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乡镇政府在新农村建设下的职能转变
乡镇政府在新农村建设下的职能转变
摘要
乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关,处在农村工作最前沿,承担着众多的公共管理和公共服务职能,对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。
随着国内外环境的变化，以及农村地区各项事业改革的进一步深入，传统体制下建立和发展起来的“全能型政府”职能体系已经越来越难以适应时代的要求，成为阻碍乡村社会事业发展的重要因素。
因此，乡镇政府职能不是要不要转变的问题，而是应该怎样转变职能，以更好的推动我国农村社会各项事业的发展，促进新农村的建设，加快构建社会主义和谐社会的步伐。
当前乡镇政府如何正视新的行政生态环境,正确履行职能,提高行政能力,是亟待需要解决的问题。
本文选取我国乡镇政府职能转变为研究对象，在对社会转型时期乡镇政府职能的科学定位进行理论阐述的基础上，分析了乡镇政府职能转变过程中遇到的问题及其成因，最后提出转变乡镇政府职能的相应对策。
贯穿于全文的核心内容是，目前乡镇政府职能的定位及其运行过程中存在的问题，以及出现这些问题的原因和解决这些问题的应对之策。
研究方法主要为，文献资料的收集、疏理及整合，加之实证调研。
全文分为四个部分：
第1章，主要是阐述选题缘由。
第2章，论述建设社会主义新农村的时代背景，提出新农村建设在经济、文化、政治和社会发展四个方面的重要意义，分析政府职能尤其是乡镇政府的相关理论，最后明确指出，新农村建设对乡镇政府职能在执政理念、发展思路及社会管理方式等三方面提出的新要求。
第3章，从思想观念、管理体制和运行机制三个方面着手分析在新农村建设背景下制约乡镇政府职能转变的原因。
第四章，阐明新农村建设为乡镇政府职能转变提出的目标要求，以及乡镇政府职能转变所应遵循的基本原则，最后，深入探讨了新农村建设背景下我国乡镇政府职能转变的路径选择。
关键词：
新农村建设乡镇政府职能转变路径选择
目录
第一章导论……………………………………………………………………3
1.1选题缘由…………………………………………………………………4
第二章新农村建设与乡镇政府职能……………………………………………4
2.1社会主义新农村的内涵及意义…………………………………………4
2.2乡镇政府职能的理论分析………………………………………………5
2.3新农村建设对乡镇政府提出的新要求…………………………………6
第三章制约乡镇政府职能转变的原因分析……………………………………6
3.1传统行政管理思想根深蒂固……………………………………………6
3.2与新农村建设不相适应的乡镇政府管理体制…………………………6
3.3与新农村建设不相适应的乡镇政府运行机制…………………………6
第四章我国乡镇政府职能转变的路径选择……………………………………7
4.1新农村建设背景下乡镇政府职能转变的原则…………………………7
4.2新农村建设背景下乡镇政府职能转变的具体路径……………………7
参考文献…………………………………………………………………………9
致谢………………………………………………………………………………11
第一章导论
党的十七大报告中提出了“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。
当前，我国正处在全面建设小康社会、加快新农村建设，推进社会主义现代化进程的重要时期，已经进入以城带乡的新的发展阶段。
改革开放以来，我国进行了三次大规模的乡镇机构改革，每次改革都是以精简机构和分流人员为主，但始终没有触及改革最核心的内容，没有最终实现改革的初衷--彻底实现乡镇政府职能的转变。
为此，不仅要精简机构和人员，加快事业单位整合与改革，更重要的是要切实转变乡镇政府职能，按照建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设朝着良好的态势发展。
政府职能转变既是经济转轨的关键，又是推进政治体制转轨的起点，政府职能转变构成了连结经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键一环。
温家宝总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议的说明》中，也明确指出政府改革的重点是要进一步转变政府职能。
就基层政府来说，乡镇政府原有的管制职能必然弱化，而服务职能必然加强。
乡镇政府将从包揽一切转变为有所为，有所不为，将职能的重心转移到为广大农民服务上来。
因此对乡镇政府职能转变进行研究，具有重大的现实意义。
温家宝总理曾指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。
