财政支出绩效评价基础知识课程讲义.docx

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财政支出绩效评价基础知识课程讲义

财政支出绩效评价基础知识（课程讲义）

2012年度会计继续教育课程讲义----

财政支出绩效评价

基础知识

（中华会计网校）

财政支出绩效评价基础知识简介

一、财政支出绩效评价概述

（一）概念

　　指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

　　1.主体：

绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。

主管部门和项目单位（与财政部门的预算缴拨款关系的国有机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织）是使用财政资金的主体，因而也是绩效评价的主体。

　　2.客体：

是各项财政资金，即纳入预算管理的财政性资金，包括预算内、外及其他资金。

（二）绩效评价的基本内容：

　　一是绩效目标的设定情况；

　　二是资金投入和使用情况（为完成绩效目标安排的预算资金使用情况、支出的合法合规性、财务管理状况和资产配置与使用情况）；

　　三是为实现绩效目标制定的的制度、采取的措施等；

　　四是绩效目标的实现程度及效果（绩效目标的完成情况以及财政支出所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益等）；

　　五是绩效评价的其他内容。

　　（三）绩效的内涵

　　经济性：

以最低的成本获得某一公共服务（产品），即支出是否节约；

　　效率性：

投入产出关系，即支出是否讲究效率；

　　效果性：

计划实施后，达到预期目标或效果的程度，即是否达到目标。

　　由三者的关系可见，运用绩效概念衡量财政支出行为，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，主要包括财政支出成本、支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。

　　（四）财政支出绩效的实质

　　就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：

该不该办这事？

（目标）花多少钱办？

（预算）是否值得？

（评价）

　　（五）绩效评价必要性及作用

　　1.绩效评价是公共财政的重要组成部分

　　公共财政框架：

以部门预算为龙头的预算编制体系+以国库集中支付为龙头的预算执行体系+以绩效评价为龙头的预算监督体系。

　　按照公共财政体制框架建设的要求，财政改革由以收入管理为中心转向以支出管理为重点。

加强财政支出管理成为深化财政改革的一项重要任务，财政支出绩效评价工作是财政支出管理的重要内容，是绩效预算的重要组成部分。

对财政资金实行跟踪问效，是科学理财、民主理财、依法理财的具体体现，是贯彻和落实科学发展观的创新和实践。

财政支出绩效评价工作事关财政支出管理全局，各项支出改革最终是否提高了财政支出效率，是否成功，要以“追踪问效”的结果来判断。

因此，从长远发展来看，绩效评价是符合财政改革发展方向的，随着财政支出管理的规范化，强化和完善绩效评价工作职能必然成为财政改革的重要组成部分。

　　2.绩效评价是提高财政资金使用效益的内在要求

　　现代公共财政实质上是一种“效率财政”，效率是公共财政的核心问题，能否建立起一个有效率的政府和财政是衡量我国公共财政建设成败的关键。

财政效率是政府花钱与增进公共利益的比较，从追求行政效率的政府到财政效率的政府是公共管理目标上的创新。

　　在我国，我们一直颂扬这样一种政绩观念：

只要为民做的是好事，就不管多大代价也要做好它。

党政领导往往是用“只要达成目标，为民做了好事，花多少钱无所谓”的观念来评价政绩的。

而实施政府绩效管理后，不仅要评价他们为民办了多少实事、好事，而且要计算办事的成本。

因此，政府绩效管理将改变政府的政绩观。

绩效评价从财政效率视角重新审视政府职能，所涉及的已远超出了财政范畴，而直指机构膨胀、浪费、无效率、官僚主义等传统管理缺陷。

绩效评价是一种行政管理上的制度创新，是解决行政管理与市场经济不适应矛盾，提高政府效率的重要途径，也是提高执政能力的重要路径。

　　3.绩效评价是推动财政管理模式转变的重要手段

　　基数法预算：

50年代形成的，与计划经济相适应。

　　缺陷：

采用过程管理，违背了财政效率原则，责任不清；拨款与效果脱节，导致政府机构膨胀；无偿资金、无偿供给，导致公共支出低效率。

（财政收入增长，财政状况恶化）

　　部门预算：

　　缺陷：

它没有解决拨款与效果脱节问题，也无法从根本上解决人员经费膨胀；（部门预算公式是按照“养人给养人的钱，办事给办事的钱”的思路设计的，部门预算公式仍然建立在必须由部门自已来办事，“事多的必定人多，人多就拨款多”假定上的）；它没有解决“无偿资金，无偿供给”问题，难以控制项目支出预算；它没有解决事业费的预算方法：

