不是法律高地。

目前存在的土地征收冲突正是反映了这一矛盾。

　　第二，在土地管理实践中普遍存在宏观总量规划与微观使用之间的脱节问题。

我国土地管理法规定，各级人民政府组织编制土地利用总体规划。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

由此可见，我国是通过采取单一的行政控制手段来对建设用地实行总量控制的。

而现实是，在发展社会主义市场经济条件下，建设用地具有商品属性，供给和需求必须遵循市场经济规律。

单一用行政控制手段来控制建设用地的总量，缺少市场工具的调节，就不可避免地在实践中出现宏观控制与微观使用之间在时间上、区域上、名义用途与实际用途方面的脱节，还会造成各种相关部门多种利益的纠葛。

　　第三，在“三权”分离状态下，集体土地流转的相关配套制度不健全，难以满足实际需求。

改革开放以来，我国农村土地制度适应社会主义市场经济的发展要求不断进行创新。

先是实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包权分开，所有权归集体，承包经营权归农户。

后来顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是农村改革的又一次重大创新。

现在，集体土地的所有权、承包权、经营使用权处于分离状态。

随着社会经济的发展，集体所有制土地的承包权与使用权更加分离，冲突和矛盾不断衍生。

在市场经济的冲击下，集体土地逐渐衍生出抵押权、流转权以及收益权等要求，而我国没有明确的法律权益规定，农村经营性用地的各种权限就处于灰色地带，农户承包土地的流转就必然遇到各种阻碍，农户权益也得不到有效保障，必然产生各种矛盾和冲突。

究其根本，这些矛盾和问题是农村集体土地制度建设滞后于市场经济造成的，必须深化农村土地制度改革，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权和经营权分置办法，依法推进土地经营权的有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。

　　第四，严格保护耕地原则与市场经济规则的“利益冲突”。

土地资源是发展经济必不可少的源泉，耕地是发展农业的基础，经营建设用地是发展工业、服务业的资源，而且土地资源是有限的，是我们的宝贵财富。

土地作为所有经营组织的必然载体，随着市场经济的发展，对于土地的需求日益加大。

相对应的，城市建设用地日益减少，这就要求在土地使用中，一方面必须由经济效益高的经济组织形式将逐步替代经济效益差的组织形式，提高土地节约化经营水平；另一方面，就是加快推进农村土地改革，除划定的耕地外的其他承包土地要有序进行流转，增加经营性建设用地数量。

但是在实施严格保护耕地制度的情况下，耕地地籍“农转非”非常困难，效益高的经济组织又难以通过正常途径获得土地的经营使用权。

这就使得在实践中出现了不经过审批就占用耕地的情况，部分相关部门以不作为的形式推脱占用耕地的责任，由此造成了大量占用耕地的事实与在册地籍用途之间的矛盾。

因此，必须加强顶层设计，进一步明确土地节约集约利用的原则和要求；做好政策安排，找到严格保护耕地原则与市场原则之间的“平衡点”。

　　二、农村集体土地“三块地”的现实状况分析

　　就城市土地来说，产权明晰，相关法律规定比较完善，存在的主要问题在于城市土地规划的合理性、土地资源利用的高效集约等。

如前所述，合理节约利用土地资源的症结主要在于农村集体土地的使用经营矛盾。

由于我国实行严格的耕地保护、建设用地用途管制等制度，要把农用地转为经营性用地，除了按照法律规定把农用地的所有权转变为国家所有外，也可以经过特殊审批手续改变土地使用用途，建立乡镇企业或进行住宅建设来使用集体土地。

这样，在农村的集体土地上就形成了“三块地”的现实状况。

（一）第一块地是农村承包地

　　从法律规定来看，这块地的所有权是集体的，农业用地承包是以农户为单位，农户拥有长期不变的承包权。

据调查，截至2014年底，全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份。

《土地承包法》规定家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步加强了政策指导。

截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年底增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。

