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林业投资政策分析

林政学结课论文

论文题目林业投资政策（公共财政投资政策）

学院经济管理学院

专业名称农林经济管理

班级林经09-1

学号090664113

姓名刘佳洁

指导老师柯水发

林业投资政策（公共财政投资政策）

林经09-1刘佳洁090664113

摘要

林业是一项重要的社会公益事业，同时也是一个重要的生产部门，兼具生态经济和社会功能，是一个具有典型的外部经济的行业；林业是一个弱质产业，从改善生态环境、推动经济发展、促进社会进步角度来看，中国林业是一个“瓶颈”和需要重点发展的行业。

这些特点决定了林业的建设和发展与政府和公共财政有着天然的密不可分的联系。

从林业性质与定位、当前中国林业所处的历史阶段及国外的经验来看，对林业加大扶持、增加投入、促进发展是必须高度重视的一个重大战略问题。

关键字：

林业投资公共财政

1.林业投资政策的概念界定：

1.1林业投资

是指为发展林业,以直接、间接或资本运营的方式将资金、物质、劳动等硬要素和制度、科技等软要素投入到林业生产中的活动。

也可以说是政府、企业和个人为达到一定的目的而为林业生产经营活动提供货币通过林业渠道转化为资本的过程。

1.2公共财政

是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

1.3林业投资政策

是政府在一定时期社会经济形势下制定和实施的关于林业投资来源、投资规模、投资结构等方面的行为规范。

这种行为规范不仅约束政府对林业的投资行为，而且约束其他社会集团和个人的林业投资行为。

2.国内外研究综述

2.1国外林业投资研究

由于林业的特殊性和重要性，世界各国都很重视林业建设，都把发挥森林的各种效益实行永续经营作为长远目标。

以科斯为代表的新制度经济学理论认为，只要交易费用为零，公共物品产权界定情系，同样可以有效解决外部性问题，可以解决资金投入问题。

威廉姆森、哈特、奥尔森、诺斯等在这些领域做了进一步研究，由于各国所处的社会和经济条件不同，林业处于不同研究发展阶段，林业面临的问题也有很大差异，所以实践操作上各国林业投资体制形式、内容也有很大差异。

但归纳起来发达国家和发展中国家的具体实践情况大致如下：

发达国家由于经济发展迅速，人们对林业的需求发生了巨大变化，由单纯追求经济效益转向追求经济、生态、社会多重效益。

因此，对林业的扶持和投入力度都非常大。

国外对林业投资体制的理论研究并没有非常系统和集中，理论研究多是在一些相关研究中有所涉及。

如美国的阿玛彻教授指出“应在充分考虑林业投资流动性、森林权属、林业与非林业市场竞争的基础上，分别进象行林业税制设计，财政应该支持并在预算收入上加以体现。

”

法国巴塞尔德2001年撰文提出了“除传统造林、更新、伐区道路、改造等林业投资外，还需要考虑社会的环境需求。

应取消专门的政府林业基金预算科目，建立财政补助金制度。

”另外国外还有关于个人或一般经济组织对商品林投资的微观研究：

Walter和Mills比较商品林投资于其他投资后认为，商品林投资可以和其他投资工具相组合；Foftson，Olsen和Terpstra分别应用现代投资理论和资本资产定价模型对美国的商品林投资进行研究。

综上所述，国外研究情况来看，无论是发达国家还是发展中国家对林业投资体制研究都比较零散，难以找到专门、系统的理论论著，多是实践方面的具体操作研究。

而这种操作性研究是结合具体国家的具体国情和林情进行的，虽然我国情况差别大，但其对我国林业投资体制的研究还是有一定的借鉴意义。

2.2国外林业投资情况（以美国为例）

美国是世界上最兴旺的资本主义国度之一，政府和公民对林业的位置和作用都有很高的认识，特别是对森林的生态效益和社会效益非常注重，因而，美国政府对林业的资金投入是大量的和多方面的。