主要针对行政部门，很难用于事业单位。

　　部门预算的深化改革方向：

政府绩效管理。

（1）政府绩效管理抓住了财政效率这一关键，促使财政转型：

从“无偿供给”转为“有效供给”，政府绩效管理并非以“省钱”，而是以实现有效供给为目的，有利于解决现行制度下公共资金“无偿资金，无偿供给”难题，有利于削减无效部门和无效支出。

（2）政府绩效管理解决了若干管理难题：

政府管理是“上管天，下管地，中间管空气”的十分复杂问题。

在我国，政府管理既有“缺位”，又有“越位”问题，而在其背后实质上是行政机关的“不作为”和“过度作为”问题。

　　财政管理的最高境界是绩效预算，但需要一个循序渐进的过程。

先有绩效管理的理念，再有绩效预算；财政支出绩效评价工作的开展，为绩效预算的实施创造条件。

　　二、财政支出绩效评价的理论基础（一观三论）

（一）“花钱买服务，花钱买效果”的预算观

　　公共资金是一种无偿资金，但并非谁都可以无条件地获得的，要获得政府资金必须具备两个基本条件：

它必须用于公共用途，而不是私人或少数人用途；它必须增进公共利益，而不是增进共同利益（小团体利益），如单位利益或部门利益。

拨款的目的是“花钱买服务，花钱买效果”，而不是“花钱养人、养机构”。

（二）“公共委托—代理”论

　　政府是公共事务的受托人。

行政部门既是政府的某一方面职能的执行人，同时也可以视为某一公共事务的受托人，而预算是代理费用。

　　（三）“目标—结果导向管理”论

　　将公共资金的管理分为绩效目标设定（绩效预算）、实施和管理、绩效评价三个环节。

　　过程管理的重大缺陷是缺乏明确的管理目标，因而难以将各种要素在目标的前提下协调和统一起来，形成“合力”，结果往往是“面多了加水，水多了加面”，过程管理容易拍脑袋、瞎指挥，容易产生“造假”问题。

　　通过绩效评价将各项工作落到实处，改变了传统行政管理中“干的不如看的，看的不如打小报告的”毛病。

　　（四）“为顾客服务”论

　　“为顾客服务”是政府绩效管理的重要原则；“为顾客服务”有利于改变政府官僚主义形象，建设务实、有效的政府；“为顾客服务”是设计绩效指标的重要依据。

　　三、绩效评价工作开展现状

（一）国外

　　绩效评价经历了探索、发展和成熟三个阶段。

20世纪二三十年代至七十年代中期为探索阶段，七十年代至九十年代中期为发展阶段，从20世纪90年代开始，各国基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系，绩效评价步入成熟期。

　　美国：

绩效评价实践始于1979年国家管理和预算办公室制定的《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。

　　1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，明确了实行部门绩效评价和项目绩效评价，实现了绩效立法的突破。

《政府绩效与结果法案》，这是到目前为止世界上惟一专门为政府绩效制定的法律。

该法案明确了政府要达到的目标，通过比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心。

　　其他国家：

如英国、澳大利亚、加拿大、新西兰、德国等国家也相继建立了较为完善的绩效评价制度和体系。

（二）国内

　　背景：

如何缓解公共部门的收支矛盾，降低财政的债务风险，已成为当前我国公共支出管理中最突出的问题；关注政府公共支出的合规性和有效性；审计风暴与绩效审计。

　　我国的财政支出绩效评价工作起步很晚，财政支出绩效评价试点工作于2001年在湖北省开展。

　　广东、江苏、湖北、湖南、河南、云南、北京等省、市，相继开展了绩效评价。

　　四、开展财政支出绩效评价工作存在的问题

　　1.思想认识不到位。

长期以来，在财政资金分配和使用过程中，存在“重收入轻支出；重分配轻监督；重预算轻管理；重使用轻绩效”等一系列问题，特别是有的地方领导对绩效评价的概念、作用了解不多，甚至产生抵触情绪。

