建立健全税收体制.docx

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建立健全税收体制

建立健全税收体制

随着经济社会发展加强税收征收管理，及时发现解决税收执法

中的热点难点问题，对于规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收

收入，保护纳税人合法权益，实现税收职能，促进经济和社会发展

起到了重要作用。

一、税法体系建立而不健全，税收立法的滞后阻碍了税收执法

的发展，面对社会经济环境变化税收制度合理化问题。

现行税法体系绝大多数的税收规范是以法规、规章、税收规范

性文件等形式存在并实施的。

地方立法权不足、缺位。

制定税收地

方规章必须得到税收法律、行政法规的明确授权。

在当前地方政府

不能享有完全立法权的前提下，地方政府为了促进本地区经济的发

展，或解决本地区的实际问题，必然寻求非规范途径对这种体制的

突破。

中华人民共和国税收征收管理法第三条规定税收的开征、停征

以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国

务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、

单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、

停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相

抵触的决定。

在实践中，能擅自作出税收开征、停征以及减税、免

税、退税、补税又是什么人呢？

往往是当地的地方政府或下属强势

部门，从减税、免税、退税、补税程序上来说说，需要打报告，各

级层层报批，耗时耗力加大了税务成本，唯一的好处就是防止滥用

减免职权，维护税法的严肃性。

从实际监控的角度来说，谁来制止

地方政府的税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税？

国地税

作为两个部门，以税种作为划分的操作，涉及到国税的可以说作为

一个部门和当地政府对抗实际操作难度很大，地税部门又双重领导，

税务部门领导的任免上要经过当地政府。

经常发生你说你的，我做

我的，公安、司法部门不能或者不愿意介入，一拖事情就黄了，就

形成了“沉欠税”，追缴难度大，过几年政府领导都换届了，公正

客观的来说，地方政府有促进本地区经济的发展，或解决本地区的

实际问题考虑，把维护税法的需要单靠税务部门执法，是不行的，

这就需要我们在建立健全税务部门职权体制上寻找一条切实可行的

道路。

我个人的建议，规范税收的立法，扩大税务部门的护法能力，

国外的“税警”制度就很好，在国外你可以得罪警察但不能欠税。

这既有制度上的保证，也有公民纳税意识普法教育的原因。

值得我

们学习借鉴。

二、“分税制”下的征管之争焦点在企业所得税上，从国、地

税两局征管所得税想到的，税务机构改革。

国地税两套机构分设问题。

这是我国征税系统的一大特点。

简

称“分税制“，在税种上最大分歧，出现在企业所得税的征管上。

分税制改革初期，企业所得税并非中央与地方的共享税种。

当时的

企业所得税按企业隶属关系划分，中央企业收入所得归国税机构征

管，地方企业收入所得归地税机构征管，两不相碍。

2001 年末，国

务院发出通知，决定从 2002 年起实施企业所得税收入分享改革。

在

中央企业收入所得仍由国税征管的前提下，决定由地方和国家共享

地方企业收入所得。

通知称，自 2002 年改革方案实施之日起，新登

记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。

这样的决

定使国地税的征管分歧一直不断。

几年来，对企业所得税的管理权常引起基层国、地税务机关争

执，不同程度地影响着企业所得税的日常征管工作。

经国务院批准，

2008 年 12 月 18 日国家税务总局下发了《关于调整新增企业所得税

征管范围问题的通知》（国税发[2008]120 号），针对原《财政部国家

税务总局关于享受企业所得税优惠政策的新办企业认定标准的通知》

（财税[2006]1 号）下发后在国地税对新办企业所得税征管范围划分

上引起的争议问题，在此基础上，国税发[2008]120 号《通知》还对

若干具体问题作出了详细规定。

但这并不能解决实际操作中的矛盾。

根据国家规定形成了一个税种国、地税两个部门同时征管的状况,由

此产生了一系列问题，对企业所得税征管的国、地税同时登记的情

况。

同时要求企业纳税申报。

在一些地区甚至出现了不同程度的争

抢税源的情况，而有些地区则出现管理空缺，企业两头靠，国税那

边好去国税，地税那边好去地税，寻找税收优惠最大化。

我国从 1994 年开始实施“分税制”财政体制。

实际上，分税制

在一定程度是地方与中央博弈的结果，是平衡两者财权与事权的一

种手段。

“（采用分税制前）中央和地方之间，财权和事权不相对等，

地方承担的事情多，而支配的财力少，中央支配的财力多，但办的

事特别少。

分税制有利于事权和财权的合理分配，在当时的背景下

应该发挥了积极的作用。

但是随着中国社会经济的持续发展，在当

时起了很好作用的东西现在可能就成了制约社会经济的一个因素。

”