现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。
各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。
在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。
”本文选取我国乡镇政府职能转变为研究对象，在对乡镇职能的一些基本理论分析的基础上来探讨现阶段乡镇政府主要职能定位，以及乡镇政府转变职能的障碍，并对进一步推进乡镇政府职能转变提出相对应的对策。
乡镇政府是我国最基层的政府，它代表国家直接面向广大农村，肩负着极其繁杂而又十分具体的工作任务。
党的方针、政策和国家法律、法规在农村很大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。
因此，乡镇政府的职能对农村的稳定与发展具有重大影响。
改革开放年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，然而乡镇政府职能却无太大转变，仍然存在着许多不适应当前农村发展的问题，就我国目前的乡镇政府职能而言，还存在一些与社会主义新农村建设不相适应甚至是对立的方面。
正如邓小平同志曾经深刻揭示的那样，我国传统政府职能的弊端“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。
谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情”。
“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。
全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题，它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”[2]。
中国乡镇政府在新农村建设中所起到的主导作用是多方面的，主要体现在新农村建设中的科学规划、制度环境的建设和提供最基本公共产品和社会服务，这一切都需要乡镇政府切实转变政府职能。
只有真正转变乡镇政府职能，实现乡镇政府职能从“领导新农村建设”向“服务新农村建设”的转变，才能促进新农村建设顺利进行。
1.1选题缘由
世纪之交，“三农问题”己经成为关系到国计民生的重大问题，成为影响我国社会与经济全面进步和现代化进程的关键性问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。
因此“三农”问题成为一个迫切需要解决的重要问题而被提上日程。
在党的十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，这对中国今后的发展无疑具有划时代的意义。
建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，路径选择的正确与否直接关系到这项工程的成败。
乡镇政府是直接面向农村的最基层的政府，在中央提出建设社会主义新农村的新的时代背景下，如何有效地转变乡镇政府职能，对于成功地建设新农村至关重要。
因此，从新农村建设、乡镇政府职能转变的视角透视转变乡镇政府职能在新农村建设中的作用，正确、充分、有效地发挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理，更好地履行起带动农村地区经济社会发展，提高农村居民收入，加强农村地区的基础设施建设，为新农村建设提供良好的平台具有一定的现实意义。
同时，就目前的研究现状而言，因为建设社会主义新农村的提出时间还不是很长，所以相关的研究还相对不足，尤其是针对乡镇政府职能转变的研究还相对较少，因此，选择新农村建设背景下乡镇政府职能转变研究作为本文论题，是希望本文在借鉴前人成果的基础上，进行尝试性的探讨。
第二章新农村建设与乡镇政府职能
随着社会主义新农村建设在全国各地如火如荼地进行，对新农村的研究在理论界也越来越受到重视，并已成为当今我国学术界的热点问题，围绕新农村建设的各种研究成果也层出不穷，但针对新农村建设背景下乡镇政府职能转变的研究还十分有限。
对这一主题的研究，必须立足我国的实际情况，在此基础上借鉴国外比较成熟的理论和实践成果，这样才能有效促进乡镇政府职能的转变。
2.1社会主义新农村的内涵及意义
2.1.1社会主义新农村的内涵
“所谓社会主义新农村，是指在社会主义条件或社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态”，也就是说，建设社会主义新农村的本质目的就是要缩小农村跟城市之间的差距，让农民和城市居民平等地享受经济和社会发展所带来的成果，从而使整个社会变成一个公平、公正、和谐的社会。
2.1.2建设社会主义新农村的意义
