县建设用地节约集约利用评价实施方案.docx

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县建设用地节约集约利用评价实施方案

县建设用地节约集约利用评价

实施方案

引言

2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）明确指出“大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子”。

2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模”。

2012年党的十八大报告第一次将“资源节约集约利用”作为专用词汇写入党的报告。

在土地节约集约利用中，开展建设用地节约集约利用调查评价工作，掌握真实准确的建设用地集约利用状况基础数据，是大力推进节约集约用地，实施最严格土地管理制度的基本前提。

为全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，深入落实节约优先战略，国土资源部决定用5年时间，对全国80%的地级以上城市和60%的县级市，开展建设用地节约集约利用评价。

为贯彻落实《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210）要求，配合xx市完成城市建设用地节约集约利用评价工作，XX县国土资源与房屋管理局开展城市建设用地节约集约利用评价工作。

为此，特编制《XX县城市建设用地节约集约利用评价实施方案》。

1总则

1.1评价依据

（一）法律法规政策依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

3、《关于贯彻落实〈国务院关于促进节约集约用地的通知〉的通知》（国土资发〔2008〕16号）；

4、《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）；

5、《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210号）；

6、《国土资源调查评价“十二五”规划及长远规划框架》；

7、《XX县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

8、《XX县土地利用总体规划（2006-2020年）》；

9、《XX县城市总体规划（2006-2020年）》；

10、其他相关法律法规及政策文件。

（二）技术标准依据

1、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）；

2、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）；

3、《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T1018-2008）（简称《规程》）；

4、《建设用地节约集约利用评价制图规范（试行稿）》；

5、《建设用地节约集约利用评价数据库标准（试行稿）》；

6、《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》（简称《手册》）；

7、《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价数据库标准》；

8、《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价制图规范》；

9、《城市居住区规划设计规范》（GB50180-1993（2002版））；

10、《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）；

11、《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）；

12、《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2001）；

13、《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001）；

14、《普通高等学校建筑规划面积指标》（建标〔1992〕245号）；

15、《普通高等学校基本办学条件指标》（教发〔2004〕2号）；

16、《国家计委关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》（计投资〔1999〕2250号）；

17、《XX县城市规划管理技术规定》；

18、其他相关技术标准。

1.2指导思想

认真贯彻《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210号）（以下简称，国土资函〔2014〕210号）文件精神，以科学发展观为指导，从促进土地资源的集约高效和可持续利用出发，按照统一规划，分步实施的原则，通过开展城市建设用地节约集约利用评价，全面掌握城市土地利用现状，推进城市存量建设用地再开发利用，优化城市土地利用结构和布局，协调城市土地利用和城镇化发展步伐，促进区域统筹发展、土地利用方式的转变、以及经济结构调整和经济发展方式的转变。

1.3实施原则

（1）综合分析原则。

建设用地节约集约利用评价涉及到经济、社会、人口、土地等多个方面，是一项复杂的系统工程。

城市建设用地节约集约利用状况评价需从利用强度、减少耗地、用地弹性以及管理绩效等多方面综合考量XX县区域建设用地节约集约利用程度；城市建设用地集约利用评价则需要综合考虑容积率、人口密度、地价实现水平、基础设施完备度以及土地投入产出水平，综合评价城市土地节约集约利用状况，测算土地规模潜力和经济潜力，提出相关政策建议。

（2）主导因素原则。

由于土地利用状况受到多重因素的影响，在评价过程中所涉及到的指标众多，为保证评价工作的有序进行，形成重点突出的、有针对性的评价成果，评价工作对评价指标的设定及权重确定等需体现土地节约集约利用的主导因素，凸显主导因素的影响程度，做到有的放矢，切实分析XX县土地利用现状，并对其进行有重点的客观评价。

（3）因地制宜原则。

评价工作需全面分析XX县社会、经济、产业发展的时空差异和演变规律，并根据评价对象的地理状况、发展阶段和产业特色等，因地制宜地确定土地集约利用评价的指标理想值和权重值，客观分析评价结果。

（4）时点一致原则。

本次评价工作的评价时点为2014年12月31日。

为保证评价结果的准确性，评价过程中采用的基础数据始终保持时点一致性原则，对于有评价时点当年数据的均采用当年数据；没有评价时点当年数据的，均采用《城市建设用地节约集约利用评价手册》（以下简称，手册）制定的方法换算为当年数据，然后再参与评价计算。

