推进XX县社会资本办医的调研报告.docx
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推进XX县社会资本办医的调研报告
加快引导社会资本办医建成湘赣边界医疗中心
——推进XX社会资本办医的调研报告
新医改以来，中央出台了一系列鼓励社会资本办医的政策，我县也从市场准入、税收、价格、土地等方面出台优惠政策，鼓励、支持和引导社会资本举办医疗机构，社会资本办医得到了一定的发展，但总体上看仍较薄弱，远未形成与公立医疗机构优势互补、良性竞争、健康发展的格局。
为了找出我县社会办医面临的困难和问题，探讨以社会办医的发展促进医疗卫生行业整体发展的策略，将我县建成湘赣边界医疗中心。
近日，县委改革办会同县卫生局、卫生执法大队等相关部门，深入到县内不同规模的非公立医疗机构开展现场调研，并多次召开不同层面的咨询会和座谈会，在此基础上，通过深入分析、科学研究，形成报告如下。
一、我县社会资本办医的基本情况
随着医疗卫生体制改革纵深推进，我县社会资本办医得到了快速发展，资源量和服务量明显增加，服务能力和利用效率不断提升，在医疗服务体系中的地位和认可度进一步提高。
截止2014年10月，全县审批备案的民营医院共11所，居全市之首，建成营业8所，占全县医院总数的57.14%；有卫生技术人员432人，占城区卫技人员总数的28.86%；开设床位465张，占城区医院床位总数的31.95%，病床平均使用率为53.32%，比公立医院低了近40个百分点；2013年民营医院总诊疗人次数3.32万人次，入院人数1.13万人次，分别占全县门诊和住院总数的34.51%和30.32%。
现有行政村卫生室421家、个体村卫生室156家、个体诊所74家（其中门诊部3家、社区卫生服务中心12家）。
相比2008年深化改革前我县社会资本举办的医疗机构数量、卫技人员数、开设床位数、服务量都有大幅度的提升。
我县整体医疗卫生服务中，公立医院还是占主导地位，社会资本举办的医疗机构仅在数量上有优势，在规模、技术水平、服务能力、公信度等方面仍无法与公立医疗机构形成有效竞争，目前来说只是公立医疗机构的有益补充。
表1XX县深化医改前后民营医疗机构数量发展情况
年度
机构类别
2008年
2009年
2010年
2012年
2013年
2014年
医院
3
6
7
7
7
8
社区卫生服务中心（站）
0
0
0
12
12
12
门诊部
2
3
3
3
3
3
诊所（卫生室）
526
620
621
627
619
636
每十万人均民营医疗机构数
9.15
10.26
10.32
10.82
10.68
10.98
二、存在的问题及主要原因
调研结果显示，目前我县社会资本办医工作存在规划定位不清、政策支持力度不够和人力资源缺乏、技术力量薄弱等方面的问题，亟需从政府层面进一步完善政策设计，做好行业规划引导和监管工作。
（一）“三多三少”现象突出。
从机构类别看，综合性医院多，专科特色医院少。
我县11家民营医院全部为综合性医院，开设特色服务的仅有3家，与“非基本医疗卫生服务民办医疗机构占主导”的要求相去甚远。
附表2-1XX县现有民营医疗机构类别情况
机构类别
数量
构成比例%
综合医院
8
1.2
中医医院
0
0
专科医院
0
0
门诊部
3
0.4
社区服务中心（站）
12
1.8
个体诊所（村卫生室）
636
96.5
总计
659
从投资规模看，数量多，资本少。
我县非公立医院的数量与人口比例在株洲市辖区内高居榜首，而其中获得二级医院资格的只有1家，占非公立医院总数的0.7%，注册资本过1000万元和100张及以上床位的没有一家，50张床位以下的非公立医院占比高达60%。
如按一级综合医院设置标准“床位20~99张，每床平均45平米，每床投资平均不少于50万元”的要求，我县已营业的非公立医院基本上达不到标准。
附表2-2XX县与周边部分县区民营医院数量比较
XX县
醴陵市
攸县
株洲县
辖区人口总数
60.0
100.3
89.3
45.3
民营医院数
11
5
6
0
门诊部数
3
2
3
0
社区服务中心（站）数
12
4
0
0
个体诊所（村卫生室）数
636
217
320
65
总计
659
228
329
65
每十万人均民营医院构成比
18.33
2.27
3.68
1.43
附表2-3XX县现有民营医院规模情况
注册资金
床位数量
业务用房
100~500万元
500~1000万元
1000万元以上
50床以下
50~100床
租赁
自建
民营医院数量
6
2
0
5
3
8
0
构成比例%
75.0
25.0
0
60.25
37.5
100
0