2.2.1对私有林的资金投入和扶持

在市场经济条件下，私有林主要是从事商业性运营，以提供木材、林产品和追求利润为主要目的。

私有林资金投入主要靠林主的自有资金和向银行贷款，但政府也给予恰当扶持，主要有以下四个方面：

1.实行低税率政策。

美国私有林交三种税：

一是所得税，按利润额的28%交税；二是产品税，每1000立方米木材交20美圆，三是财富税。

前一种税由联邦政府征收，后两种税由中央政府征收，并且对私有林主的造林实行退税政策。

如美国国会经过的鼓舞私有林主造林的退税政策规则，每一征税人能够退1万美圆的营林投资税，造林当年先退税900美圆，其他91%分7年均匀退还。

2.实行资金补助政策。

联邦政府每年都有一笔预算下拨给州政府，作为对私有林主人工更新造林的补助。

如路易斯安那州，每英亩的私有林人工更新，由州政府无偿补助30美圆，相当于每英亩更新费用的5000。

此外，农业部林务局每年的预算支出中，也有5%用于对私有林的补助。

3.无偿提供信息效劳和技术指导，包括立木、木材及林产品市场信息以及火灾控制、病虫害防治和其他林业技术。

4.对中小家庭农场和小私有林主发放特地贷款。

由农业部农民家政管理局担任发放，利率在5%-6.5%之间，低于私人银行的商业贷款，而且贷期较长，普通消费性贷款1-7年，紧急贷款（灾祸贷款）20年。

2.2.2国有林的资金投入和财务管理

美国国有林的资金投入和财务管理,有以下两个特性：

1.收支两条线，投入有保证。

美国对国有林的资金投入，全部由联邦政府和州政府担任处理，在财务管理上实行“收入全部上交财政。

支出全部由政府预算布置”的收支两条线的方法。

国有林的财务收支。

由农业部林务局统一管理，国度对林务局实行预算制，收支全部列人预算。

听属位对林务局实行报帐制。

林务局的预算既有长期的，又有年度的。

大农区、农区、林业竹理区、林业运营所，依据上一级的预算计划，分离本地状况层层制定计划，上报林务局，林务局检查汇.急后报总统，由总统提交国会讨论批准后执行，因而在资金上有牢靠的保证。

美国对国有林实行列收列支预算制做法。

主要是思索各地林业资源条49爱云航.美国林业管理和资金投入，南方乡村，1995（4）：

48-50件不同，背林任务差异大，有的地域木材、林产品多，得到的收入也多。

但营林任务少.收支有余；而有的地域木材、林产品少，营林任务量大，收不抵支，需求经过统一预算停止调剂均衡，才干保证背林所需的资金；同时美国政府以为林业在很大水平土是一项社会性公益性事业。