（5）定性与定量结合原则。

本次评价工作，首先从定性分析入手，以形成对整个区域的整体认识和宏观判断。

在此基础上，按照技术规范要求，将各类影响因素量化后进行严格的数据处理，计算建设用地集约度。

最后将定性分析结果和定量分析结果进行互相校核，以保证评价结果的客观性和准确性。

1.4实施目标

全面掌握XX县城市建设用地节约集约利用状况、潜力规模与空间分布及变化趋势，提出城市建设用地规模挖潜、结构调整、布局优化的途径和措施，为科学用地管地、制定相关用地政策、切实提高城市土地利用效率和效益提高重要依据。

1.5实施对象

根据（国土资函〔2014〕210号）的要求，本次XX县建设用地节约集约利用评价为初始评价，评价内容包括区域建设用地节约集约利用评价（简称“区域用地状况评价”）和中心城区建设用地集约利用潜力评价两部分。

中心城区建设用地集约利用潜力评价包括城市建设用地集约利用状况评价（简称“城市用地状况评价”）和城市建设用地集约利用潜力测算（简称“城市用地潜力测算”）。

区域用地状况评价的工作范围是XX县全部行政辖区，评价对象为XX县行政区范围内的全部建设用地；中心城区建设用地集约利用潜力评价的工作范围是XX县中心城区的城市建成区，评价对象为城市建成区范围内的现状建设用地。

1.6实施期限

根据（国土资函〔2014〕210号）的要求，本次XX县城市建设用地节约集约利用评价为初始评价。

评价时点为2014年12月31日，评价基准年为2014年。

2评价技术方法与要求

2.1技术方法

本次评价工作总体上以《建设用地节约集约利用评价规程》（以下简称《规程》）和《手册》为技术指导，按照（国土资函〔2014〕210号）的要求，在系统收集、分析XX县基础资料和建设用地利用状况的基础上，建立调查资料数据库。

然后，综合运用计算机技术、地理信息系统技术、卫星遥感技术等，采用定性分析与定量评价相结合、一般分析与典型分析相结合、统计分析与空间分析相结合等技术方法对XX县区域及城市建设用地利用状况、集约利用水平、利用潜力进行客观分析、定量评价。

具体技术思路如下：

第一，以XX县行政区范围内的全部建设用地作为评价对象。

在对人口发展、经济发展等方面与建设用地变化对比分析基础上，采用多因素综合评价法对区域用地状况及集约利用水平进行定量评价，明确XX县区域建设用地节约集约利用总体状况。

第二，以XX县土地利用总体规划确定的中心城区范围内建设用地为研究区域，系统整合土地利用现状图、城市规划图，地形图、地籍图，制定城市建设用地集约利用评价工作底图。

在定性分析的基础上划分居住、工业、商业、教育、行政办公和其他等六类功能区，采用多因素综合评价法定量计算土地集约度指数，划分过度、集约、中度、低度四种利用类型，揭示XX县中心城区建设用地集约利用总体水平、空间分布特征。

第三，以城市用地状况评价为基础，开展集约利用潜力测算。

基于全面改造和基于现实条件改造两个层面对规模潜力和经济潜力进行测算，明确用地潜力的空间分布，制定相应的挖潜途径和潜力释放时序。

第四，依据评价结果，总结归纳XX县建设用地利用存在的问题，深入分析其问题的原因，在此基础上探讨促进XX县建设用地集约利用利用的机制、途径，提出科学挖掘土地利用潜力、加强土地供应和用地管理、促进节约集约用地的对策措施建议。

同时，课题研究对不同数据来源、数据口径的统一性，以及理想值标准确定依据的充分性、客观性等评价技术涉及的核心问题予以重点研究。

总体技术路线如图1.1。

2.2技术要求

本次XX县城市建设用地节约集约利用评价工作相关技术方法与技术约定严格遵循《规程》和《手册》等相关规定，主要如下：

第一，评价总体方法遵循定性分析与定量评价相结合、总体分析与典型分析相结合、统计分析与空间分析相结合、单项评价与综合评价相结合。

第二，资料调查采用面状数据分析、空间遥感影像判识、实地踏勘、内业分析相结合的方法。

在进行区域用地评价时，充分收集统计等部门的经济统计数据，国土资源管理部门的用地变更调查数据、供地统计数据，规划管理部门的城市建设统计数据等相关部门的统计资料，并进行分析评价。

