公共租赁住房的社会排斥与克服路径.docx

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公共租赁住房的社会排斥与克服路径

公共租赁住房的社会排斥与克服路径：

基于香港的经验

吴莹陈俊华

2013-04-0214:

34:

08　　　来源：

《建筑经济》2013年第02期

　　摘要：

在新自由主义公共政策视野里，公租房被认为是低效的住房供给方式，面临着边缘化和社会排斥的问题。

本文回顾近年来国际社会的这一趋势，并根据2011年香港公屋的调查数据，分析香港公屋的边缘化和社会排斥问题。

研究发现，香港在自由主义经济体制下不仅保持着较大规模的公营房屋体系，社会排斥现象不明显，而且较好地实现了社会阶层的融合，其经验可为我国目前大力推进的保障性住房的建设和运营提供有益参考。

　　关键词：

公租房，社会排斥，香港经验，包容

　　从国际经验来看，旨在为中低收入家庭解决住房问题、促进社会平等的保障性住房，常常面临着边缘化的问题。

尤其是近年来新自由主义成为公共和社会政策主流后，保障性住房被视为低效的住房供给办法而逐渐被市场化、私有化。

在欧美许多保障性住房发展较早的国家，保障房的规模正在逐年缩小。

而保障性住房社区由于地理位置相对偏远，住户的经济水平较低，还常常面临着与其它社区的物理区隔和社会区隔问题。

然而在香港，公营住房体系建立并成功运营了30多年，香港房屋委员会也成为世界上最大的保障性住房所有者和运营机构之一。

即使在金融危机时期，保障房的规模也没有缩减。

香港的情况成为上述现象之例外，值得认真解析研究。

　　本研究利用2011年在香港18个行政区所做的3006份问卷调查数据，评估香港公屋的剩余化和社会排斥问题，进而分析香港例外的原因。

同时针对我国目前大力推进保障性住房建设的现状，讨论应当如何汲取经验教训避免可能出现的社会排斥和区隔，以促使保障性住房这一政策能够更好地发挥促进社会平衡与和谐的作用。

　　1保障性住房的边缘化与香港的例外

　　公共住房作为社会福利体系的重要组成部分，早在20世纪20年代就开始在英美等国家出现，至20世纪50年代，许多国家基于各自不同的原因都纷纷加大保障性住房尤其是公租房的建设。

譬如美国的罗斯福新政加大公租房供给[l]，日本建成针对中上收入群体的“住宅金融公库”、针对中等收入群体可租可售的“公团住宅”和针对低收入阶层的“公营住宅”[2]；泰国和菲律宾分别于1972年和1975年成立国家房屋委员会[3]等。

　　但是近年来，随着社会老龄化的出现和劳动力市场的重构，保障性住房的住户构成发生了变化。

例如在英国，公租房的主要住户从过去以技术工人为主的低收入群体转变为失业或没有固定收入的经济弱能群体[4]。

在澳大利亚，“1966年，全国超过80%公租房的租户是有工作的，而到了20世纪80年代，84%的公租房租户却是靠着福利救济生活，而这一比例2000年时上升到了89%”[5]。

挪威和比利时的状况也与之类似，接受福利救济比例的增加使得公租房体系及其租户被逐渐贴上了污名的标签[6]。

公租房因日益成为穷人和边缘群体的特供而在规模上逐渐缩减，其社会作用也逐渐从社会的安全网（safetynet）转变为兜底网（keepnet）。

随着政策定位的改变和公共投资的缩减，公屋体系日益边缘化的同时，其住户也面临着更多的社会排斥。

　　香港的公营房屋建设始于20世纪50年代，从比例上看，在90年代早期规模达到顶点，当时有39%的香港家庭居住在其中。

2011年的人口调查数据显示，当前大约30%的香港家庭住在公屋中，考虑到人口总量的增长，虽然比例有所下降，而居住在公屋中的实际人数已经超过了1981年的水平。

这说明，在全球资本主义奉行新自由主义的政策时，香港的公营房屋规模没有发生显著下降。

香港的保障性住房体系，包括公屋、居者有其屋计划（HOS，HomeOwnershipScheme）和租者置其屋计划（TPS，TenantPurchaseScheme）等，仍然是市民的一种重要住房选择方式。