从业务发展看，强调做大做强的多，追求做精做细的少。
非公立医疗机构过多地关注上等级、上规模，增加床位和自身经济效益，而对于如何更好地坚持以人为本的理念，如何强化内部管理，转变服务模式，做精做细，做出特色，提高医疗技术和服务水平的不多。
附表2-4XX县2013年民营医疗机构与公立医院业务工作情况比较
机构类别
门诊人次
住院人次
危重病人抢救人次
住院病人手术人次
业务收入（万）
民营医院
33200
11333
1980
2760
1868.13
公立医院
454966
31083
3780
5310
17431.12
民营医院所占比%
34.51
30.32
34.37
34.2
9.67
（二）市场竞争无序。
通过调研，我们发现县域内民营医院都十分注重竞争，以赢得病人，抢占医疗市场份额。
但其竞争方式不规范：
一是价格战。
降低医疗价格，表面看患者得到了实惠，但实际上只能是最大化地降低医疗成本，包括降低用药档次，减少必要的辅助检查，不按规定使用的一次性材料等等，其结果是影响治疗质量、损害患者的利益。
二是回扣风。
一些民营医院为了抢得病人，给“中介”发放回扣。
从公立医院的医生到村卫生室的村医，只要介绍一例手术病人，回扣少则50元多则上百元。
三是广告滥。
由于民营医院起步晚，无论是名气、地位、信誉都不能与公立医院比，要在激烈的竞争中争得一席之地，不少民营医院利用报纸、广播、电视等新闻媒体大肆播发医疗广告，夸大医院服务功能和医疗效果。
四是手段劣。
个别民营医院采取违法违规手段谋取私利，如采用扩大治疗、撰改病历等方式把小病当大病、门诊收住院来套取农合资金。
（三）专技人才匮乏。
因医疗市场人力资源总量不足，我县医疗医机构普遍存在高端人才匮乏、人事流动不畅等问题。
调查结果显示，我县各类卫生专业技术人才主要集中在公立医疗机构，受事业单位人事制度的束缚，绝大部分仍无法正常流动。
现有的社会办医机构只能依靠从其他的非公立医院“挖人”、雇人或寄希望于放开医师多点执业政策等短期行为解决人才不足问题，即使给予相对高薪待遇，但仍对人才吸引力不强。
社会办医人才队伍呈现两头大、中间小的“哑铃型”不合理结构（即以新毕业的学生和退休人员为主，缺乏年富力强且有一定经验的中青年骨干队伍）。
附表2-5XX县民营医疗机构具有执业技术资格人员占全县比例
技术类别
数量
民营医疗机构具有执业资格人员占全县比例%
全县民营医疗机构具有执业资格人员数
全县医疗机构具有执业资格人员数
执业（助理）医师
198
312
15.8
注册护士
213
160
13.1
其他技术人员
21
59
35.6
总数
432
531
81.3
附表2-6XX县民营医疗机构卫生技术人员来源情况
来源渠道
人数
构成比%
医学院校毕业
292
67.5
离退休返聘
119
27.5
其他
21
4.9
总计
432
（四）行业监管乏力。
目前我县医疗服务市场的监管还停留在以完成上级指令性和突发性工作为主，没有真正形成一套自己的有效的工作体系，缺少有力的监管手段和有效的监管措施。
特别是对社会资本办医进入医疗服务市场后出现一些新情况、新问题没有针对性和有效性的监管措施，导致一些突出问题难以通过法律手段解决，屡打不绝、屡禁不止。
如：
非营利性医院股东分红、超范围诊疗、无证执业、虚假广告、套取农合资金、医疗垃圾违规处置等等。
分析上述问题产生的原因，主要表现在三个方面：
一是对深化医改基本政策认识不足。
国内社会办医发展政策经历了一个历时很长的思想不断解放的过程。
由于医疗服务行业具有公益性、风险较大、监管成本较高等特点，受计划经济时代“全能政府”传统思维和惯性思维的影响，尽管国家层面已经将发展社会办医作为本轮医改的一项战略性举措，并确立了以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的多元化办医的总体格局，但关于社会办医的功能定位及其在整个医疗服务体系中的地位和作用方面，相关部门及社会办医投资主体在认识上不统一，影响其对待发展社会办医的政策观念，以及相关政策的制定和落实。
二是对社会办医政策宣传引导不足。
国家政策文件提出要控制公立医院数量和规模，要将民办医疗机构统一纳入规划并给予合理的发展空间，要在调整和新增医疗卫生资源时优先考虑由社会资本举办。
但实际上新医改以来县内民营医院负责建设，县公立医疗机构举债扩张，更加挤压了规模较大的社会资本办医的发展空间。
加上对社会资本办医政策引导宣传不足，民营医院的功能定位不准，服务领域和范围从普通病、常见病到疑难杂症，从基本医疗服务到特需医疗服务，不但没有限制反而愈加扩张。
此外，如何引导“大资本”兴办非营利性的医疗卫生事业，维护公益性和社会效益，营造全社会慈善理念等方面宣传得还不够。