　　从现实情况看，经过改革开放30多年的发展变化，农户家庭人口、户籍等都发生了较大变化，大量农业剩余劳动力进入城市工作，农村的剩余人员大多为“老弱女少”人员，土地和人口不匹配的情况比较普遍，许多农户家庭无力耕作承包的土地。

另外，从农业生产来看，每家每户的小块土地不利于农场化或市场化耕作，土地利用效率难以提高。

由此导致了个别地方农户土地承包权益落实不到位；有的地方农村土地承包经营权确权登记颁证工作未得到有效落实，有的干部群众对确权管多久心存疑虑，政策规定有待进一步明确；土地流转管理服务体系和制度不健全；土地流转中存在“非粮化”“非农化”的问题；承包地经营权抵押风险防范机制不够健全，法律支持有待加强。

（二）第二块地是农户宅基地

　　这块地的闲置和浪费比较严重。

远离城市的农村，一方面由于供求不足，私下转让的比较少，靠自己无力修建适合宅基地的房屋，实际造成财产权的流失。

另一方面，长期在城市打工的农民工难以市民化，又买不起城市里的房子，就把打工挣的钱用于农村住宅的修建和扩建，越修越好，不愿意转让，闲置和浪费也越来越多。

城市近郊区县的农用宅基地除自建住房使用外，都进行了经营，进入了房地产市场，情况已经比较复杂。

农村宅基地指的是农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。

法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，宅基地具有福利性质，只能由本集体经济组织的成员才能申请，不能进行经营、不能建商业住房。

也就是说，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产。

不过，农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实，广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。

由于近年住房价格上涨过高过快，近郊农民就在宅基地上开发“小产权房”进行出售，由此造成了比较严重的拆迁冲突、政策冲突、收益冲突等。

因此，必须深化宅基地制度改革，明晰宅基地的相关权属权能问题，强化对农民宅基地的权利和交易的规范，有效解决由此产生的各种冲突。

　　（三）第三块地是农村集体经营性建设用地

　　农村集体经营性建设用地主要指乡镇村企业用地。

从第二次全国土地的调查数据看，约占集体建设用地总量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修订之前获批的。

《土地管理法》修订之后，用地指标受到严格限制，集体建设用地受到权能的严格限制，用地者更倾向于接受国有建设用地，乡镇村企业用地减少。

目前，农村集体经营性建设用地的情况比较复杂。

来源比较复杂：

有的来源于宅基地转为商业用途，有的来自政府特批的经营性用地，还有的直接在农用地上开展经营活动；用途比较复杂，有住宅、办公楼、商业楼、厂房等；布局随意，缺乏规划，建筑质量参差不齐，普遍有逐步建设和扩展的情况。

由此导致的主要问题有：

产权归属不明晰带来的责权不清、处置无度、权力寻租以及分配关系的模糊和混乱问题；土地确权面临土地纠纷、权属争议等问题；收益分配不规范、不合理；管理缺乏统一规划和用途管制，等等。

　　三、对策建议

　　当前，面对农村现代化和城镇化的土地制约现状，必须大胆创新，落实党的十八届三中全会精神，探索制定积极的土地政策，既保护有限的土地资源，又使得土地资源能够得到有效配置，推动社会主义市场经济的健康发展。

（一）要进一步明晰农村土地产权关系，依法维护农民土地承包经营权

　　要始终坚持农村土地集体所有，坚持农村基本经营制度不动摇，依法维护农民土地承包经营权。

要抓紧出台现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体办法，修订完善相关法律法规。

加快推进和确保如期完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，构建农民土地权利保障的基础体系。

集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。

依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

赋予农民完整的土地权利，包括占有、使用、收益、转让、入股、租赁等，避免土地流转过程中的权属纠纷，维护农民合法权益。

目前，全国已有12个省开展整省推进土地承包经营权确权登记颁证试点，其余省份根据条件自行扩大试点范围，全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及1.9万个乡镇、30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。