由于对财政支出绩效的重要性认识不到位，故绩效评价工作不能引起足够重视。

　　2.缺乏统一的法律保障。

财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持，而且要制度化、经常化。

而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

　　3.没有明确的管理机构。

西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构。

而我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，这是目前我国财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。

　　4.未构建规范的指标体系和评价标准。

目前的评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。

由于缺乏科学、规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。

技术性缺陷是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。

　　5、支出评价结果的约束乏力。

由于绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，不仅使绩效评价工作流于形式，而且影响了绩效评价工作的权威性，制约绩效评价工作的深入开展。

　　财政支出绩效评价工作的关键与落脚点在于评价结果的应用，绩效评价结果的正确运用是绩效评价工作的灵魂所在。

加强绩效评价结果的应用，能有效提高公共资源的配置效益，充分发挥财政资金的导向作用。

　　当前绩效评价结果应用中遇到的问题主要有：

（1）评价结果缺乏约束力。

目前财政支出绩效评价结果一般作为档案保存，运用比较好的也就是作为对决策、管理工作的参考与借鉴，在对财政支出绩效评价工作中存在的问题及相关单位或个人应承担的责任并没有直接约束力，使得绩效评价工作易流于形式，影响了绩效评价工作的权威性。

（2）利益制约。

绩效评价结果难以运用的一个重要原因是利益驱动因素。

财政支出本身包含错综复杂的利益关系，一定程度上是领导者政治导向与各部门权利抗衡的结果，使得绩效评价结果在资金分配上的应用阻力较大。

若绩效评价结果得以充分应用，将直接涉及到个人及部门的自身利益，故对支出绩效不明显的项目，相关部门会抵制或避免绩效评价工作。

　　（3）评价结果的客观公正性有待提高。

财政资金不同于其他资金，它所购买的商品或劳务具有“公共产品”的特性，故在评价其使用效果时很难用精确的数据来量化，正因为财政资金的这个特性，在进行绩效评价时，要充分考虑到财政支出所带来的社会效益、生态效益及可持续性影响等难以考量的因素，而对这些方面的评价，需要众多的公众参与进来，才能得到较为客观公正的评价，但基于目前条件的限制，还无法做到。

　　理论、技术、制度相脱节，防范绩效评价狭隘化、形式化、陈式化、超前化（传统体制与市场经济的矛盾）

　　将绩效评价作为政府部门和机构了解自已的手段，而不是奖励或惩罚的手段，是总结工作、分析问题，不是被评部门的对立面，是现代政府与未来政府的通道。

　　五、今后工作打算

　　一是加强领导，进一步完善绩效评价工作机制。

构建政府负责、财政部门牵头、各职能部门配合、社会广泛参与的绩效管理组织体系，慎重处理好各方面的利益关系，理顺工作机制，形成工作合力，加强协调，共同推进。

出台《关于推进市级财政专项资金绩效管理工作的实施意见》、《扬州市市级财政专项资金绩效评价专家管理暂行办法》、《扬州市财政局绩效评价内部协调工作制度》、《扬州市市级财政专项资金绩效评价工作考核办法》等办法，抓紧完善科学、规范的绩效管理制度体系。

　　建立评价结果反馈与整改机制。

要在评价工作结束后，将评价项目绩效情况、存在的问题及相关建议反馈给被评价单位，并督促其落实整改，以增强绩效评价工作的约束力。

（反馈与整改机制）建立评价信息报告制度。

要将年度安排的项目支出和评价报告，实行内部共享机制，年度安排的项目支出是确定评价项目的主要依据，而评价报告又是安排以后年度部门预算的重要依据；要将年度评价的重点项目绩效、存在的问题等有关情况，以及绩效评价工作的开展情况向同级人民政府报告；为督促各部门和项目单位如期完成绩效自评工作，对部门和项目单位绩效自评完成进度、完成质量以及组织开展等情况，在一定范围内予以通报；对社会关注度高、影响力大的民生项目支出绩效情况，在上报同级人民政府批准后，可通过新闻媒介等形式向社会公开，接受社会公众的监督。

（共享与公开机制）