建立全员人口信息管理工作机制的调研报告.docx

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建立全员人口信息管理工作机制的调研报告

加强和拓展人口计生统计工作职能作用

加快建立全员人口信息管理工作机制的调查与思考

卓资县人口计生委杨东俊

（2009年7月30日）

做好新时期人口和计划生育统计工作，是人口计生部门在当前社会改革和历史发展新阶段的首要行政职能。

这一职能的有效发挥，不仅关系到各级党委、政府在解决国民经济和社会发展重大问题时的宏观决策，而且也关系到人口计生工作在建设社会主义和谐社会进程中，如何找准管理与服务的切入点，实现科学发展。

在信息化高速发展的今天，人口和计划生育统计工作的信息化建设从无到有，从弱到强，从简单的手工操作发展到现在的计算机管理，统计手段的更新，为基层信息化建设提供了科技保障。

实践告诉我们，要想更好的发挥出统计工作的职能作用，就必须要紧紧依靠科技进步，积极开发信息化潜能，加快建立全员人口信息管理工作机制，使人口统计与信息化建设有机地结合起来。

本文从如何加强与拓展人口计生统计工作职能作用、建立全员人口信息管理工作机制这一角度出发，进行了如下调查与思考。

一、基本情况及工作现状调查　

（一）人口统计工作的基本情况。

卓资县位于内蒙古自治区乌兰察布市中部，地处阴山山脉南麓，县辖5镇2乡，119个村委会（社区），总面积3119平方公里，总人口21.5799万人，已婚育龄妇女39155人，已婚育龄妇女占总人口的18.14%，常住人口为142007人，占总人口的65.81%；流出人口73792人，占总人口的34.19%。

在人口统计工作中，县人口计生委内设规划统计办、流动人口办，有专职工作人员3人；7个乡镇分别设有2名统计人员和1名流动人口专职工作人员；在公安、民政、卫生、工商、统计等五个综治部门，建立了信息对接制度，安排了兼职工作人员，按月对接相关的人口信息；全县共有村（社区）级起报单位134个，有自然村（小组）统计信息员1119人；2005年，全县统一建成了WIS已婚育龄妇女信息系统，能够开展正常的人口信息数据传输上报，2008年我县开通了县级人口计生互联网站，能够通过该网站进行网上政务公开、政策咨询、宣传培训等业务，2009年国家人口宏观管理与信息决策系统正式运行以来，流动人口入库率已达64.97%，按照国家人口计生委《关于加快推进人口和计划生育信息化建设的指导意见的通知》（国人口发〔2008〕68号）精神和区、市两级有关人口信息化建设的要求，我县人口统计工作始终以科学发展观为指导，坚持以业务需求为导向，积极完善管理体制、充分开发信息资源，人口统计和信息化建设正逐步走向健康稳定发展的道路。

（二）人口统计工作现状的调查。

今年4月份，我县抽选了27个村级报表单位，利用公安户籍底簿的人口统计数据与现有计生帐卡进行入户调查对比核实，调查前，成立了全员人口信息管理工作领导小组，制定了具体的实施方案，设置了统一的调查口径，在此前提下，按照上级全员人口信息管理建设的要求与标准，加大了人口信息的采集力度，试点调查的样本量占到了全县起报单位的20.15%。

具体情况如下:

---总人口的调查情况：

样本点实际调查人数为49136人，调查样本量占总人口的22.77％，调查总人口比计生原报表总人口数48368人增加了768人，增幅为1.59%。

经调查，原计生报表共漏统3218人（主要是流出人口漏统），总人口的漏统率为6.55％；原计生报表中重复统计人数为375人，总人口重复统计率为0.76％；原报表中有迁出和死亡人口890人未剔除，人口虚报率为1.81％；共从总人口中剔除已聘出已婚育龄妇女家庭人数1185人，剔除率为2.41%。

---常住人口的调查情况：

常住人口原报表数35984人，调查后为33254人，实际调查数比原报表减少了2730人，减幅为7.59％。

其中：

原报常住人口的1999人已认定为流出，居住性质统计误差为5.56％；常住人口漏登漏统651人，漏登率为1.81%；流出现返回常住74人，流出返回率为0.21%；已迁出（包括聘出的妇女）1081人，迁出率为3.00%；本县其它乡镇已统计（即重复统计）375人，重复统计率为1.05%。