　　当然，香港公房的社会地位和租户构成在过去的数十年中也发生了一些变化。

弗瑞斯特和叶将其总结为四点：

第一，随着社会的人口老龄化，公租房居民的人口结构也日趋老龄化，且老龄人口的比例大大高于全港水平。

2006年，香港公租房中20%的租住者都超过60岁。

第二，同许多国家一样，香港公租房租户中，单亲家庭的数量也有所增长。

每20户公租房租户中，就有1户是单亲家庭，全港超过一半的单亲家庭居住在公屋中。

第三，公屋中的主要租户从过去的技术工人群体逐渐转向非技术工人，中高收入家庭越来越少，而低收入家庭比例逐渐提高。

第四，私有住房出租市场的角色发生变化，越来越多的高收入群体在置业之外，主要选择租住私有房产，而穷人则越来越多地迁入公租房[7]。

　　总的来说，香港公租房的这些变化与很多资本主义国家大致相同，公屋成为老人、单亲家庭、穷人等经济弱势群体主要住房选择。

那么这是否意味着公房的社会评价负面化、被其它社会群体所排斥呢？

本文使用香港特别行政区的相关数据，重点研究这一课题。

　　表1不同住房形式群体对公屋租户的态度（%）

　　2问卷调查和数据发现

　　香港城市大学承担香港特区政府中央政策组与研究资助局委托的课题项目，对香港公屋的社会排斥和剩余化进行研究。

该研究于2010年11月至2011年1月在香港18个行政区进行了问卷电话调查，共收回有效问卷3006份，其中2002份为公房租户，1004份为非公屋租户①。

　　2.1非公屋居民不存在对公屋住户的歧视

　　对于1004个非公屋租户的态度分析发现，所有非公屋租户群体中超过60%的受访者都表示在社会地位上，公屋租户和他们没有什么区别。

甚至有6.5%的私人业主认为公屋租户的社会地位还相对较高。

在关于经济状况的优劣势评估中，43.3%居者有其屋业主、38.4%的私有房产业主以及41.7%的私人房产租户认为公屋租户实际上是占据优势地位的。

其原因主要在于他们享受政府的补贴，能够以较低廉的租金获得住房，而且不需要承担房贷、物业管理费等其它支出。

同时，也有11.1%的私有房产业主认为公屋租户处于劣势地位。

但他们对“劣势”的解释主要是指公屋租户收入较低、没有房产、生活条件差等。

在那些认为公屋租户处于劣势的受访者中，仅有约10%提到了公租屋的污名效应（见表1）。

　　2.2公屋租户对住房和社区满意度高

　　住房的低质量和社区的偏远往往是造成保障性住房社会排斥的主要原因。

但从整体上看，香港公屋租户对他们所居住的房屋条件和社区环境都比较满意。

超过50%的公屋租户都喜欢自己所住的房屋和社区，非常不喜欢的仅分别占4.5%和3.5%（详见表2）。

同时，这种积极评价在不同职业的租户之间并没有显著差异。

例如，在受访的158名办事员公屋租户中，有41.4%的表示他们非常喜欢或很喜欢所居住的房屋，12%的人表示他们不太喜欢或非常不喜欢。

相比而言，职业声望和经济收入都要差一些的半技术工人中，37%的人表示喜欢他们的住房，10.5%的受访者表示不喜欢。

两个群体之间的差距并不显著。

也就是说，居住在公屋中的租户，不论自身的职业和收入条件如何，对公屋的住房质量和社区环境都是比较认可的。

并且，公屋租户觉得在过去的几年中社区的条件不断改善，46.6%的公屋租户认为他们社区正在变得越来越适宜居住。

　　表2公屋租户对所居住房屋和社区的评价（2002年）

　　2.3公屋租户自我地位认知较高

　　该调查从住房地位、生活条件和社会地位三个方面，对公屋居民的自我认知进行了测量。

在住房地位方面，受访者被要求评价自身在一个10级的住房体系中的位置。

从表3可以看出，大部分人们都认为自身的住房地位处于中间位置，在住房阶梯位置评价的均值在5和6之间。

其中，公屋租户对自身住房地位的评价均值是所有住房类型中第二高的（5.43），仅次于私有房产业主（5.50）。

此外，在改善前景方面，四分之一的公屋租户认为他们会在此阶梯上向上移动，即未来住房状况会有所改善，只有8%的租户认为他们会向下移动。

即，公屋租户对未来预期的乐观程度，与其它住房类型的群体相比并不低。

　　在关于自身的社会地位和经济状况方面，公屋租户表达了一定的消极评价，但并没有明显的自卑心理。

33.8%的公屋租户认为外部人会认为他们的社会地位较低，但同时也有43.5%的公屋租户表示他们在社会地位上与别人并没有什么不同。

这一判断在经济状况方面也大体相似，24.4%的受访公屋租户认为他们的经济状况比他人略差，但39.6%的人则认为没有什么差异。

　　从上面的数据发现可以看出，虽然近年来香港的公屋的确成为老年人、单亲家庭等弱势人群的主要住房选择，在社会角色上具有边缘化趋势。

但保障性住房住户可能面临的社会排斥并没有明显体现。

对于外部人来说，公屋租户也是“正常的”而非被社会抛弃或鄙视的群体。

他们甚至认为因为公屋租户能够享受国家的多方面补贴，可以说是具有优势地位的。

对于公屋租户来说，公屋是一种令他们感到喜欢和满意的住房类型，并没有影响他们对自身住房地位、社会地位和经济状况的评价，也没有因为居住于其中而对未来住房的改善前景产生悲观的看法。