确权颁证，让现有土地承包关系保持稳定并长久不变，使得农民能够放心在土地上投入，放心流转。

2015年，大连市甘井子区对44个村的集体土地所有权进行了地籍调查，并完成了农村集体土地所有权登记发证工作。

在完成农村集体土地所有权登记发证工作的基础上，继续做好农村集体建设用地与农村宅基地登记发证的工作。

进一步规范土地登记行为，提高土地登记公信力，保障土地交易安全，维护社会和谐稳定。

（二）要积极引导土地经营权有序流转，做好试点工作，激活农村土地经营权

　　完善农村承包土地流转的相关制度法规，积极引导土地经营权有序流转，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转承包地，让承包经营权真正活起来，发展多种形式的适度规模经营。

鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农民不断创新形式长期流转承包地。

鼓励各地出台符合自身实际的适度规模经营标准，落实已出台的财政、金融、税收等扶持政策来积极培育新型农业经营主体。

严格规范土地流转行为，尊重农民在流转中的主体地位，严禁通过行政命令的方式推动土地流转。

大力加强土地流转服务体系建设，指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。

　　（三）尽快使党的十八届三中全会精神落地生根，开花结果

　　2015年中央已经部署分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作，明确提出在确保土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，审慎稳妥推进农村土地制度改革。

应尽快研究制定缩小征地范围的具体办法，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，特别要注意保障进城农民土地承包经营权和宅基地使用权被征收时得到公平合理补偿，禁止剥夺进城落户农民获得征地补偿的合法权利。

坚决维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

同时要尽快建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

完善土地租赁、转让、抵押二级市场，优化农村集体经营性建设用地价格形成机制，促进土地流转入市。

2015年，大连市甘井子区就加大了批而未供和闲置用地盘活力度，按照重点突破、先易后难、稳步推进的原则，全力推进征而未供土地的供地工作，加强集体土地征转用程序管理与土地批后监管，构建批、供、管、用制度建设，并按照覆盖全域、分区管控、适时调整的总体思路，完成甘井子区征地区片综合地价调整工作，保障被征地农民的合法权益。

　　（四）加强合理利用土地的顶层规划设计，构建监督机制

　　在土地利用方面，长期以来粗放利用、宽打窄用、摊大饼式浪费土地现象仍较严重，城市用地缺乏规划，部分工业园区重复布局，致使土地利用效率较低，土地供需矛盾不断加剧，节约集约用地已迫在眉睫。

党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议提出，要坚持最严格的节约用地制度：

新增建设用地规模控制要严，实施建设用地总量控制和减量化管理，严格控制农村集体建设用地规模；建设用地空间管制要严，实施城乡建设用地扩展边界控制，在全面划定永久基本农田基础上，加快划定城市开发边界，加强产业发展与用地的空间协同；对浪费土地行为处罚要严，严厉打击和惩处浪费和闲置土地行为。

　　根据这一要求，必须加强顶层规划设计，加强监督环节，保证土地资源的合理利用。

在规划设计上，必须严格执行土地利用总体规划：

坚持集约利用土地的基本原则，根据实际情况、市场原则和发展前景合理规划各类用地；严格控制耕地“农转非”，确保使用耕地必须符合土地利用总体规划和土地年度计划；落实严格的耕地占补平衡，占用耕地后必须补充相等数量和相同质量的耕地。

2015年，大连市甘井子区开展了县、乡两级土地利用总体规划中期调整完善工作，提高土地利用规划对区域经济发展的支撑保障作用，严格依据城市总体规划和控制性详细规划，规范审核程序，把好审批关。

核发《建设项目选址意见书》4个，规划条件3个，《建设用地规划许可证》9个，完成土地利用总体规划调整、完善等各项基础性工作，为今后用地保障打下良好基础。

　　参考文献：

　　[1]韩长赋.国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告――2015年8月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2015（5）.

　　[2]杜明军.中国土地节约集约利用政策的反思[J].生态经济，2012（10）.

　　[3]赵涛.农村土地非农化进程中的土地政策问题及对策研究[J].软科学，2011（11）.