城市用地状况评价及潜力测算，充分收集国土、规划建设、统计、民政等部分的用地现状、规划、控制性详细规划等电子图件、指标和说明，以及相关统计数据。

同时，为提高工作效率，采用空间影像判识方法、实地踏勘校核为辅的方法，充分采用先进手段获取各类

图2.1评价工作总体路线图

评价所需的信息数据。

第三，定量评价采用多因素综合评价法，即在用地调查基础上，依据有关评价指标体系及其评价方法，结合专家咨询法，科学确定评价指标权重值和指标理想值，并运用理想值标准化方法、总分频率曲线图法，结合判别分析、聚类分析及定性判断等校核，综合判定区域用地状况定量评价指数、功能区土地利用状况类型、以及潜力分区等。

3项目区概述

3.1区域概况

XX县地处xx市的地理位置、交通状况、行政区划以及自然资源状况。

3.2社会经济发展状况

（1）人口与城镇发展情况，包括人口情况、人口变化情况及城镇发展情况。

其中，人口情况包括常住人口、常住城镇人口、城镇化水平、户籍人口、户籍人口中农业人口和非农业人口等；人口变化情况，依据第五次、第六次人口普查和县统计年鉴获得人口情况，进行对比分析；城镇发展情况，根据城镇人口变化情况，以及XX县“十二五”规划纲要提出的发展目标确定。

（2）经济社会发展状况，包括经济发展平稳水平、产业结构优化水平、农业经济发展水平、工业经济结构、固定资产投资水平等。

（3）十二五规划，包括发展定位和目标任务。

发展定位，根据XX县土地利用总体规划确定；总体目标和主要任务，根据土地利用总体规划确定XX县在经济转型、群众生活质量、城乡统筹发展水平和生态环境建设等方面的情况。

3.3土地利用现状和规划

（1）土地利用现状特征，包括农用地、建设用地和未利用等总体情况。

其中，农用地包括耕地、园地和其他农用地；建设用地包括城乡建设用地面积（城市用地面积、建制镇用地面积、村庄用地面积、采矿用地面积等）、交通水利用地面积、风景名胜及特殊用地等；未利用地主要为河流水面和滩涂等水域用地和裸地。

（2）土地利用总体规划情况。

根据《XX县土地利用总体规划（2006-2020年）》，明确XX县的土地利用模式，具体包括土地利用规划管控目标和中心城区土地利用管控两个方面。

土地利用规划管控目标，包括总体目标、规划目标年（2020年）的总量和增量控制目标、用地效益和集约利用目标以及土地生态环境保护目标；中心城区土地利用管控，包括允许建设区（城镇建设用地区面积、村镇建设用地区面积和其他用地区面积）和有条件建设区。

（3）县域总体规划，依据《XX县域总体规划（2006-2020）》，明确规划目标年县域土地利用目标、战略发展空间结构等。

（4）城市总体规划及区域控制性详细规划。

根据《XX县城市总体规划（2006-2020年）》，确定城市发展总体目标、城市发展规模为、中心城区空间发展总体战略、城市空间布局结构以及城市建设用地布局等。

4区域用地状况评价

4.1评价范围和对象界定

XX县区域用地状况评价的范围为XX县行政区全域，评价对象为XX县行政区范围内的全部建设用地。

初始评价时点为2014年12月31日，评价基准年为2014年。

4.2评价内容和技术过程

XX县区域用地状况评价主要包括定性分析和定量评价两个方面，主要内容有：

基础调查、区域用地状况定性分析、区域用地状况定量评价、评价结果综合分析、评价结果应用。

根据评价内容，具体技术步骤如下：

（1）明确区域建设用地利用状况评价的单元和对象。

（2）基础资料调查与整理。

通过网络、走访调查等方式，全面收集XX县人口、经济、土地利用以及土地供应等方面的基础数据及相关图件资料，并按《手册》的要求进行数据分析整理、汇总，建立评价资料数据库。

（3）区域用地状况定性分析。

根据调查收集的社会经济、土地利用现状等数据，从区域土地利用结构及动态变化状况，区域建设用地节约集约利用现状与规划基期、规划目标实现状况，人口发展、经济发展与建设用地变化匹配关系等四个方面综合分析判断XX县区域建设用地利用状况、动态变化、利用趋势特征以及存在的问题。

（4）区域用地状况定量评价。

采用多因素综合评价法，构建定量评价指标体系，进行指标理想值标准化，计算区域建设用地节约集约利用评价分指数、指数和综合指数，划定土地利用状况类型，综合反映区域建设用地节约集约利用总体水平及其动态变化趋势。

图4.1区域用地状况评价技术路线图

（5）评价结果综合分析。

根据定性分析和定量评价的结果，从节约集约利用现状水平、动态变化趋势、管理绩效、空间分异等方面对区域建设用地节约集约利用总体状况、特征、存在问题、主要差距及原因进行综合分析总结，明确促进土地节约集约利用的方向，提出加强土地集约利用的政策措施建议，并最终编制形成评价成果报告、图件、基础资料汇编和数据库。