不能单纯以获取木材、林产品和利润为目的，需求在森林应用与生态建立、环境维护之间坚持均衡，因而政府必需经过预算停止直接的干预。

据引见。

仅农业部林务局管辖的国有林.由国会预算每年布置的支出约25亿美圆：

而上缴财政的林业收入共10亿美圆。

2.2.3注重效益

固然政府对国有林买行统收统支的方法，但是国有林的运营还是本着一丝不苟的准绳，在详细工作中很注重经济效益。

另外，在国有林的木材消费和造林、育林、抚育等消费作业中尽显实行招标方式，出卖立木也实行招标。

人员精干，效率较高。

2.3国内公共财政林业投资研究情况

2.3.1我国林业投资的发展过程

第一阶段从1952年开始,采伐天然林,提取育林基金,建立以荒山造林为主的国营林场。

此后“以林养林”就基本上成了计划经济时期林业投资的指导方针。

这一阶段国家对林业全额拨款,建设单位无偿使用资金。

林业投资方式还是服务于一个投资主体——政府,投资只是一种扩大生产的手段。

第二阶段是在改革开放后,随着“三北”防护林工程的实施,我国开始尝试以工程建设投资推动林业发展。

1985年,全国营林和森工基本建设投资全部实行“拨改贷”,其中对生态效益、社会效益显著和林业基础设施等基本建设投资项目实行豁免政策。

1995年开始,进行林业分类经营改革,明确了分类投资的林业投资政策。

国家逐渐减少使用财政力量直接干预商品经济发展,加快了市场体系建设。

这阶段的林业投资主体和受益主体出现了多元化趋势。

银行贷款、自筹资金、利用外资等非国家投资比例上升,呈现出超越国家投资的发展趋势。

林业固定资产投资中的国家投资比例从1979年的65.74%下降到1997年的最低点26.81%。

第三阶段是从1998年以后,国债资金和中央财政专项补助资金大量注入林业投资领域,林业固定资产投资中国家投资比例又开始逐年上升。

2001年中央整合六大林业重点工程,使有限的资金可以发挥出更大的作用,林业固定资产投资中国家投资比例恢复到了73.42%。

2003年6月党中央、国务院颁发《关于加快林业发展的决定》，建立起“政府对生态型林业进行直接投资,而对产业型林业进行引导”的投资政策框架。

总体来讲,我国林业投资走过了从重取轻予到国家积极扶持的发展过程,林业投资总量大幅度增加,林业投资渠道逐渐拓宽。

国家财政和地方财政对林业的扶持性投资政策是林业发展的重要保障。

2.3.2我国林业投资现状

目前我国林业投资的状况多年来我国的林业取得长足的发展，尤其是近年来，国家每年以25%以上的增长速度加大对林业的投入，2005年,林业系统实际到位各类建设资金553.76亿元,与2004年相比,增长8.52%。

中央林业资金仍以工程资金形式注入林业,天然林资源保护等五大林业重点生态工程总投入304.26亿元,占全部中央林业投资的73.26%,体现了国家致力于追求可持续发展，走生产发展生活富裕生态良好的文明发展道路的坚定决心。

金融机构积极探索参与林业建设的有效途径，在速生丰产用材林基地建设等方面给予了大力扶持，2004年国家开发银行提供80亿元贷款注入以造纸林基地建设为主的速生丰产林建设，极大的促进了林业产业的发展。

来自国际组织国外政府及企业对中国林业的投资一直保持增长态势，2000年以来，林业利用外资规模每年以20%的速度递增。

2005年实际利用外资规模达到11.56亿美元,比2004年增长82.63%,占全国利用外资总水平的1.60%。

林业利用外资呈现出产业集中度高、区域集中度高、单个项目平均投资规模增大的特点

2.3.2.1林业投资来源渠道

目前我国林业投资以政府投资、社会公益性投资为主，市场引导的产业投资为辅，其资金来源渠道通常有以下几种方式。

（1）国家和各级政府的无偿投入。

包括财政拨款、专项拨款、基建拨款、专项资金提取、征收和拨入等。

（2）林业贷款财政贴息及国债资金。

包括林业贴息贷款、治沙贴息贷款、山区综合开发贴息贷款、国家开发银行发放的基本建设项目贷款等。

　（3）林业基金制度。

主要包括育林基金、造林建设基金、绿化基金等。

　（4）证券融资。

如永安林业（福建）、吉林森工（吉林）、景谷林业（云南）等林业上市公司。

（5）外资投入。

主要包括：

对外借款、外商直接投资和外商其他投资。

　由此可见，我国的林业建设资金主要以国家投资为主，虽然利用信贷资金、外资、自筹等多方面筹集资金有增加的趋势，但实际上并不稳定，而且比重也非常小。

另外整体上我国林业建设资金的缺口仍然很大，资金不足一直是投资中的主要问题。

2.3.2政府林业投资基本情况

2.3.2.1政府林业基本建设投资

　　新中国建立50年来，林业基本建设投资对林业的发展起到了及其重要的作用，在国有林区建立了135个木材采伐生产基地，陆续建立了十大防护林工程，壮大了林业经济实力，推进了林业现代化的进程。

林业基本建设投资主要用于营林基本建设和森工基本建设。

营林基本建设投资主要安排用于防护林建设，以森林防火、森林病虫害防治、野生动植物保护等为主的森林保护工程建设，以林业教育、林业科技以及重点实验室为重点的林业科教建设，以林业工作站、林政资源管理及木材检查站、林业调查规划设计、森林公园等林业基础设施建设、以及林业种苗工程建设。

