诉讼监督的瓶颈与出路.docx

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诉讼监督的瓶颈与出路

诉讼监督的瓶颈与出路

今年9月，慕平检察长在《深入贯彻市人大常委会<决议>不断强化诉讼监督工作》电视电话会议上指出：

全市检察机关开展诉讼监督工作正处在巩固、提高的发展关键时刻，能不能充分把握当前的机遇，能不能集中精力解决、克服制约发展的突出问题，能不能使监督效果更加明显，是摆在我们面前的主要任务。

为了更好地开展诉讼监督工作，为法学精英学者、司法实务专家与一线办案干警搭建交流的平台，共同探讨诉讼监督工作面临的问题与对策，2010年12月3日，石景山区人民检察院、怀柔区人民检察院共同举办了第四期京西法治沙龙，主题为“诉讼监督的瓶颈与出路”。

北京市人民检察院副检察长李新生，最高人民检察院民行厅正处级检察员、全国检察业务专家孙加瑞，北京市人民检察院公诉一处处长、全国检察业务专家王新环，北京大成律所高级合伙人、北京律协刑事诉讼委员会主任钱列阳等领导、专家出席并担任点评嘉宾。

石景山院检察长苗生明、怀柔院检察长蓝向东共同主持了本期沙龙。

来自石景山检察院、怀柔检察院的五十余名干警参加了研讨。

沙龙共分三个环节。

一是主题发言环节。

来自石景山院侦监处、反贪局、民行处和怀柔院公诉处的四位代表从四个不同的角度对诉讼监督发表看法。

二是自由发言与辩论环节。

与会人员不分领导、专家与普通干警的身份，就沙龙主题和四位代表的发言充分发表个人意见。

三是专家点评环节。

与会的四位专家围绕沙龙主题针对发言和讨论进行深入评析。

现将主要观点综述如下：

一、立案监督的瓶颈及出路

石景山检察院侦监处关振海博士作了《刑事立案监督的困境及破解》的主题发言。

他认为，当前刑事立案监督主要有两大方面问题：

一是缺乏立案阶段案件信息的获取渠道，二是对于发现的（不）立案信息，难以开展有效监督。

具体来说，在立法层面，现有刑事立案监督范围比较窄，立案、侦查期限缺乏明确规定，监督程序缺乏必要的选择机制，监督手段缺乏制裁性和处罚性；在实践层面，缺少专门的立案监督主体，立案条件掌握过高，监督过程中的调查权难以落实。

对此，他提出两方面的对策建议。

在立法层面，建议由省级检察院与公安部门会签文件，建立刑事案件信息通报制度及案件情况的报备制度；拓宽“不应当立案而立案”这一立案监督内容的范围；明确公安机关立案、侦查的具体期限，并规定违反期限的法律后果；根据不同的案件情况规定不同的立案监督程序，赋予检察机关一定的选择权；对刑事立案主体的违法行为，赋予检察机关一定的处分建议权。

在实践层面，成立专门的立案监督机构进行立案监督，并由专人分工负责（不）立案信息的收集、整理工作；坚持并完善立案监督事项向同级人大报告制度；降低对公安机关立案条件过高的要求，以刑事诉讼法规定的“有犯罪事实、需要追究刑事责任”为准。

石景山检察院副检察长刘泽钢对于立案监督事项向同级人大报告制度发表了不同意见:

虽然石景山院开创了诉讼监督事项向同级人大报告的制度，但在体制上，区公安分局并不直接向区人大负责，它是市公安局的派出机构，直接对市公安局负责。

因此，依靠向人大报备诉讼监督事项加强监督的落实有一定的效果，但也要探索其他加强诉讼监督落实的措施。

北京大成律所高级合伙人、北京律协刑事诉讼委员会主任钱列阳同意刘泽钢的观点，认为公安机关在体制上是垂直任命，不直接对人大负责，存在忽视监督意见的可能。

但他也提出检察院对公安部门开展诉讼监督工作时应当区分监督的边界，在监督的手段和监督的范围上不能任意扩张。

石景山检察院副检察长程国相认为，公安机关的立案跟检察机关自侦部门的立案是不一样的。

公安机关以事立案，一个治安事件危害社会的结果发生了，公安机关就应该立案。

检察机关自侦部门以人立案，有犯罪事实发生，而且有证据表明这个犯罪事实是某嫌疑人所为才立案。

因此，公安机关的立案标准与检察机关的立案标准不一样，在开展立案监督工作上要特别注意。

北京市检察院公诉一处处长王新环认为，立案监督是个历久弥新的话题，明年可能在审议刑诉法修改的人代会上提出。

但是不要对立法抱过高的奢望，因为一部法律的落实终究是要靠司法官群体来进行执法的。

即便法律修改了，司法工作人员受到司法惯性的影响，也要有个适应的过程。

应当对此有所准备。

二、加强诉讼监督实效及检察机关自侦权的介入

怀柔检察院公诉一处处长何萍作了《完善监督保障机制，确保诉讼监督效果》的主题发言。

她认为，检察机关发出的监督意见反馈少、监督效果不明显主要有三个方面的原因：

第一，在各种诉讼监督手段中，除了抗诉，其余的措施均缺乏法律赋予的强制力予以保障。

第二，由于对监督工作的重要性认识不够，同时受办案能力、水平的影响，还存在不愿监督、不会监督的现象。

第三，公安、法院看更看重各自内部系统的考核，而检察机关的诉讼监督机制与公安、法院的内部考核机制衔接得不够，导致对方对检察机关的监督意见回复少、重视程度不高。

在解决对策上，何萍处长提出六方面的建议：

一是提高检察机关自身的监督能力；二是学会借助外力，协力督促被监督机关落实监督意见；三是加强诉讼监督机制与公安、法院内部监督机制的对接工作；四是加强检察机关各业务部门间的协调配合，形成监督合力；五是建立健全监督工作跟踪落实制度；六是建立、健全专项监督工作机制，加强对同类违法行为及类案的监督。

石景山检察院反贪局邱陵博士作了《依法开拓监督渠道》的主题发言。

他认为，实践中检察机关发出的监督意见往往很少得到反馈、监督效果不明显的原因很多，比如由于法律存在许多原则性、概括性规定，导致法官的自由裁量权很大，检察机关长期存在着“重配合、轻监督”的思想等。

但最主要的原因就是法律没有规定与检察机关的法律监督权相匹配的制裁措施，致使检察机关的监督措施多数情况下只能局限于批评或建议，缺乏足够的执行力。

对此，可从三方面加强诉讼监督的落实：

一是调整心态，变被动监督为主动监督、由“要我监督”转变为“我要监督”；二是提高自身监督水平，做到敢于监督、勤于监督、善于监督；三是开拓思路，探索新的监督方式或方法。

邱陵博士认为将自侦权作为保障诉讼监督落实的方法和措施，从表面上看具有一定的效果，但实际上违背了监督的宗旨和目的。

因为，如果司法机关工作人员在诉讼过程中违背事实和法律或消极履行职责构成犯罪，检察机关自侦部门责无旁贷要严加查处；反之若不构成犯罪，或者确切地说没有达到立案标准，就不能动用自侦权。

这是法律赋予检察机关自侦部门的职权和职责，无须刻意将侦查权作为诉讼监督的保障措施。

如果将自侦权作为保障诉讼监督落实的方法和措施，则逾越了法治的界限，是以违法的方式来纠正违法，这样做不仅无法实现诉讼监督的目的，而且有滥用职权的危险。

石景山检察院反渎职侵权局局长寇谦认为，自侦权更能体现检察机关的法律监督属性，而诉讼监督仅是法律监督的一部分。

对自侦权滥用的担心更多是检察机关以外的人由于对自侦工作的不了解产生的误解。

在自侦部门内部，有法定的程序及相关工作机制对自侦权进行规范。

自侦部门收到移送的线索后，不是立即启动侦查程序，而是首先通过评估机制对线索进行评估，以确认案件归不归自侦部门管辖、自侦部门该不该立案侦查、如果侦查从哪个方向上去查等。

他认为，当前应当充分发挥检察机关自侦权的法律监督属性，可探索建立侦监部门、公诉部门、民行部门在办案过程中发现司法机关、行者执法机关违法线索后移送至自侦部门的工作机制。