（6）评价成果应用。

制定提出区域建设用地节约集约利用评价成果的应用方向和设想。

具体技术路线见图4.1。

4.3资料调查和数据处理

4.3.1资料调查

区域用地状况评价涉及的资料主要有人口、经济、土地利用现状、土地供应和土地规划等基础数据。

为确保评价所基于的数据的准确性、权威性，以及数据口径的合规、统一，资料调查应充分利用XX县统计年鉴或报表、经济社会普查、土地利用调查，以及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等现有成果资料。

此外，调查工作中也应根据评价需求，按照《规程》和《手册》的要求，对相关数据进行初步整理、汇总、填报，分析各类数据的口径及其对应关系，对于缺失不全的予以修正补全。

具体收集到的相关数据、来源及口径如下：

1、人口数据：

依据2011-2015年XX县统计年鉴、xx市统计年鉴以及XX县2010年人口普查等资料，整理出2010-2014年各年年末的常住总人口、常住城镇人口、常住农村人口、户籍总人口、户籍农业人口和户籍非农业人口等。

常住总人口、常住城镇人口、常住农村人口数口径与第六次人口普查数据口径一致（以下称“六普”口径）。

其中，常住城镇人口对应“六普”口径中居住在城镇的人口数据，常住农村人口对应于“六普”口径中居住在乡村的人口，常住总人口等于常住城镇人口、常住农村人口之和。

2、经济数据：

依据2011-2015年XX县统计年鉴，整理出2010-2014年间各年的全市地区生产总值（当年价）、生产总值可比价发展速度（上年＝100）、全社会固定资产投资总额等数据，并采用历年生产总值可比价发展速度（上年＝100）修正得到地区生产总值（2010年可比价）。

3、土地利用数据：

依据XX县2010-2014各年的土地利用现状变更年末面积汇总数据、新增建设用地面积汇总数据，并按《手册》规定的分类口径整理得到。

同时也要搜集相应年份的土地利用现状图、遥感影像图等基础图件。

4、土地供应数据：

依据xx市国土资源主管部门的土地市场动态监测与监管系统的具体“建设项目供地汇总表”得到。

土地供应面积数据直接由该系统导出。

5、土地规划数据：

包括土地利用总体规划基期年（2006）、规划目标年（2020）和第二次土地调查时点（2009年末）的耕地面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模等数据和反映节约集约用地水平的人均城镇工矿用地、人均城镇建设用地、人均农村居民点用地、单位建设用地GDP、单位建设用地二三产业增加值等指标，以及土地利用总体规划图。

人口、经济等五个方面数据的修正要求和过程具体见《手册》3.2章节。

4.3.2数据整理与建库

根据《建设用地节约集约利用评价数据库标准（试行）》和《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价数据库标准》的要求，数据建库主要利用GIS技术在ArcGIS9.3平台上构建。

具体如下：

一是利用XX县土地利用总体规划图为工作底图，构建评价图形数据库；二是将土地利用调查收集到的并经初步整理后的各类基础资料，按照不同来源不同口径进行分析和取舍，并将评价工作形成的各类基础数据、过程数据、结果数据等进行汇总，构建属性数据库。

评价工作最终采用的数据口径与评价对象相一致，人口、经济数据口径与第六次全国人口普查的常住人口口径以及最新的经济普查成果数据一致。

4.4区域用地状况定性分析

根据《手册》和《规程》要求，XX县区域用地状况评价定性分析主要围绕土地利用结构及动态变化、建设用地节约集约利用规划目标实现状况、人口发展与城乡建设用地变化匹配程度、经济发展与建设用地变化匹配程度等四个方面开展，进而解释城市用地节约集约利用总体状况、趋势特征和存在问题。

4.4.1土地利用结构及动态变化

根据土地利用现状数据，分析2010-2014年末XX县行政辖区内各类用地结构比例（面积、占比），各类用地动态变化情况；重点分析耕地、建设用地、城乡建设用地的比例结构状况、动态变化特征和生态环境状况。

将分析结果与2014年xx市各类用地结构及其具备的生态环境意义进行对比分析。

4.4.2建设用地节约集约利用规划目标实现状况

整理2014年末XX县建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、人均城镇工矿用地数据。

将整理的数据分别与二调时点用地数据（2009年）和相关指标、根据二调数据修正后的土地利用总体规划基期年（2005年）和规划目标年（2020年）的对于指标进行对比分析。