谁都希望多拿钱，少做事。

国税和地税分设两套机构，虽暂时解决

了中央和地方的内部矛盾，其弊端是显而易见的。

导致征税成本和

纳税成本“两高”，还造成社会资源的巨大浪费。

不可避免的引起了

官僚机构的膨胀和机关效率的弊病。

举个例子，在现实生活中，我

们经常能发现有的老百姓明明国税的事跑到地税，地税的事反倒跑

到国税，这既有体制上的原因，也有公民纳税知识的问题。

中国的税收体系复杂，税收环境混乱，“分税制“既推高了税收

成本，又阻碍了公民的纳税热情。

经验告诉我们，越是复杂的东西，

效率往往越是低下。

因此，化繁为简是中国税收改革的一个方向。

我个人认为我们应该正本清源。

我的建议就是精简合并，把征税、

纳税这两块成本节省下来，有一套税务机构就可以。

三、征管体制上建立健全，内控外管，跨部门合作。

虽然新征管法赋予了税务机关较多行政执法手段，例如，税款

征收权、税务管理权、税务检查权、行政处罚权、税收保全措施和

强制执行措施等，但在实际执法中，执法的刚性还显得不足，不少

执法手段形同虚设，依法打击力度不够，处罚执行难以到位。

由于

程序较为繁琐，基层税务机关为避免执法风险，税收保全和强制执

行措施在实际中很少得到运用，对于欠税的追缴，眼光只盯着银行

帐户上有没有钱，对于征管法赋予的代位权和撤销权还很少有效运

用过。

有人曾经做过这样一个比喻“税务人员和财务人员是一个扁担

的两个头“，这说的是一个业务和平衡的问题，可以说我们在执法

的过程中，往往面对的是一些专业人员，他们有很高的文化素质，

在面对高智商偷、逃、避税的手法手段时，我们如何完善现有的征

管体制，在加大和加强事后惩罚力度的同时，我们能不能在事前做

到严控严管，在方式和方法进行探索、推广经验，管理制度上建立

健全。

若干年以前，红极一时的刘晓庆去南方某镇演出时，在当地百

货商店花 4.1 元买了一把改锥，并要求营业员开具了发票-这是一笔

谁也不会注意到的小额交易。

回北京后，刘晓庆神不知鬼不觉地将

发票的金额改为 41 万元，并列入公司成本进行税款抵扣。

专案组怀

疑这张发票的真实性，派专人赶赴南方小镇，找到了那张发票的另

一联，才揭穿了这个弥天大谎。

类似这样的偷税“游戏”都需要稽查

人员一一核实。

实际上，刘晓庆偷逃税款手段并不是非常复杂，但

之所以税务机关在几年间的数次例行检查中都未能发现，其中很大

的原因在于中国的税收征管体系存在缺陷。

确定税源的方式主要有

以票定税和核定定税两种。

严格说起来，很多税收的征管漏洞，与

我们国家长期以来无法准确地确定税源有关。

所谓“以票管税”，是

指严格以票面的数额来确定计税依据。

税务机关控制了税票等于控

“

制了税收，征收的计算也很简便。

但是从另一面来讲，以票定税”制

度在客观上形成了税收的漏洞。

除了类似的“阴阳票”，经营者以不

开发票的手段逃税也非常普遍。

对于普通百姓来说，发票最大的功

用是报销，如果不能报销，似乎就没有索要发票的必要。

这样，消

费者不要发票的行为客观上为营业者逃税提供了方便。

针对这种情

况，今年以来很多地区推出了有奖发票，希望以此激励消费者索要

发票，可谓用心良苦。

虽然目前还没有数据表明此项措施为政府增

加了多少税收，但在很多地方，销售商开出发票的前提是把价格提

高 10%-17%，在微乎其微的中奖几率和看得见的“实惠”价格之间，

并非所有的消费者都愿意选择发票。

核定定税是指税务机关根据业

务量来核定营业额的征税方式，这种定税方式简便易行，对于一些

小规模纳税人，税务机关常常采取此种方式征管。

但是，在实际操

作中，税务机关很难将业务量核定得非常准确。

核定定税方式的另

一大弊病是税负严重不公平。

同一地区同一行业同一经营规模的企

业，因为采用的定税方式不同，所承担的税负差别很大。

想要提高

税收征管水平，只有一条路可以选择，那就是强化税源监控。

税源监控体系包括完善会计核算、控制资金周转和控制税基。

通俗地说，税务机关要做的是确定税源和监控企业的资金周转。

在

以“以票定税”为主的征管制度之下，税务机关控制了票据也就等于

控制了税源。

近年来，我国围绕着票据监管实施了不少信息化工程

的建设：

如建设金税工程、推广税控器具等等。

覆盖面最广、功能

最强大、收效明显，但是，由于我国的税收信息管理仍然不够完善，

金税工程依然不能织成一张“天网”。

其中信息数据的采集是一个薄

弱环节。

由于我国国税、地税、工商、银行、财政等部门的信息化

建设程度差别较大，还不能实现相互间的网络互通和信息交换。

所

以我认为当务之急是在于资源共享，软件兼容，提高内部部门的沟

通，特别是国地税之间，外部则要加强和房产、公安、银行等跨部

门合作。

在合作过程中，经济利益是很关键的，如何鼓励和调动这

些部门的合作热情，不应该是一句空话。

四、税务人员的素质建设，认真落实税收执法责任制和加强依

