地方政府内部跨部门数据开放共享面临的问题及对策研究.docx

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地方政府内部跨部门数据开放共享面临的问题及对策研究

摘要

大数据背景下，社会对政府服务提出新的要求。

随着电子政府的发展。

我国陆续在上海、北京、等为首的部分省市展开了政府数据开放试点工作，近几年的数据开放实践证明，数据开放成就显著，同时也暴露了一些问题，尤其是在政府内部数据共享这一方面，存在许多短板。

本文研究地方政府跨部门数据开放共享面临的问题，以整理性治理理论、系统论等相关理论视角进行问题归纳和分析,结合具体案例提出了我国地方政府跨部门数据开放共享存在的问题，通过对本文使用的理论工具进行阐述,给予整体性治理进行理论分析于本土思考。

主要介绍了政府内部跨部门数据开放共享的现状，包括取得的成就和存在的问题。

在此基础上，详细分析了造成地方政府内部跨部门数据开放共享困难的原因，即在己有观察分析结果的基础上,以整体性治理理论为指导,将相关因素进行整合,从文化、工作、制度、技术四个方面分析问题根源。

并给出了解决地方政府内部跨部门数据开放共享存在问题的对策，以前文分析为基础提出了四个方面的优化策略,即培养部门合作的文化氛围、建立跨部门数据开放共享的合作机制、完善相关保障制度、加大技术支持力度。

关键词：

数据开放共享；跨部门；整体性治理 

Abstract

Underthebigdatabackground,thesocietyputsforwardthenewrequesttothegovernmentservice.Withthedevelopmentofe-government.InShanghai,Beijing,andotherprovincesandcitiesledbyChina,thepilotworkontheopeningofgovernmentdatahasbeencarriedoutoneafteranother.Inrecentyears,thepracticeofdataopeninghasprovedthattheachievementsofdataopeninghavebeenremarkable,andatthesametime,someproblemshavebeenexposed.Especiallyintheinternalgovernmentdatasharing,therearemanyshortcomings.Thispaperstudiestheproblemsfacedbylocalgovernmentsintheopensharingofinter-departmentaldatainordertocollatethetheoryofgovernance.Systemtheoryandotherrelatedtheoreticalperspectivesaresummarizedandanalyzed,andcombinedwithspecificcases,theauthorputsforwardtheexistenceofopensharingofcross-departmentaldataoflocalgovernmentsinChina.Inthispaper,throughtheuseoftheoreticaltoolstoexplain,togiveaholisticgovernancefortheoreticalanalysisinthelocalthinking.Thispapermainlyintroducesthecurrentsituationofopensharingofinter-departmentaldatawithinthegovernment,includingachievementsandproblems.Onthisbasis,thepaperanalyzesindetailthecausesofthedifficultyofopeningandsharingcross-departmentaldatawithinlocalgovernments,thatis,onthebasisoftheresultsofobservationandanalysis,andguidedbythetheoryofholisticgovernance,therelevantfactorsareintegratedfromtheculture.Work,system,technologyfouraspectsofanalysisoftherootcausesoftheproblem.Thecountermeasurestosolvetheproblemsexistingintheopensharingofinter-departmentaldatainlocalgovernmentarealsogiven.Onthebasisofthepreviousanalysis,weputforwardfouraspectsoftheoptimizationstrategy,thatis,theculturalatmosphereofthecooperationofthetrainingdepartments,theestablishmentofthecooperationmechanismofinterdepartmentaldataopeningandsharing,theimprovementoftherelevantguaranteesystemandthestrengtheningofthetechnicalsupport.

Keywords:

Opendatasharing;Intersectoral;holisticGovernance

目录

第1章绪论3

第2章政府内部跨部门数据开放共享的基本概念及理论基础5

2.1政府内部跨部门数据开放共享的基本概念5

2.1.1大数据5

2.1.2跨部门协同治理5

2.1.3跨部门数据开放5

2.2政府内部跨部门数据开放的理论基础6

2.2.1整体性治理理论6

2.2.2系统论6

2.2.3跨部门合作与跨部门信息共享理论7

2.3本章小结7

第3章地方政府内部跨部门数据开放共享的现状8

3.1地方政府内部跨部门数据开放共享的成就8

3.1.1相关法律政策的建设成就8

3.1.2资源整合功能与平台建设成就8

3.1.3管理与监督机制建设成就9

3.2地方政府内部跨部门数据开放共享存在的问题9

3.2.1工作人员开放共享意识差9

3.2.2数据部门化10

3.2.3保障机制不健全10

3.2.4技术落后，共享平台不完善10

3.3本章小结11

第4章造成地方政府内部跨部门数据开放共享困难的原因分析12

4.1文化方面12

4.1.1缺乏整体性价值认同12

4.1.2部门保护主义思想12

4.1.3权责关系不明确12

4.2工作方面12

4.2.1部门之间工作内容差异大13

4.2.2部门竞争与绩效考核13

4.3制度方面13

4.3.1相关法律法规不健全13

4.3.2监督与激励机制不到位13

4.4技术方面14

4.4.1人才引进力度不足14

4.4.2新技术应用的不确定性14

第5章解决地方政府内部跨部门数据开放共享问题的对策16

5.1培养部门合作的文化氛围16

5.1.1进行宣传教育，培养合作意识16

5.2建立数据开放管理机制16

5.2.1建立跨部门协同的顶层设计16

5.2.2规范数据管理与服务16

5.3完善相关保障制度17

5.3.1完善法律法规17

5.3.2增添权利问责机制17

5.3.3完善激励机制17

5.4加大技术支持力度18

5.4.1智库建设18

5.4.2引进国内外技术性人才18

5.4.3实现业务流程一体化18

5.5本章小结19

结论20

参考文献21

致谢22

第1章绪论

研究该课题的依据在于，大数据时代背景下，信息的交流共享成为企事业单位的要求。

对于政府来说，有效的治理涉及到很多方面的改革创新，其中跨部门数据开放共享是政府建设的重要一环，这对于切实发挥和利用大数据的优势, 尽快重建政府内部不同部门之间的跨部门治理新机制, 加强部门合作与协同，全面提高政府为民服务具有重要意义。

跨部门数据开放共享，是电子政府发展的内在要求，政府内部数据开放，才能实现有效的对外开放。

然而近年来，我国政府虽然积极探索数据开放，但是内部跨部门数据开放共享却存在诸多问题，停滞不前。

鉴于此社会背景，选择该题作为毕业论文。

研究本课题具有重要理论意义与现实意义。

通过查阅文献了解到，目前国内外有许多关于政府数据开放的相关研究，其中国际方面的研究已经涵盖政府数据开放的各个层面。

政府数据开放制度的完善，关系到政府服务水平的提升和运作模式的转变。

我国地方政府内部跨部门数据开放共享在诸多方面存在问题。

因此政府数据开放共享体系的构建需要围绕这些主要问题及其子问题展开深入的研究和探讨[1]。

本研究的理论意义主要有两点，一是通过借鉴对国外政府数据开放共享已有的研究经验，试图对国内外政府内部数据开放共享数研究和发展现状、特点和成果进行初步的梳理和总结。

二是本研究力图在对国内外开放政府数据现状梳理的基础上总结和探索我国开放政府数据的路径，从理论上为我国开放政府数据实践工作的进一步发展奠定一定的理论基础。

现实意义：

政府内部跨部门数据开放共享，是将政府不同部门掌握的数据资源彼此开放，由各部门共享，是我国政治和社会发展到新时期的必然要求。

既促进了我国电子政务的向前发展，也可以促进政府各部门之间的互动与沟通，有利于提高政府治理能力和办事效率。

使政府得到公众广泛的信任和支持。

因此，本研究有利于在实践层面推动国内政府服务工作实现新的突破。

当今时代是信息时代，大数据的发展为政府部门数据开放共享提供了良好的技术环境。

政府职能的转变,服务方式的更新，必须解决政府内部跨部门数据开放共享这一问题。

自2009开始，西方各国就已经陆续开展此项工作,以英美为代表的发达国家相继建立了政府数据开放共享标准与相关战略,创建了开放性网络平台，电子政府的发展为公民带来了诸多便利。