---流出人口的调查情况：

原报表为12139人，调查后流出人口为15613人，比原报表增加了3474人，流出人口增幅为28.62％。

调查中发现，原常住人口报表中有1999人实际是流出人口，流出人口居住性质统计误差为16.47％；流出人口漏报2484人，漏统率为20.46%；流出现返回常住的有74人，流出返回率为0.61%；流出已迁出（包括娉出的妇女）有806人，迁出率为6.64%；流出死亡的有129人，死亡率为1.06%。

---流入人口的调查情况：

原报表245人，调查后269人，增加了24人。

---与公安户籍底薄总人口数核查相比。

公安原户籍人口数为46887人，实际调查户籍人口数为44510人，实际调查户籍人口数比原户籍人口数减少了2377人，减幅为5.07%，调查中核实：

死亡未销户978人，占户籍人口的2.09%；查无此人（即空挂户）1587人，占户籍人口的3.38%；无户漏统226人，占户籍人口的0.48%；重复统计38人，占户籍人口的0.08%；公安实际调查人数与计生实际调查总人数49136人相比，计生调查总人口数比公安户籍调查实有人口数多4626人。

分析计生人口数大于公安人口数的主要原因：

一是这次样本点70%属选择了城乡结合部和城镇社区，这些单位在人口统计过程中包括了其它乡镇的流入人口；二是娶回的已婚育龄妇女，户不在本县范围内的，样本点已按常住人口作了统计。

三是流入人口公安部门不在户籍人口中统计。

综合各种因素分析，调查完的数据，与公安户籍人口数据基本持平。

---已婚育龄妇女调查情况：

样本点原报已婚育龄妇女人数为9448人，实际调查为9408人，比原报表减少了40人，减幅为0.42％。

经调查育龄妇女漏统414人，漏统率为4.40％；报表中已迁出育龄妇女115人，重复统计59人，从报表中剔除的聘出育龄妇女272人，已死亡育龄妇女8人，合计454人，确认已婚育龄妇女虚报率为4.83％。

漏统与剔除等情况相抵，已婚育龄妇女统计误差率为0.43%。

从以上调查数据来看，人口统计工作现状并不乐观，统计数据质量差，人口数据不准确，说明基层基础工作存在着一定的不足，需要我们引起高度重视。

二、工作难点和存在的问题

（一）对人口统计工作的重要性认识不足，在“两个”转变过程中，出现了重服务、轻管理的现象。

自实行计划生育工作以来，人口统计工作一直在为国家制定宏观政策提供着强有力的理论数据支撑，人口统计工作也一直是计生系统内部的主要职能之一，形象的比喻：

人口统计就是计划生育工作的侦查兵，是人口、环境、资源、社会、经济可持续发展的前沿关口。

人口统计网络在建立三十多年来，其网底编织一直延伸到了自然村一级，网络资源优势是任何一个部门不可比拟的。

这种重要性的形成，经历了长时期各种艰巨任务的历次考验，特别是在非典和抗震救灾时期，人口统计工作发挥着其他部门无法替代的特殊作用，这些足以说明人口统计工作在经济社会发展中所起的重要作用。

随着人口和计划生育综合改革新机制建设的不断深入，这一领域在整体职能不断拓展的同时，分支出多个体系，大致可归纳为服务型和管理型。

服务型包括了以科技为主的优质服务、宣传培训和利益导向新机制建设等体系，而管理型则包括了人口统计规划、行政执法、流动人口管理等工作。

在以行政管理向社会管理和公共服务转型的过程中，各级各部门都在新机制上做文章，在服务惠民上出成果，很少关注和过问某个地区的人口统计工作现状；关注人口结构、数量的变化是否会影响这一地区的社会经济发展；在目标管理责任制考核中，只要敏感数据、关键指标不出现问题，统计工作自然无足轻重。

这种意识也直接影响着基层统计人员的工作热情和信心，影响了统计工作的质量，使其职能有所淡化。

（二）人口统计工作科技含量低。

WIS系统运行以来，信息化建设一直没有再大的突破，该系统无论从容量、运行上来讲，还是从人口数据分析、数量、结构以及统计项目上讲，都存在着许多漏洞和不足，很难满足信息化建设需求，急需换代升级。

国家宏观管理与信息决策系统的建立，虽然解决了县级以上流动人口的对接问题，但人口信息资源的开发利用还是一个全新的课题，WIS系统中流动人口的数据能否与PADIS系统链接，县级以下乡镇之间的人口数据对接查询软件怎样开发，还有待进一步去探讨实践。