三是对社会办医政策落实执行不足。
按照国家近年来的有关政策规定，社会办医在医保定点、政府购买服务、技术准入、技术职称评审、学术环境等享受和公立医疗机构同等待遇，但由于政策执行情况难以监督，民办医疗机构及其人员实际上难以享受到同等待遇。
调研发现，县内同为社会事业类机构的非营利性民营医院与公立医院相比存在明显的差别待遇，包括不享受事业单位待遇，不享受政府财政补助，连水电价格、医保补偿比例、职工的社会保障等方面也存在明显差距。
三、几点思考和建议
综合调研中相关部门和非公立医疗机构反映的突出问题，要实现以社会资本办医的发展促进行业整体发展，建成湘赣边界医疗中心的目标，必须用改革的思路和方法破解制约发展的体制机制障碍，用实实在在的措施推动发展。
（一）统筹规划，严控准入准出关。
1、为社会资本办医预留发展空间。
将社会资本办医纳入卫生发展规划统筹考虑，卫生行政部门应结合实际，及时制定和调整县域卫生规划和县域医疗机构设置规划。
发挥卫生规划的基础性作用，合理配置医疗资源，给社会资本办医留足合理发展空间。
2、为社会资本办医开放服务领域。
按照“非禁即可”的原则，开放医疗服务市场，在符合县域卫生规划和县域医疗机构设置规划的前提下，优先支持社会资本举办有一定规模、服务能力强、拥有高新技术和专科特色明显的医疗机构；优先支持社会资本举办老年护理、康复、医疗美容、临终关怀、医学检验等新兴和急需的健康服务机构、特需医疗服务机构。
引导非公立医疗机构走差异化发展路子，与公立医院形成功能互补、良性有序的互动发展格局。
3、为社会资本办医落实扶持政策。
结合县域经济、卫生发展的实际情况出台具体可行的实施细则和法律法规，落实融资、土地、税收、补助、医保定点、人才培养、技术准入、医疗纠纷处置等方面政策，使不同举办主体的医疗机构享受公平待遇，参与平等竞争，扩大优质医疗资源的供给，满足广大群众多层次的健康服务需求。
4、为社会资本办医优化市场环境。
推行竞争淘汰机制，实行严进宽出的办法，进一步优化医疗市场环境。
对新增的社会资本办医机构要放宽主体要求，提高准入门槛，避免在数量上做加法。
对现有的民营医疗机构要清理整顿，淘汰和取缔一批不合格民办医疗机构，去劣存优；要加强引导，对规模小、层次低、专科特色不明显的民营医院采取资源整合、连锁经营、托管共建等方式逐步向专、精、优的方向发展。
（二）打建结合，把好监管指导关。
1、落实监管责任。
对社会资本办医的监管不仅取决于卫生部门的努力，还涉及到物价、财政、税务、工商、广电、医保、国资、药监等多个部门，这些部门之间沟通、协调并非易事，必须要政府的力推和主抓，才能形成实质性的政策突破。
建议实行监管不力问责制，落实监管主体的责任。
2、加大监管力度。
相关部门要在引导非公立医疗机构规范执业和守法经营的同时，加强经常性的监督检查，对无证执业、超范围诊疗、发布虚假广告、诱导医疗和过度医疗、套用医保资金等违法失信行为进行严厉打击。
3、创新监管手段。
依托信息化、智能化等措施创新监管手段，建立医疗市场监管全平台。
如：
卫生行政部门建立和完善医疗服务评价和评估体系；社会办医机构建立信息公示和公开网络；财政建立非营利性民营医院财务监管平台；医保农合实行医疗保险城乡一体化；建立政府和非公立医疗机构的第三方沟通渠道，引导和扶持行业学会、协会发展等。
（三）公非共建，畅通人才流动关。
1、创新公立与非公立医疗机构人才流动机制。
相关部门要研究制定医疗卫生机构人力资源流动的指导性意见，推动完善医师多点执业政策，鼓励医务人员在确保医疗服务质量的前提下在县内公立和非公立医疗机构间合理流动，确保医务人员流动后的学术地位、职称评定、职业技能鉴定、专业技术和职业技能培训等方面不受工作单位性质变化的影响。
2、建立公立与非公立医疗机构对口帮扶机制。
确定一批县级公立医院在医院管理、医疗技术、人才培养等方面与非公立医院对口帮扶。
利用公立医院在品牌、人才和技术管理等方面的资源优势，采取多种形式，参与经营或托管非公立医疗机构，形成紧密型的合作机制，实现公立医院对社会资本办医的带动、支持和辐射作用。
3、完善公立与非公立医疗机构人才保障机制。
将非公立医疗机构纳入住院医师和全科医师规范化培训范畴，按非公立医疗机构当年业务收入的一定比例提取用于教育培训的经费，保障人员业务培训工作，提升非公立医疗机构现有人才服务水平。
将非公立医疗机构的卫生技术人员比照公立医疗机构同类人员参加事业单位医疗、养老等保险，也可通过发展补充保险等方式建立完善相应的保障制度，避免非公立医疗机构现有人才的流失。
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