森工基本建设投资主要用于森工管理局和森工企业非经营性项目建设。

　　从国家基本建设投资在大农业和林业总量及其比例可以看出林业基本建设投资增长速度较快，增幅较大。

林业基本建设投资增长速度远高于同期大农业基本建设投资的增长速度；与同期国家基本建设投资比较，增长速度基本持平。

分行业国家基本建设投资（环比）增长情况中我们可以看出，林业基本建设投资增长起伏较大，“一五”时期是急速增长期，增长速度达到了历史最高水平；“三年调整时期”是历史最低点，为负增长；“九五”时期增长速度上扬幅度较大，其他时段是有起有伏的波折状态。

　　林业基本建设投资绝对量逐年增加，相对量逐年减少。

国家财政对林业基本建设投资在绝对量上是不断增加的，但在相对量上，即林业基本建设投资在国家基本建设投资中的份额却呈下降趋势。

林业基本建设投资逐年倾斜于营造林建设事业。

　　林业基本建设投资结构是：

森工基本建设投资一直明显高于营林基本建设投资。

从“九五”开始，森工基本建设投资开始减少，营林基本建设投资增加，其比重超过森工，林业基本建设投资结构发生了根本性的变化。

　　国家投资是林业基本建设资金的主要来源。

从资金来源看，国家预算内资金是林业基本建设投资的主体，除“八五”时期林业基本建设投资比重不到50%，其它时期国家投资全部超过50%，这是林业的社会公益性决定的。

　　林业基本建设投资增长速度较快，快于大农业基本建设投资增长速度，与国家基本建设投资增长速度持平，但在国家基本建设投资中的份额区逐年下降，投资总体水平显低，这与林业社会公益事业地位有悖，影响林业可持续发展。

林业应被纳入国家财政体系，保证国家对林业建设资金投入的倾向性、一贯性、稳定性，避免因各种因素的影响而起伏。

避免营林、森工投资结构失衡。

这是涉及林业两大体系建设健康发展的关键。

2.3.3公共财政林业固定资产投资

　　从1950到2006年，全社会完成林业固定资产投资总额3401.24亿元，其中林业基本建设投资完成3150.44亿元；更新改造和森工其他固定资产完成投资250.8亿元。

从林业固定资产结构看，营林固定资产投资完成2774.47亿元；森工固定资产完成626.76亿元。

随着林业重点工程的实施，林业固定资产投资绝对量大幅度的增加，“十五”期间林业固定资产完成额达到1803.29亿元，年均增长22.32%，比1950～2000年林业固定资产投资比完成额总和还多出701.13亿元，从1999～2006期间是增加幅度最大的时期，这就为林业建设注入有力的资金保障，然而，林业固定资产投资占国家固定资产投资的比重却很小，　　1997年林业固定资产投资只占国家固定资产投资的0.003%，即使在林业固定资产投资占国家固定资产投资最高的2003年也只有0.007%多，从2003年以后这段时间林业固定资产投资占国家固定资产投资是下降的趋势，林业发展与国民经济和社会发展的总体要求还很不适应，这对于我们要建设生态文明社会、以生态建设为主的林业发展战略提出了很大的挑战。

2.3.4全国重点工程投资

　　我国林业的真正发展是在林业的重大工程带动下而形成的，在国家陆续启动实施了十大防护林工程后，经过整和形成了以天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程的中国林业六大工程。

在大工程建设中除了速生丰产用材林基地建设工程是以解决我国木材和林产品的供应问题外，都是以生态建设为主，在大工程建设资金投入中都以政府投入为主，在整个林业大工程建设中，都是以政府为主导。

但是国家对解决我国木材和林产品的供应问题的速生丰产用材林基地建设工程的投入却非常的有限，在投入最高的年份也没达到10%。

2.3.5林业投资面临的问题

2.3.5.1林业产权制度

中国林业的发展已经受到资源、资金和技术的严重制约，其根本原因在于不合理的林业产权安排，难以形成激励相容的林业投资机制，使私人、林业部门内部及地方政府的林业投资无法跟进，造成林业投资渠道的不畅。