（三）人口统计工作职能发挥不力，利用率低。

由于人口统计数据缺乏法定空间，各级党政领导在经济建设过程中，只看重一个地区的经济指标，看重GDP的增长，只认可统计和公安部门的人口数据，对人口计生部门的数据重视不够，导致人口统计工作的职能作用得不到充分发挥，具体表现在以下几个方面：

一是人口发展趋势预测的作用发挥不力。

随着城镇化建设速度的加快，人口在数量、素质、结构、分布等方面发生了质的变化，对于全国而言，计生工作重点在农村，但对于流出人口较多、流入人口相对较少的地区来讲，这种形势恰恰相反。

我县总人口21万，流出人口就有7万，占总人口的三分之一，14万常住人口分布在7个乡镇，其中，有7万人口在两个集镇居住，城镇居住人口占常住人口的二分之一，由于流出人口大多为农区的青壮年劳力，处于生育旺盛期，现居住人口凸显出老龄化趋势，致使我县的常住人口出生率连续7年处在较低水平（7--6‰以下），人口自然增长率一直处于负增长，流出人口仍然有逐年递增的趋势。

这种人口发展趋势理应使我县的人口和计划生育工作重点，相应的转移到城乡结合部和建制镇，一些社会和经济政策也应当做适当的调整，而这些数据并没有引起上级部门包括党政领导的足够重视，动态的人口变化模式正在随着经济发展，悄然的反映着该地区的人口与经济、社会发展过程中的不协调因素。

二是宏观调控管理的作用发挥不力。

如国家在面对全球金融危机时，出台了一系列刺激消费的政策，政策一级一级不打折扣地贯彻执行，到了基层这一环节，有的效果明显，有的却不尽如人意。

在乡镇服务站建设中，某乡镇原有服务站一处，使用面积90平米，现居住已婚育龄妇女仅有1000人左右，重点人群仅占三分之一，在这种服务对象相对较少，人口有继续减少的情况下，2008年却被国家列入重点基建项目，投入大量的资金，新建250平米的服务站，形成了资源上的浪费。

2009年按照上级要求，发展规划部门继续规划建设其它乡镇服务站，而人口统计的职能作用，在面对宏观调控管理时显得无能为力，这种建设是否能够取得实效，值得思考。

三是基层管理服务的作用发挥不力。

主要表现在目标管理责任制方面，各级人口计生部门在制定每年的人口与计划生育责任制过程中，沿用一个标准，上级缺乏系统的指导性，下级缺乏主观能动性，不能按照实际工作情况，去出台相应的目标管理责任制。

在考核权重的设置上，很大程度仅局限于控制人口数量、监控出生、节育指标的突破上，忽视了对基层管理和服务能力的考核。

撤乡并镇以来，农村部分地区出现了空壳村，我们在沿用抽样调查的方法时，仍然把这些地区作为样本点来抽查，形成了没有统计意义上的人口抽样调查，其结果代表不了一个地区的客观真实情况；在城镇，新建的物业小区、城乡结合部的移民新区、招商引资入驻的外来企业日趋成为人口和计划生育管理工作的难点和重点，这些地区不仅人口出生率高，重点人群密集，而且违法生育的比例一直居高不下，如果网络建设稍有疏忽，就会给管理工作造成盲点。

而在考核验收工作中，农村和城镇用一个标尺去考核衡量，显然已经缺乏针对性，相对带来的实效性也就无从谈起。

（四）人口统计干部队伍不稳定，统计数据质量差。

受现行体制的影响，计生岗位上的基层公职人员，看到了一些其它岗位上的干部“干和不干一个样”，不干工作的、在家坐着的照样拿工资、领奖金，那些勤于职守的，往往得不到组织上的关注和提拔，在这种环境下，一些懂计算机操作的人员、统计管理人员不再安心于目前的工作岗位，给人口统计队伍带来不稳定的因素。

在村级，由于统计人员文化素质偏低，工资待遇较少，责任心不强，使统计数据在采集过程中上报准确率不高，信息变更不及时，严重制约了统计报表的质量。

（五）人口信息采集困难。

就流出人口而言，由于户籍制度改革实施缓慢，人户分离已经几十年的人口（约占总的流出人口40%左右）本应迁出,但仍需要继续统计，这部分人口信息无法查询。

而对于流入人口来说，变动性大，适时的跟踪管理一时还很难做到。

现居住人口在入户登记过程中，缺少依法行政规范，和多数公民维权意识的提高恰好形成了对立面，采集人口信息时同样出现了困难，“门难进、脸难看、事难办”反而在行政人员执行公务时表现了出来。