揭示城市建设用地节约集约利用规划目标的实现情况、区域差异、影响因素与存在问题。

具体分析格式及指标见《手册》表3.5。

4.4.3人口发展与建设用地变化匹配程度

通过测算分析XX县城市人口与城乡建设用地增长弹性系数，判定XX县的土地利用趋势类型，揭示XX县城市人口发展与城乡建设用地的匹配协调程度、节约集约用地总体趋势、区域差异及存在问题。

其中，人口与建设用地增长弹性系数分析的相关指标定义与计算方法见《手册》表3.6；土地利用趋势类型判定标准详见《手册》表3.8。

4.4.4经济发展与建设用地变化匹配程度

选取XX县地区生产总值与建设用地增长弹性系数，揭示城市行政辖区建设用地消耗与自身经济发展的协调程度、动态变化及存在的问题。

依据《规程》和《手册》，经济发展与建设用地增长弹性系数采用基准年（2014年）之前3年（含基准年）的地区生产总值增长量与同期建设用地增长量。

同时，为进一步揭示XX县建设用地消耗与自身经济发展的协调程度，本次评价还对2011-2014年的当年地区生产总值增长量与当年建设用地增长量测算当年度弹性系数。

指标定义与计算方法见《手册》表3.9。

其中，地区生产总值与建设用地增长弹性系数分析主要包括以下几个方面：

（1）城市行政辖区整体（t-3）—t年（t为基准年，初始评价时为2011-2014年，下同）的地区生产总值的变化量、变化幅度；

（2）城市行政辖区整体（t-3）—t年的建设用地变化量、变化幅度；

（3）对比分析城市行政辖区整体（t-3）—t年的地区生产总值变化与建设用地变化的相关关系，结合弹性系数测算，综合分析判断参评城市地区生产总值与建设用地变化的匹配协调程度、土地利用趋势特征以及存在问题等。

（4）分析地区生产总值、建设用地变化情况，计算地区生产总值与建设用地增长弹性系数（EEI1），综合分析判断地区生产总值与建设用地变化的匹配协调程度、土地利用趋势特征、区域间的分异特征及存在问题。

4.5区域用地状况定量分析

4.5.1评价方法

采用多因素综合评价法，通过选择评价指标体系，进行指标理想值标准化，分别计算XX县城市建设用地节约集约利用分指数、指数和总指数，反映参评城市区域建设用地节约集约利用总体水平、区域差异特征及动态变化趋势等。

4.5.1评价指标体系

区域用地状况定量评价主要从区域土地利用强度指数（UII）、增长耗地指数（GCI）、用地弹性指数（EI）、管理绩效指数（API）四个方面构建定量评价指标体系。

共计包括11个指标。

具体评价指标体系见《手册》表3.12。

4.5.2评价指标现状值计算

依据《规程》和《手册》，XX县区域用地状况定量评价现状值计算主要在前述评价资料调查整理的基础上按照各评价指标的定义及相应的数据口径要求测算计算得到，评价指标现状值计算方法见《手册》表3.13。

4.5.3评价指标权重值确定

定量评价指标权重反映各评价指数、分指数、分指数指标对区域建设用地节约集约利用的影响程度大小，各评价指标的权重值在0～1之间，各目标权重值之和、同一目标下的各指标权重值之和为1.00。

其中，指数、分指数权重值区间标准见《手册》表3.14。

本次评价指标权重确定采用特尔菲法，主要选择了XX等单位的10~40名领导、专家在不相互协商的情况下独立完成2轮打分，在此基础上按下式计算权重值：

式中：

——第i个目标或指标的权重；

——专家j对于第i个目标或指标的打分；

——专家总数。

表4.1为XX县区域用地状况评价指标权重值表。

表4.1XX县区域用地状况评价指标权重值表

指数层

指数权重

利用强度指数

增长耗地指数

用地弹性指数

管理绩效指数

上一轮平均值

上轮方差

重要性排序

权重值

分指数层

分指数权重

人口密度指数

经济强度指数

人口增长耗地指数

经济增长耗地指数

人口用地弹性指数

经济用地弹性指数

城市用地管理绩效指数

上一轮平均值

上轮方差

重要性排序

权重值

指标层

分指数指标权重

城乡建设用地人口密度

建设用地地均固定资产投资

建设用地地均生产总值

单位人口增长消耗新增城乡建设用地量

单位地区生产总值耗地下降率

单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量

单位固定资产投资增长消耗新增建设用地量

人口与城乡建设用地增长弹性系数

地区生产总值与建设用地增长弹性系数

城市存量土地供应比率

城市批次土地供应比率

上一轮平均值