2.3.5.2森林限额采伐制度

国家对林业实行限额采伐制度，严重限制了非公有制林业企业主体的灵活性，在一定程度上影响力非公有制林业企业的投资回收及效益，从而影响了对非公有制林业企业的贷款。

而且现行的国家信贷政策主要是面向国有大型建设项目进行投资，对弱质的林业产业扶持不多，且资金信贷周期偏短，利率偏高，不利于解决非公有制林业的资金不足问题。

2.3.5.3林业税费制度

我国林业税费种类繁多，负担重，林业税费负担一般达到50%左右，影响了林农的投资积极性。

2.3.5.4林业要素市场交易制度

林业投资周期一般较长，资金转换慢，林业主管部门却一直没有培育起规范的林业要素交易市场，特别是中幼林以及承包林地的经营权有偿转让市场，使林业投资是流动性受到极大限制，降低了林业投资的吸引力，将许多短期投资排斥在林业投资之外。

2.3.5.5林业投资研究技术问题

在林业投资研究中博弈论、模型法等经济分析方法的运用不足,或者说逻辑分析和抽象分析的力度不够。

有些经济模型建立在复杂的假设基础上,缺乏实际应用功能。

其实越是一般化的理论,越能解决更多的经济事实,或对纷繁复杂的经济现象给予一致的解释。

部分林业经济理论往往是得出一个结论,结论的一般化不够,这意味着理论不能在实践上指导规模经济。

我国对林业投资进行研究的相关性大多数都属于定性方法,只是结合中央和地方政策作相应解释,直观、静态地分析某一时期我国的林业投资现状、存在问题。

瞄准世界林业经济前沿,能够对行政工作和政策制定提供学术资源基础的前瞻性文章很少。

当前林业投资理论中多数只涉及到投资规模、效益的研究,对投资结构、政策影响研究还需要进一步探索,比如如何建立有效的生态补偿机制,解决林业投资中国家投资的资金来源问题;如何形成林业三大产业的协调发展;如何解决林业资金运用过程中的结构性矛盾,这些都是今后林业投资研究着力解决的问题。

2.3.6公共财政投资的必要性

农行当代中国林业的主要矛盾是不断增长的对改善生态环境和林产品需求与森林资源供给不足之间的矛盾。

这种供需矛盾表现在两个方面：

一是生态环境总体恶化的状况与林草植被的极度短缺；二是木材和林产品的供给不足。

　　在生态环境建设领域，环境质量总体恶化的趋势仍未得到有效遏制。

我国属于森林资源极度贫乏国家，森林覆盖率为18.21%，与发达国家有很大差距。

我国森林资源总体表现为总量少、人均占有量低、分布不均，并由此引发了一系列严重的生态危机：

水土流失日益严重，荒漠化面积不断扩大，旱、涝及沙尘暴等自然灾害频繁，生物物种面临着严重的生存威胁，全国生态环境仍表现为整体恶化的趋势。

这些都是森林资源短缺带来的严重后果，直接影响到经济增长、人民生活提高和社会进步，并危及到中华民族的生存与发展。

为改善这种状况，近年来，林业工作的绝大部分精力都转到了发展森林资源和生态建设方面。

为此，国家每年投入数百亿资金，体现了公共财政对这项公益事业的支持。

　　在林产品生产领域，主要表现为木材及主要林工产品的供不应求。

我国木材将在今后一个很长时期内表现为尖锐的供需矛盾。

据预测，到2010年，我国的木材需求量为4.3亿~4.4亿立方米，供需缺口将达到2.35亿~2.45亿立方米。

这种木材和主要林产品的供给短缺在状态已成为经济增长的“瓶颈”将会在今后一个很长时期内制约国民经济发展和人民生活水平的改善。

　　林业在生态和经济上同时表现出的极度短缺与国民经济的快速增长和可持续发展的要求显得极不和谐，已成为我国经济和社会发展中的“木桶效应”的“短板”。

这就迫切要求政府对林业的干预，特别是公共财政的介入。

而且，经过50多年的建设，公共财政投资很好的改善了我国林业基础薄弱的情况，森林资源总量快速增长，质量稳步提高，林业产业发展势头良好，林业总产值速度增长较快，林产品产量快速增加，产业结构优化，森林防火、林业有害生物防治等各项基础设施建设成效显著。