建设社会主义新农村是一项历史性的伟大工程，其重大的意义不仅在于可以帮助农民获得经济上的利益，使他们能跟城市居民一起享受到经济和社会发展带来的丰富成果，更重要的是，新农村建设对农村的全面、健康和可持续发展具有重大意义，影响十分深远。
建设社会主义新农村必将彻底改变过去我们建设农村的传统思维，把农村的文化发展、社会发展和政治发展同农村经济发展放在同等重要的地位，通过社会主义新农村建设，必将推动我国农村新一轮的伟大变革。
2.2乡镇政府职能的理论分析
（一）基本概念界定
1．乡镇政府
我国《宪法》第95条规定:
“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。
”第105条规定:
“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。
”由此可见，法律规定乡镇政府的地位是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层行政机关。
2．乡镇政府职能
“职能，泛指一定的人员或者组织所具有的职责和功能。
政府职能就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或者作用。
具体来说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。
乡镇政府包括乡政府和镇政府，是我国政权体系中最基层的政府，也是我国直接面向农村的政府。
乡镇政府的职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本行政区域内的经济、文化、社会各项事业建设中所负有的职责和具有的功能[36]，乡镇政府职能主要是承上启下。
乡镇政府必须接受县级政府的领导，贯彻、执行县政府的方针政策，并以此来指导乡镇政府的工作。
乡镇政府又是最基层的政府，直接面向农村，因此必须指导农村的经济和社会发展，制定农村的发展规划，解决农村的社会矛盾，指导村民委员会的工作，使村民委员会协助乡镇政府贯彻上级政府的各项方针政策，实现对农村的有效管理。
3．政府职能转变
社会经济环境的变化引起政府职能的转变。
生产力水平的提高，使作为公共管理对象的各类事务的内容、数量、性质发生变化，因而要求政府管理职能发生适应性转变。
“所谓政府职能转变，是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变化。
”乡镇政府职能作为基层政府，面临的行政生态环境的变化，应当采取各种手段、创造各种条件使乡镇政府的职责和功能做出相应调整和转变，包括管理理念的转变，政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变。
（二）乡镇政府职能转变的重要性与紧迫性
乡镇政府作为国家政府机构在农村的基层组织，其工作对象是我国社会的基层群众，乡镇政府是国家和政府联系广大人民群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。
所以乡镇政府的运作状况关系到农村社会生活的稳定。
因而推进乡镇政府改革，转变乡镇政府职能显得十分重要和紧迫。
1．促进经济发展，提高农民收入要求乡镇政府转变职能
2．强化公共服务，着力改善民生要求乡镇政府转变职能
3．加强社会管理，维护农村社会的稳定要求乡镇政府转变职能
4．推进基层民主，加强农村民主政治建设要求乡镇政府转变职能
关于政府职能的理论，在亚当·斯密时代就己经开始讨论，直到今天，关于这一理论的研究己经较为成熟，但对乡镇政府职能的研究，尤其是国内对这一课题的研究还相对不足。
2.3新农村建设对乡镇政府提出的新要求
政府职能的变化是受行政环境影响的，“行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和”[37]，如国际形式的变化、社会经济的变革、重大社会问题的出现等都会影响到政府职能的变化。
建设社会主义新农村是中央提出的一个复杂的系统工程，它与过去提出的农村建设有很大的差别，这就要求各级政府尤其是乡镇政府转变政府职能。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩长赋认为：
推进新农村建设还必须继续深化农村改革，适应社会主义市场经济体制要求，进一步转变乡镇政府职能，推进乡镇机构改革，发展基层民主，完善村民自治，为新农村建设提供体制和制度保障[。
第三章制约乡镇政府职能转变的原因分析
3.1传统行政管理思想根深蒂固
随着经济的迅速发展以及社会改革的深入，人们的思想观念在各个方面也发生了重大变化，在计划经济体制下产生的思想观念也随着市场经济的推进而发生了深刻变化。
然而，在原有体制下形成的思想观念和行为方法也有不少在新的历史条件下没有根本转变过来，尤其是涉及到政府职能转变特别是基层政府职能转变的一些重大问题，传统的观念影响还很深远。
3.1.1在新农村建设背景下对职能转变的意义认识不足