程国相认为，检察机关的自侦权本身就是一项法律监督措施，它是监督手段之一、监督方法之一、监督途径之一。

但是，不存在公诉部门监督不了、批捕部门监督不了，就需要自侦部门来监督的问题。

因为每个检察环节都具有一定的独立性，相配套的监督手段应当是独立的、完整的，应当充分利用与各检察环节相配套的监督手段，这样就能达到很好的效果。

不能靠自侦权去要挟被监督对象。

如果确实存在涉嫌犯罪的线索，自侦部门会对线索进行评估，通过初查的程序进一步收集材料，再进一步分析评估，以决定是否启动侦查程序，不会滥用自侦权。

钱列阳律师认为，自侦权是国家赋予检察机关打击犯罪的权利，本质上属于侦查权。

这个侦查权包括可以采取各种秘密侦查措施，比如跟踪、监视、窃听、窥视的权力，它不同于检察机关的法律监督权。

最高人民检察院民行厅检察官孙加瑞认为，现在一直在提倡开展有效监督，有效监督就是要真正有利于问题的解决。

检察机关发现问题提出监督意见，对方不能置之不理，必须要有回应。

因此，检察权的行使必须有保障，这个保障就是惩戒措施。

任何国家权力都必须有保障措施，否则这个权力是假的。

三、诉讼监督是否应当谦抑

石景山检察院公诉处处长李凯认为检察机关的诉讼监督权应当谦抑，而且应当引起重视。

当前，大家对诉讼监督有一种特别高的热情，言必谈监督。

但是从新中国成立设置检察院至今，检察院的监督权有一个逐步收缩的过程。

开始时，检察监督权非常大，后来逐步收缩，毕竟检察机关也要思考自身究竟能干多少事，应当以什么为重点。

这值得我们反思。

谦抑性要求检察机关的诉讼监督应更加注重程序的启动，而不要过分追求实体的改变。

比如发送检察建议不一定要求对方一定回复，提起抗诉不一定二审法院一定得改判。

监督的目的不是发送文书，而是让公安、法院或者其他有关单位能够回到法治的轨道上来运行。

他认为，要体现谦抑性，需要监督手段有一个从弱到强的阶梯设置。

比如，公安机关有违法行为，检察机关可先采取口头的方式进行纠正。

如果对方不接受，尤其是置之不理的话，就对其发送书面纠正违法通知书。

如果对方仍不采取任何措施，再借助人大的力量督促其整改。

怀柔检察院公诉一处王玉柱不同意李凯的意见，他认为检察机关的诉讼监督不应当谦抑，而应当加强。

法律明确规定法院、检察院、公安之间是相互配合、相互制约的关系，赋予了检察机关的法律监督权。

当前，公安、法院在执法时已经处于一种扩张的状态，如果此时检察机关不充分地行使监督权，那么办案效果或者最终的正义就有难以实现的隐忧。

石景山检察院检察长苗生明认为，诉讼监督究竟应该进一步加大力度还是要讲究谦抑，说到底是思想认识和执法理念的问题，即在检察实践中，应该用什么样的理念去指导办案，去行使诉讼监督权。