布罗克兰提到的那种公屋的错位（dis-identifying）或距离感（distancing）在香港的调查中没有体现[1]。

　　表3住房阶梯中的位置和移动轨迹

　　3香港公屋的社会包容和启示

　　除了香港政府每年大量持续地对公屋进行投资和维修更新，以维持其良好的质量和居住环境外，香港公屋对于社会排斥问题的克服办法可以总结为以下三个方面。

　　首先，保证房屋的质量和社区环境。

为了满足对公屋的多样化的需求，香港于2000年放弃了公屋的标准设计，转而采用因地盘特色设计的理念，并设立建筑设计奖项鼓励有创意的便民建筑办法，促使公屋社区的房屋设计和空间规划的不断完善[8]。

同时，以立法的形式明确公屋的标准和质量，房屋委员派出专门小组对每个公屋社区的建设情况进行检查，并与相关政府部门协调[9]。

因此，公屋在建设过程中能够避免私营机构在承接政府项目时存在的偷工减料现象，在建成之后也能保证配套设施和服务的及时供给。

　　其次，促进公屋社区的社会阶层多样性。

香港政府在“十年建屋计划”中发展起一大批公屋，并由此推动新市镇中心的建设。

譬如1976年荃湾发展高峰时期公屋人口占总人口的71.2%，1991年粉岭/上水发展时公屋人口比例为73%[10]。

而这些新市镇在规划之初就是采取“自给自足”和“均衡发展”的策略，强调生产就业和生活康乐的并重，在住房形式上也注意公营房屋和私有房产并重，因此在区域内形成了多样化社会阶层混合居住的社区结构，有利避免了公屋居民的社会区隔[11]。

　　再次，实现不同类型社区公共设施的共享。

由于香港多为山地，大部分人群集中居住在香港岛、九龙半岛以及新界的市镇中心。

这一物理空间的特点使得不同类型的社区实际在地域上极为接近，需要共同使用道路、康乐设施等公共设施。

譬如，别墅和花园洋房聚集的九龙塘地区实际上就紧邻公屋社区众多的石郏尾地区。

因此，在共同使用公共设施的过程中，人们就容易形成地域性（territorialscale）而非社区性（neighbourhoodlevel）的生活感受和认同[12]。

从而减少了基于社区等级而形成物理区隔和社会排斥。

　　我国目前在大规模地建设保障性住房。

从客观条件来看，我国从1998年城市住房制度改革才开始由住房的福利供给向商品化市场化转型，私有房产业权和公租房之间的社会差距还不明显，对于保障性住房的消极刻板印象尚未形成。

并且，在许多城市，公租房的覆盖面已经突破经济适用房对户籍的限制和廉租房对低收入的要求，扩大到中低收入家庭，并将满足一定条件的新就业人员、外来务工人员，尤其是夹心阶层和刚毕业的大学生也纳入保障范围。

这种租户社会构成的异质性，有助于预防贫困聚集。

但是在实际建设中，保障性住房却存在区位规划边缘化、质量设计低端化、配套设施滞后化等问题。

这种空间上的区隔、居住质量和环境的不良，一方面会造成保障性住房入住意愿不强、影响其政策功效的发挥，另一方面也容易使入住的居民面临社会排斥的压力。

　　中国正在经历快速而广泛的经济转型和社会变迁，也如同许多国家一样面临城市化进程中的住房贫困问题。

当前政府住房政策所强调的保障性住房建设，正是对克服这些问题的一种努力。

因此，有必要考虑保障房在社会包容与排斥方面具有的双重作用，在我国特定的社会经济环境和政策秩序脉络下，发挥其对包容性发展的促进作用。

　　注释：

　　①受访者的业权状况为：

583份私有房屋业主、210份居者有其屋计划业主（HOS）、139份私有房屋租户和72份租者置其屋计划业主（TPS）。

　　[参考文献]

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place-makinginanAmericanhousingproject,housing,theoryandsociety[J].2008,25

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　　[2]陈俊华，吴莹.公租房准入与退出的政策匹配：

北京例证[J].改革，2012

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　　[9]李小莹，刘伊生.香港公屋建设监管的研究与启示[J].建筑经济，2011（5）:

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　　[10]叶嘉安.公营房屋与新市镇发展[M]//杨汝万，王家英.香港公营房屋五十年.香港：

香港中文大学出版社，2003.

　　[11]DelangC.,LungH.PublicHousingandpovertyconcentrationinurbanneighbourhoods:

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　　[12]EstesR.J.SocialdevelopmentinHongKong:

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　　基金项目：

香港特别行政区政府中央政策组和香港特别行政区研究资助局资助项目（CityU1003-PPR-09）

　　作者简介：

吴莹，女，生于1983年，云南石屏县人，博士，副研究员，主要研究方向：

城市社会学、住房政策。

陈俊华，男，生于1977年，湖北丹江口人，博士，助理教授，主要研究方向：

房地产金融与投资。

　　（作者单位：

中国社会科学院社会发展战略研究院中央财经大学管理科学与工程学院）