西方发达国家的实践表明，政府内部跨部门协同治理治理, 逐渐成为政府深度改革的一项重要内容和趋势。

与西方国家相比, 我国政府内部跨部门数据开放共享进程相对缓慢。

目前我国虽然电子政务发展已经取得很大的进步，但是主要介绍国外先进经验，对于政府内部数据开放共享，一直在尝试，却难以取得根本性进展。

对于实现公共服务领域数据面向社会的开放利用, 政府部门之间的数据共享, 我国政府还面临诸多挑战。

针对这一现状，本文将提出解决对策。

在本论文写作中主要采用文献研究法、理论分析法、案例研究法等研究程序与方法。

第2章政府内部跨部门数据开放共享的基本概念及理论基础

2.1政府内部跨部门数据开放共享的基本概念

政府内部跨部门数据开放共享涉及到一些新的名词概念，在政策确立和实践过程中，也需要有相关的理论指导。

在此对本文涉及到的相关概念及理论基础做出如下解释。

2.1.1 大数据

研究大数据的先驱麦肯锡咨询公司对大数据这样定义，“将数据规模超出传统数据库管理软件的获取、存储、管理以及分析能力的数据集称为大数据”[2]。

大数据具有规模性、多样性、快速性。

价值性等显著特点。

大数据技术是以数据为本质的新一代革命性的信息技术，随着社交网络、云计算等技术的发展，互联网上的数据增长速度迅速加快，影响范围持续扩大，包含生活各个方面的巨大信息，成为一笔宝贵财富。

2.1.2跨部门协同治理

跨部门协同治理就是组织不同部门之间，通过协商合作的方式，组织社会治理，主导或者引导社会治理实践活动。

具体而言，就是组织治理过程中，不同部门通过平等参与、协商对话，来整合组织各个不同部门的力量，以现实的公共利益共同目标，以已有的法律法规、伦理道德为实践规范，形成一个完整治理体系，促使组织系统规范有序的运行，产生单个组织所具备的新功能，从而在共同治理社会公共事务过程中，最大限度地保护公共利益。

2.1.3 跨部门数据开放

本文研究的跨部门数据开放共享，是指政府内部，通过跨部门协作和交流，对数据进行交换和共享，提高信息资源利用率。

通过共享获取信息的有用价值，为政府实现目标、提高管理和服务水平发挥应有的作用。

同时，这里的跨部门数据开放共享指地方政府内部上级和下级、同级间的信息共享。

2.2政府内部跨部门数据开放的理论基础

政府内部开展跨部门数据开放共享，是大数据特点下的新型政府服务模式的新要求，对外服务对象主要为公众和社会团体，对内服务体现于信息的整理和流通[2]。

综上，本文研究基础包括大数据相关理论、整体性治理理论、系统论、跨部门合作与跨部门信息共享理论等。

2.2.1 整体性治理理论

整体性治理是以公民合理需求为导向，以协调、整合为治理机制，通过信息技术手段对各组织碎片化问题进行协调与整合，使之实现从分散走向集中、从部分走向整体的有效模式。

英国学者佩里·希克斯在1977年出版其著作《整体性政府》一书中，首次提出“整体性政府”这一概念，并倡导“整体性治理”这一具有革命性的理念。

整体性治理理论是公共管理发展中的伟大突破，它有效地指导了政府部门的变革。

整体性治理立足于整体主义的思维方式，注重全局理念，借助信息技术，充分利用网络平台，使公共管理主体之间通力合作，形成强大合力，为公众更快更好地提供满足其需要的公共产品和服务。

2.2.2 系统论

系统论是研究系统的一般模式，结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门科学。

系统论，就是认为一切系统都有一些基本特征，他主张把所研究的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题，世界上任何事物 （ \t "blank）都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。

世界万物都存在系统当中，也都是一个系统。

系统论不仅为现代科学的发展提供了理论和方法，而且也为解决现代社会中的政治、经济、军事、科学、文化等等方面的各种复杂问题提供了方法论的基础，系统观念正渗透到每个领域。

2.2.3 跨部门合作与跨部门信息共享理论

信息时代下，跨部门合作涉及企事业单位的方方面面。

跨部门合作是指各组织中，不同部门之间进行横向与纵向的交流与协作。

建立跨部门合作很难，它跨越了层级，跨越了公共与私人组织的边界。

跨部门合作鼓励各种组织之间进行双向沟通，将自身所拥有的资源进行交流与共享，在尊重文化差异的前提下进行友好合作，达到资源利用最大化的目的。

通过跨部门共享这一方式，政府部门所掌握的数据得到有效的利用，通过借鉴跨部门合作研究的最新理论成果，开展理论与实证相结合的研究，以指导政府基础信息资源跨部门共享这一具有跨部门合作性质的实践，就显得十分可行又尤为必要［3］。