公安机关在维护社会稳定中发挥着和平时期主力军的作用，这是客观事实，我们应当尊重。

近年来，从最高人民法院到基层法院，对审判权的运用和行使是非常充分的。

从某种意义上来看，特别是最高法院，它行使权力有时甚至超出了边界。

相比较而言，检察机关则没有充分行使法律赋予的权力。

比如，法律赋予检察机关有决定不批准逮捕、不起诉的裁量权，但检察机关的不批捕率和不起诉率非常的低。

说到底，这是一个执法理念的问题，而执法理念对诉讼监督也有引导的作用。

比如，法院以案结事了为目标，对一起达成刑事和解的严重故意伤害案的被告人判处缓刑。

判处缓刑是否合适，检察机关要不要抗诉。

还比如，在立案监督上，是对一些严重的有案不立的问题进行监督，还是只要符合立案标准公安机关不立案检察机关就监督，这都是理念的问题。

王新环认为，谦抑本是刑法上的概念，它强调刑罚是不得已的恶，会对公民的人身自由、生命和财产权产生很大的影响，因此要谨慎、节制地行使刑罚权。

检察官应当对法律心存敬畏，应当树立慎用权力的理念。

但就诉讼监督权来说，他不同意诉讼监督权要谦抑的说法。

但这并不是说诉讼监督权可以无限扩张，诉讼监督也是有边界的，这个边界应当是依法。

当前，全国检察机关在深入推进三项重点工作，推出了很多创新的工作办法和工作机制，但这些创新都应当以依法为界限，不能超越法定的职权范围。

过多地强调检察机关的社会责任，却忽视宪法和法律赋予检察机关的法定职责，这样是很危险的。

孙加瑞认为，现在都说诉讼监督工作难，而且还找了许多理由，比如法律不健全，被监督机关不配合等。

但是诉讼监督工作难是由检察机关的工作性质决定的。

检察机关的工作性质就是挑毛病，应当只存在挑得好与不好的问题，不应当是挑还是不挑的问题。

法律赋予检察机关的监督手段已经不少，但检察机关还没有把这些手段充分地发挥。

因此，不应过于强调诉讼监督的谦抑性。

四、民事诉讼监督的难题与对策

石景山检察院民事行政检察处处长高立新作了《从基层院角度浅析民事检察监督的难题与对策》的专题发言。

她认为，制约基层民行工作的因素主要有三：

一是案源分布极不均衡，不同地区受理案件数相差悬殊，导致办案人员经验积累差别较大，办案水平参差不齐。

二是法律未授予基层检察院对民行案件的抗诉权，制约了基层院开展诉讼监督工作的主动性。

三是案件的办案周期长，监督效率低。

由于法律规定“上抗下”的制度，使得抗诉案件的分布呈倒三角型，分院、市院两级院受理案件数较多，区县院受理数较少，抗诉程序复杂。

一个普通的抗诉案件至少要经过基层院、分院两级院重复办理，一个协查案件的办理要经过三级院重复审查、讨论。

这在一定程度上影响了民行案源的数量和部门形象。

四是缺乏良好的外部司法环境。

在与法官就调卷、审判过程、审判思路等问题沟通时，对方常常不予配合，双方会签有关监督配合机制文件的工作常常在经历了马拉松般的研究后不了了之。

针对上述问题，她提出四方面的建议：

首先，全面实行网上办案、汇报、审批、备案机制。

这样可以减少基层院办理案件过程中反复往返上级院的路途奔波，解决上下级院共同审查案件时间不好统一的问题，避免重复统计汇总数字、重复备案，还可以制约各方严格遵守办案时限，提高监督效率。

其次，利用基层院优势，积极拓展监督新途径。

基层院可利用直接接触当事人、对区域环境比较熟悉的优势在执行监督、调解案件监督、检察和解、支持督促起诉、初查审判人员职务犯罪等方面创新机制、大胆尝试。

再次，尽快组建一支高素质的专业化队伍。

要配齐、配强专业化人才，在专业领域划分细致的情况下，人员的素质才能快步提高，办案的质量和效率才能随之上升。

最后，促成检法两院出台关于诉讼监督工作加强配合的规范性文件。

可以就相关问题充分交流、积极协商，在人大、政法委的协助下制定相关文件。

北京市人民检察院副检察长李新生就提升检察官的诉讼监督能力提出三项建议：

一是多办案、积经验。

诉讼监督工作的业务性很强，只有通过办理或阅读大量的案件，在办案中不断地总结、积累经验，才能准确抓住诉讼监督工作的核心点，提升监督能力和水平。

二是多学习、重素养。

在民事法学理论水平与司法实践能力上，检察官与法官存在一定差距。

检察干警、特别是民行部门的检察官，要在钻研刑事法学理论的同时，定期学习民事法律理论和相关案例，提高民事法学素养和实践能力，提升民行部门诉讼监督工作的水平。

三是会办案、能表达。

诉讼监督工作的巩固和发展，离不开人才的培养。

对于一名检察官来说，能说不能写或者能写不能说都是不完整的，一名优秀的检察官应当既能办案、又能写作、还善于表达。

因此，要综合培养检察官的业务素质、理论水平和表达能力，为诉讼监督工作的提升打牢队伍基础。

（供稿：

石景山区人民检察院研究室韩哲张云波）