3.1.2针对新农村建设的科学管理意识淡薄
3.1.3新农村建设中强调“领导”而非“服务”的错误理念
3.2与新农村建设不相适应的乡镇政府管理体制
3.2.1传统政府管理机制对新农村建设的影响
3.2.2落后的决策手段对新农村建设的影响
3.2.3新农村建设不相适应的机构设置
3.3与新农村建设不相适应的乡镇政府运行机制
3.3.1乡镇政府在新农村建设中缺少自主权
3.3.2缺乏乡镇政府建设新农村的财力保障
3.3.3与新农村建设不相适应的激励及考核机制
第四章我国乡镇政府职能转变的路径选择
4.1新农村建设背景下乡镇政府职能转变的原则
4.1.1适应原则
适应原则是指乡镇政府职能应具备一定的弹性，即在规定基本的职能的同时对于容易引起变化的职能保留一定的弹性，这些具备弹性的职能应该随着乡镇社会事业的发展情况进行随时调整，根据农村经济和社会事务发展的新情况进行适当变动，对于新出现的社会现象应该增加相应的政府职能对于已经消失的那些管理对象就应该撤销某些职能，而对于在原有基础上进行了改变和变化的社会事务就应该调整相应的政府职能。
4.1.2整体原则
乡镇政府职能是一个由相互联系的各个职能构成的有机整体，其中任何一项职能的错位都可能影响到整个政府职能的发挥，因此就要求乡镇政府在转变职能时要从政府的整体职能出发，并平衡好各个职能之间的关系，立足全局，统筹兼顾，使各政府职能之间运转自如，形成一个完整的职能体系。
4.1.3法制原则
法制原则是指要在不违背现有的法律框架下制定适合乡镇政府职能转变的相关法律法规，使乡镇政府职能设置有法可依，从而使乡镇政府职能设置法制化、科学化。
同时还要建立相应的监督机制，监督、保障乡镇政府合法、合理地执行其职能。
4.1.4配套原则
乡镇政府职能转变是一个复杂的系统工程，其涉及到社会改革的方方面面，乡镇政府职能能否真正转变过来以适应新形势下社会主义新农村的建设，还有赖于其他相关的社会配套改革。
因此，在这个过程中，必须把转变乡镇政府职能与其他社会改革齐头并进，配套进行，才能收到理想的效果。
4.2新农村建设背景下乡镇政府职能转变的具体路径
4.2.1转变观念，适应新农村建设需要
受长期以来我国实行计划经济体制的影响，使政府工作人员滋生了官本位、万能政府、无限政府、管理型政府等思想观念，这些观念在一定程度上导致了政府职能发生错位、缺位和越位。
因此，转变政府传统管理观念就变得非常紧迫。
这就必须使乡镇政府树立有限政府、效率政府、服务政府和信用政府的新理念，在坚持市场化改革的同时，定位好自身的角色，把乡镇政府定位为为当地提供公共服务和公共产品的机构，在建设社会主义新农村过程中，把握重点，权衡利弊，全方位地做好农村建设的各项工作。
第一，转变官本位、全能政府的思想。
第二，树立农民是社会主义新农村建设的主体的观念。
第三，树立服务型政府的观念。
4.2.2推进乡镇机构改革
首先，准确定位乡镇政府职能。
要转变乡镇政府职能就必须首先定位好乡镇政府职能，在新农村建设的新形势下，准确定位好乡镇政府职能是转变乡镇政府职能的前提和基础。
乡镇政府应该从当地的实际出发，依据当地政治、经济和文化特点来定位政府职能。
其次，根据乡镇政府职能进行机构改革、减少冗员。
4.2.3加大针对农村的公共服务力度，服务新农村建设
首先，加大公共财政改革力度，扩大乡镇政府财权，为增强乡镇政府的公共服务力度提供财力保障。
第一，按照财权和事权相一致的原则，为乡镇履行职责配保置相应的财力。
第二，采取多种措施，化解乡镇债务危机。
妥善解决目前庞大的乡镇债务危机，是促进乡镇政府转变职能的基本物质前提。
第三，改革财政体制，建立适应新农村建设的乡镇财政。
其次，为加快发展农村经济提供公共服务。
大力发展农村经济是改变目前农村落后现状、促进农民收入增加、改善农民物质生活条件的根本途径，同时也能为新农村建设提供强大的物质保障。
乡镇政府必须转变传统计划经济体制的思想，用行政手段干预市场经济活动，而应该尽最大可能发挥市场在资源配置中的作用，这是发展农村经济的先决条件。
同时乡镇政府还要完善政府管理职能和社会服务职能，为农村经济发展提供体制性保障。
在发展农村经济的整个过程中，乡镇政府必须始终定位好自身的角色，乡镇政府主要是做好服务，而不是去直接干预。
再次，提供建设新农村所需的公共产品。
第一，加强农村基础设施建设。
第二，为加快农业发展提供服务。
第三，建立健全农村社会保障。
第四，加快农村基层组织建设。
4.2.4培育新型农民，使农民成为新农村建设主体
建设社会主义新农村的主体是农民。
培育大量的适应新农村建设需要的新型农民，是成功建设新农村的重要保障。
要培育新型农民，发挥农民在新农村建设过程中的主体作用，主要是要做好几个方面的工作：
第一，大力发展农村教育，提高农民素质。
第二，发展农村经济，培育懂经营的新型农民。
第三，提高农民的思想道德素质。
第四，加强农村文化建设，丰富农民精神生活。
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