三、工作对策与建议

鉴于上述情况，本文认为：

新时期人口和计划生育工作必须加强人口统计工作，特别是中共中央国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，再次明确了计划生育信息网络的作用，提出了统计工作职能拓展的改革方向。

各级党政部门必须要统一思想，提高认识，高度重视人口统计的信息化建设工作，应运真实可靠的数据，科学指导基层开展工作。

具体建议和对策如下：

（一）加强信息网络建设.做好信息化建设必须健全计划生育统计网络。

我县在新机制建设工作中，从2005年就提出了划小起报单位这一工作措施，全县将119个村委会（社区）划小为134个起报点，使每个起报单位的管理人口控制在1500人左右，在1119个自然村（组）全部配齐了信息员，此外，县、乡以及综治单位均建有人口信息统计网络，能够开展正常的统计报表、数据传输和信息共享，信息统计网络的建立健全，有效的保障了人口统计工作的顺利开展。

（二）加强队伍建设，落实干部待遇，稳定基层计生队伍。

考虑到人口和计划生育工作“岗位特殊、任务艰巨”的实际，我县先后三次出台了较大的举措，分别对乡、村两级的计生干部给予了特殊待遇。

2005年，县委下发了卓党发（2005）13号《关于提高基层计生干部待遇的决定》对连续从事人口和计划生育工作满2年的3名乡镇分管副书记、副乡镇长，给予正科待遇，对连续从事人口和计划生育工作满3年的4名计生站长（兼统计），给予副主任科员待遇。

2008年，我县参照市委、政府制定出台的《贯彻中央决定实施意见》，对全县连续从事计划生育工作满10年以上的村级计生专职主任（兼统计），进行了摸底调查，并于2009年对80名村级计生专职主任解决了社保待遇的问题，对从事计生工作满10年以上，已离任的58名计生专职主任，参照我县有关村委会支书、主任离退休后按月发放养老金待遇的精神，解决了他们的养老保障待。

同年，我县又对乡镇一级的计生干部每人每月增发了100元的劳动保护补贴。

这三项政策的出台，极大的调动了基层计生干部的工作积极性，稳定了我县的计生干部队伍，为统计队伍的健康发展提供了保障，为促进人口和计划生育工作上台阶、上水平，起到了积极作用。

（三）加强岗位培训，提高干部队职业化建设水平。

人口统计工作是一项要求较高的专业化系统工程，必须由经过岗前培训的专业人员来胜任这一工作，并掌握一定的统计学基础知识和信息化技术操作要领。

为此，要分级建立统计培训的师资力量，对基层的统计人员进行系统培训。

要设置必要的统计岗位职能标准，探索建立人口统计工作的职称评定办法，争取人口统计工作有一支职业化的专业队伍。

（四）加大经费投入，保证统计工作业务的正常开展。

信息化建设是一项科技含量较高的发展工程，需要投入大量的财力物力，更新、维护、开发信息产业。

我县使用计算机以来，已先后四次更换了计算机，县、乡两级都建有高标准的微机房，人口计生委开发建立了面向公众的信息网站，大力开展网上便民服务，目前统计办正在着手研究和综合治理部门共同建立信息资源共享的网络通道，以确保人口统计信息化建设工作的全面发展。

（五）加快建立全员人口信息管理工作机制。

为适应全员人口信息化建设的要求，我县在原有的户信息和育龄妇女信息卡的基础上，以小组为单位，建立了《全员人口信息管理工作手册》，重新设计制作了便携式帐卡，将本辖区内的现居住人口、流出（入）人口数据，全部纳入人口管理的信息数据库，在信息采集过程中，力求全面、准确的掌握人口性别、年龄、婚姻、职业、生育、节育、迁移变动以及生产、生活、奖励扶助、优惠政策落实等方面的信息，同时，工作手册中还设计了育龄群众优质服务信息需求栏，工作记事栏，使基层统计人员在采集信息时用上了新办法。

全员人口信息采集过程中，我县结合自治区户籍改革，整顿户口这一有利时机，协调有关综治单位全面开展了人口现状的普查摸底与数据净化工作。

数据净化后进一步提升了人口计生统计信息资源的开发利用价值，在真实反映人口现状的前提下，切实起到了提高统计报表质量、提高人口和计划生育科学决策、社会管理和公共服务水平的能力，为全国第六次人口普查做好了前期准备工作，也为人口和计划生育事业的健康发展奠定了坚实的基础。