法治税。

税收征管人员法制观念的强弱，依法行政能力和水平的高低，

不仅影响到税收工作的正常开展，而且对全社会形成依法诚信纳税

的良好环境有着重要的影响。

因此，应加强对税收征管人员的法制

宣传教育力度，使广大税收征管人员树立公正执法、严格执法、文

明执法的观念，保证实现依法征收、应收尽收。

有的税务执法人员

头脑里“官本位”、“税老大”意识作祟，习惯于居高临下、随意执

法，服务态度蛮横，办理“关系税”、“人情税“，还有的基层干部

认为凭经验、凭情理执法来得快、来得好，只重实体法，忽视程序

法，依法治税的刚性还不足。

从税务人员的素质上来讲，基层人员不足，缺编严重，年龄偏

大，队伍日趋老化，专业知识结构不合理。

当前存在的问题是，从

税收、会计、计算机、法律等专业毕业的人员十分有限，加之部分

同志不注重自身的再学习和知识更新，知识老化，操作技能下降。

在岗位任用上不注重素质不讲专业，更多的是人情关系，家庭出身，

“

“忙的忙死，闲的闲死”。

一人多岗” “一人多职”现象普遍，直接结

果是工作量的增大，人才都忙于案头的大量工作，工作压力增大，

工作呆板，缺乏活力，部门监督乏力，削弱了干部的积极性。

人是

生产力发展各要素中最活跃的因素，任何事业的发展和成败，都离

不开人这一活跃的因素。

本着“人尽其才，各尽所能”的原则，对基

层经验丰富，年龄偏大的人员，可安排到税务登记，资料整理归档

等要求责任心强，且劳动强度和工作压力相对较小的岗位，充分发

挥余热。

年龄相对较小，具有一定税收知识的人员，充实到基层一

线，加强征管和稽查力量，不断丰富工作经验，在基层进一步得到

锻炼，提高工作能力和水平。

对具有一定工作能力和水平人员，要

委以重任，大胆提拔使用，充分发挥其才能，才为税收事业的不断

发展奠定基础。

同时应该加强人员调动的制度性和岗位严控性，特

别是区域间跨县市调动，在每年频繁的调动中，百分之八九十都是

一些有背景的人在动，真正工作和生活需求的很少。

岗位任用上，

你进来是什么岗位就应该是什么岗位，直到一定岁数或者是取得了

成绩，量才为用才可以动。

什么是“绩”？

什么是“才”？

公务员

考核制度给了我们标准，严格执行税务执法责任制。

税收执法责任

制包括执法责任、评议考核、和责任追究三个方面。

首先，必须明

确执法责任，就是对执法的岗位、权限、程序、要求及责任等进行

严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。

其次，在县、市、

区局内部单独设立政策法规科（股），配备一定的力量，负责评议考

核的调查取证，并提出责任追究处理建议，提交该税务机关成立的

执法过错责任追究考核评议委员会集体讨论决定。

建立科学、完善

的评议考核体系。

五、如果税务执法者执法犯法，谁来监督和监控　

税务机关就是我们钱袋子，作为执法者，应该监督监控好！

在执法过程中存在不少问题一是监督过于分散，监督主体和监

督责任也不够明确，存在多部门重复监督的现象。

人人有权监督，

结果人人走过场，谁也不愿意得罪人，对税收执法的全过程缺乏行

之有效的监督，即使事后发现问题，造成损失已很难挽回。

二是监

督没有日常化，大多是运动式的或者被动地进行，通常半年或者一

年搞一次执法监督检查，而且多是对个别环节的监督，没有形成层

级监督与结构监督，更没形成监督体系，收效不大。

三是监督不够

深入，只注重对日常税收征管质量的微机自动监督，而对税收政策

执行情况，行政复议情况，案件查处过程情况、违章处理情况、听

证情况等重大执法行为及行政不作为情况缺乏深入细致的监督。

四

是重执法监督检查，轻查处和整改。

在执法监督中发现的重大执法

违法活动，检查人员往往“高抬贵手、既往不咎”，放纵违法行为，

对于上次检查出的问题进行的整改情况如何不闻不问，导致了每次

执法监督检查发现的大多是上一年度发现问题的简单重复，影响了

执法检查绩效。

当前，税务师事务所的从业人员主要由税务机关离退休人员、

税务机关清退的协税员和解决就业的内部税务干部子女组成。

不少

人员没有独立的服务意识，其政策业务水平难以为纳税人提供高质

量的服务，个别甚至打着税务机关的名义招揽业务，纳税人对此意

见很大，已经严重影响到税务机关的良好执法形象。

另外各地税负差异大，农村高于城镇，城镇高于城市，经济不

发达地区高于经济发达地区的现象较为明显。

有些地区每年以财政

计划的形式，向税务机关下任务，年年以百分比的形式层次性增长，

更有甚者把这作为干部绩效考核的一项内容，这是不合理的，在这

里我想起清朝康熙皇帝的“盛世滋丁，永不加赋”，很简单很直白

的一句话，透彻着一个多么简单的道理。

税务知识是一本书，能用一生的时间去读懂它，我的一生就很

光荣。

程洋

2012 年 04 月 23

日

牡丹江市东安区地方税务局