天然林的休养生息和恢复发展问题得到了很好的解决，水土流失问题、防风固沙等生态问题明显改善；物种保护、自然保护、湿地保护等问题也得到很好的解决，实施的速生丰产林建设工程为解决我国木材供应问题、减轻木材需求对森林资源的压力起到了重要作用。

林业的发展为我国国民经济的发展提供了良好的环境保障。

3.政策的演进（历史沿革）

我国林业投资来源政策的调整也是在改革开放过程中进行的。

在党的十一届三中全会以前，我国林业投资的主要来源是国家基本建设投资、事业费、科技三项费用和集体、林农的劳力投入。

育林基金（国有林区50年代初建立，集体林区1964年起实行）、更新改造资金、折旧基金由于提取标准偏低，所占比重不大。

党的十一届三中全会以来，党和国家陆续出台了一系列政策，颁布了有关的法令、通知，结合财务、物价改革等措施，增加林业资金。

其中比较重要的措施有：

1978年11月25日，国务院批转国家林业总局{关于在“三北”（即东北、华北、西北）地区风沙危害，水土流失的重点地区建设大型防护林的规划}，拉开了多渠道筹集资金建设林业生态工程的序幕。

1979年2月6日，国家林业总局，国家建设委员会、铁道部、交通部、水利电力部联合发出《关于大力开展植树造林，绿化祖国的通知》，揭开了部门造林绿化的新篇章。

1980年3月5日，中共中央、国务院发布了《关于大力开展植树造林的指示》，提出坚持贯彻社队集体造林为主，积极发展国有造林，并鼓励社员个人植树的方针，号召国家、集体、个人都来兴办林业。

1981年3月8日，中共中央，国务院发出《关于保护森林，发展林业若干问题的决定》，提高稳定山权林权，落实林业生产责任制。

并且指出要有计划地有步骤地调整集体林区和国有林区的木材价格，以增强其自我积累能力。

适当提高林区育林基金和更改基金征收标准，扩大育林基金征收范围。

同时把国家林业投资，财政拨款，银行贷款，按规定提取的育林基金和更改资金，列入林业基金，由中央和地方林业部门，按照规定权限建立国家林业基金制度，分级管理，专款专用。

1981年12月13日，五届人大四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》，号召人人动手，年年植树，愚公移山，坚持不懈，为建设我们伟大的社会主义祖国而共同奋斗。

1983年8月17日，林业部和中国农业银行发出《关于发放林业贷款，促进林业发展的联合通知》。

1984年2月18日中央绿化委员会第三次全体会议决定，并根据1984年3月中共中央，国务院颁发的《关于深入扎实地开展绿化祖国运动的指示》中的有关规定成立中国绿化基金会，通过多种形式和渠道，筹集绿化资金。

1984年11月，中国政府与世界银行正式签署了贷款协议书。

根据协议规定，世界银行向中国政府提供4780万个特别提款权（SDR）的贷款，用于支持中国的林业发展项目，开创林业利用外资的先河。

2004年10月21日，财政部、国家林业局继《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》（财农[2001]190号）在全国部分省试点取得经验后，正式出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2004]169号）并在全国范围开始实施。

4.政策现状

4.1分类政策现状

政府制定林业经济政策，考虑到了林业在环境保护、保障农牧业高产稳产、增加林产品有效供给等方面的重要作用，在财政、税收、信贷政策方面，体现了一定程度的优惠。

4.1.1财政政策方面

从新中国成立之初就建立了育林基金制度，育林基金从木材产品的销售额中按一定比例提取，由各级政府林业主管部门负责管理，专门用于恢复和扩大森林资源。

目前，全国年征收额在42亿元左右。

国家财政对乡村集体和农民个人植树造林给予资金补助，据统计，目前每年全国由各级政府支付的这部分造林补助费约9亿元。

对煤炭、造纸等消耗森林资源较多的行业，由煤炭、造纸部门按其产量定额征收育林费，专门用于营造坑木林和纸浆林。

4.1.2税收政策方面

对国有林业企业、事业单位从事种植业、养殖业和农林产品初加工取得的免征所得税，对从事工业、