2.3 本章小结

本章主要介绍了跨部门数据开放共享所涉及到的相关概念和理论基础，使读者更好地了解本文结构与内容。

随着我国服务型政府建设的发展，以及完善公共服务体系和提升公共服务能力等目标的提出，政府信息资源跨部门共享面临极大的挑战。

同时，政府信息资源共享也需要更完善的理论进行指导。

第3章地方政府内部跨部门数据开放共享的现状

3.1地方政府内部跨部门数据开放共享的成就

我国政府公共部门掌握大量信息资源，近年来，我国政府数据开放的发展已经取得一些显著成就。

3.1.1相关法律政策的建设成就

近年来，我国“依法治国”建设取得重大进展，现阶段，促进政府信息资源开发利用与跨部门数据共享的政策体系日益完善。

相关法律法规建设成就主要有：

2007 年颁发指导性文件：

《中华人民共和国政府信息公开条例》、《政府信息公开工作要点》，虽然尚未形成国家级法律法规，但体现了我国政府对信息公开的重视。

2015年8月，《x关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，明确提出要在 2018 年前建立国家级统一开放政府数据平台，进一步加强开放政府数据意识。

近年来，我国各地政府也相继出台了一些地方政府数据开放共享的指导性文件，例如上海市于 2014 年颁布的《上海市政府信息公开规定》以及《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》等地方性政策。

2017年5月1日，《贵阳市政府数据共享开放条例》正式施行。

这是全国首部政府数据共享开放地方性法规，也是我国首部设区的市关于大数据方面的地方性法规。

可见，我国虽未形成系统的政府部门数据开放协调法律布局，但各地方政府积极参与到数据开放共享建设当中，数据共享的法律建设取得显著成效。

3.1.2资源整合功能与平台建设成就

政府数据开放共享需要将部门内部已有的数据进行整合、排序、发布等，以使数据达到充分的利用。

在2010年上线的英国开放政府数据门户data.gov.uk，包含各部门原始数据，为跨部门合作搭建了很好的桥梁，为我国政府部门数据开放平台提供了很好的参考。

近年来，电子政务迅速发展，已取得的成就主要包括：

开设政府信息公开专栏，将政府的一些法规文件进行公开，使大家更快捷便利地了解相关文件。

各别省市已经开通各自数据开放平台。

北京市政务数据资源网包含的数据资源极为丰富，操作便利，用户只需下载APP并进行注册即可使用已有数据。

上海、河北等各地各省份相关部门也纷纷建立了政府信息公开平台。

2017年5月27日，在数博会中国地方政府数据开放指数发布暨交流论坛上，发布了《2017中国地方政府数据开放平台报告》，上海和贵阳，在政府数据开放方面进入“全国第一梯队”。

值得一提的是，贵阳平台虽然上线时间短，但定位准、发展快，紧紧跟随国际政府数据开放系统建设的方向。

由此可见，我国数据开放共享平台正在不断的建设和完善当中，我国政府会不断努力，开放真正能用的数据，有价值的数据。

政府的数据开放的成就，其实也是跨部门数据开放的成就。

政府不同部门掌握不同的数据资源，要想最大限度将数据公开，离不开各部门的通力合作。

3.1.3管理与监督机制建设成就

管理和监督机制是政府内部跨部门数据开放共享顺利进行对的有力保障，大数据背景下，我国政府在管理机制上进行了创新：

首先是出台相关政策，在科学政策的指导下，利用已有的数据资源，使数据由分散走向统一有一个科学的指导。

其次，调整管理成本。

政府根据部门之间数据共享的现实情况，更新硬件设备，公派外出学习，成立专项学习组等。

在监督机制方面，政府内部与外部监督并举，在内部成立监督小组，在外部成立第三方监督机制，参与主体多元化，有公民、有社会组织、有政府工作人员。

使政府内部跨部门数据开放共享有一个良好的环境。

3.2地方政府内部跨部门数据开放共享存在的问题

由于起步工作较晚，地方政府内部跨部门数据开放共享实践研究仍然处于初级阶段，所以出现诸多问题阻碍了政府内部跨部门数据开放工作的顺利进行。

3.2.1工作人员开放共享意识差 

公共服务涉及的领域广泛，政府人员构成复杂，行政队伍素质参差不齐。

首先，行政人员知识水平参差不齐，有很大一部分不是本科生，不具有完备的知识体系和公共服务意识。

其次，缺乏对行政人员的培训、教育和监督，部分行政人员法制服务意识淡薄、缺乏人性化管理与以人为本的观念，以至于行政作风出现问题。

最后，政府公共服务人员的选拔、录用、激励机制不够完善，行政人员文化背景良莠不齐，许多素质低下的人员通过找关系、走后门混入行政队伍。

有强烈的部门保护主义和封建思想，开放共享意识差。

3.2.2数据部门化

信息共享难，数据部门化倾向严重。

地方政府在政务协同过程中，有些部门工作人员只做表面文章，并没有把协同治理落到实处，保护部门信息，各自为政，不愿意将数据与其他人共享，造成协同成本增加，协同效用却降低。

与此同时，部门之间横向缺乏有效法律统筹计划，导致数据无法跨部门畅通分享。

部门之间工作透明度存在问题，一些核心资源自己持有而不参与分享开放，遵守传统要求，不愿承担资源风险，缺少大局意识。

缺乏相应管理合作与奖励机制，导致整体实施力不足，部门数据资源处于封闭状态。

出于传统政府部门的组织结构、内部利益、数据保密等原因，一些部门甚至将数据当做自己的私有资源，原本可以作为利益收入来源的数据却要免费开放，将有损于本部门的既得利益，也会影响拥有数据资源的部门和个人的权利地位[4]。

基于这种现状，数据被很大程度上部门化，难以发挥巨大效用。

3.2.3保障机制不健全

虽然我国颁布了一系列的法规政策推动电子政务发展，如《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等，然而随着“互联网+”、云计算、大数据等的出现，电子政务建设面临着新的技术革新和新的需求，但目前电子政务的法律体系仍然存在很多空白[5]。

规划上并无统一规定，各地拥有不同管理制度，缺乏系统规定。

尤其是缺乏对政府内部不同部门之间数据交流的保护。

随着开放政府数据的观念在我国的逐步引进与普及，各级政府部门逐步开放了自己的数据资源，但与之相应的是政府根深蒂固的传统思想，对于数据开放的认识并不完全，导致了只是片面地呈现已有的或者可公开的数据，将政府自身视为了第一且唯一使用者。

大部分政府只是依据政策或者上级精神被动地发布自己一些统计得来的数据，并不能及时，准确地为民众提供服务，导致了大部分信息的资。

源浪费，成为了“信息孤岛”。

总体来看，我国在政府数据开放规划中尚未作出专门的系统性规定，形成相对独立的管理制度体系。

3.2.4技术落后，共享平台不完善

我国数据开放工作起步较晚，但我国一直致力于数据开放建设当中。

建立一个完善的数据平台，为我国公民提供更加便捷的政府数据服务，是大数据时代对我国政府提出的新要求。

目前。

我国地方政府跨部门数据开放共享平台还存在以下问题：

第1，数据冗杂，分类不明。

“跨部门数据开放共享”口号提出以后，相关政府部门积极迟响应，他们提供了一些数据，但数据所涉及范围较广，内容多，相关性不明显，形式标准并不统一，造成数据繁多冗杂，质量参差不齐。

但未从数据源头进行数据整合，导致数据繁多冗杂，缺少准确性。

第2，技术人员不足，这是一个源头性的问题。

我国地方政府跨部门数据开放共享，仍处于起步探索阶段，急需技术人员。

但公务员系统内，技术型人才大大不足，这成为制约数据平台的短板。

第3，操作不便，难以满足共享需求。

在跨部门数据交流过程中，分类固定，以输入便捷为目的，而忽视了用户需求。

再者，缺少专门的内部数据共享APP。

现当今。

APP的使用极其普遍便利，而政府内部却缺乏自己独有的数据开放共享APP。

3.3本章小结

本章主要介绍了我国地方政府跨部门数据开放共享的现状，主要包括已取得的成就和存在的问题。

针对现存问题，在后文提出解决对策。

第4章造成地方政府内部跨部门数据开放共享困难的原因分析

4.1文化方面

4.1.1缺乏整体性价值认同

从个人因