凯里土地利用总体规划.docx

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凯里土地利用总体规划

凯里市土地利用总体规划

修改方案

（2013-2020年）

凯里市人民政府

二〇一四年三月

前言

凯里市作为贵州省打造“黔中经济圈”的重要节点城市，是全省对接沿海发达地区的桥头堡、对外开放的排头兵和产业承接的示范区。

国发[2012]2号文件提出“支持黔东南州实施凯里—麻江同城化发展”，将凯麻同城化上升到国家战略层面，凯里市抢抓国家加大基础设施投入的机遇，全力推进交通建设，构筑铁路、公路、航空三位一体的现代立体交通格局，加快推进湘黔铁路、株六铁路复线、凯麻高速公路、凯玉高速公路、厦蓉高速公路和320国道建设。

同时，“十二五”时期提出要把凯里建设成为全国文明城市、全国卫生城市、国家环境保护模范城市，综合经济实力进入全国30个少数民族自治州州府所在地和全省27个经济强县第一方阵，并规划开发了27个投资10亿元以上的重大项目，着力将凯里打造成独具苗侗民族文化特色的国际滨江旅游城市和贵州东部旅游集散地，为凯里进一步扩大开放、加快发展带来了千载难逢的发展机遇。

随着社会经济的快速发展，对凯里市新增建设用地提出了更高的需求。

由于《凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）》未能充分考虑到“十二五”期间对凯里市用地的巨大需求，土地利用总体规划中确定的土地利用方向和空间布局已不能适应凯里市未来经济社会的发展，一批新的重大基础设施及民生项目急需纳入规划，土地供需形势日趋严峻，耕地保护的压力逐年增大，生态环境建设面临考验，使《规划》在实施中遇到了许多新情况，新问题。

按照《贵州省黔东南州座谈国土资源管理有关问题的会议纪要》（黔国土资转议[2013]28号）及《贵州省国土资源厅关于同意黔东南州开展土地利用总体规划修改的复函》（黔国土资规划函[2013]121号）等文件精神，在充分与现行《规划》相衔接，有效促进土地资源合理利用和优化配置，全面落实土地用途管制制度，科学处理经济发展与资源环境保护、整体与局部、长远与当前的关系，充分发挥规划的指导和调控作用，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力，努力使修改后的凯里市土地利用总体规划更具科学性、可行性和可操作性，在新形势下更好地服务于经济社会的发展，特编制《凯里市土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）》（以下简称《修改方案》）。

本规划修改方案经贵州省人民政府批准后实施。

第一章规划修改背景

第一节区域概况

（一）地理位置

凯里市位于贵州省东南部，黔东南苗族侗族自治州西北部。

东接台江县，西抵福泉市和麻江县，南靠雷山县和丹寨县，北邻黄平县。

市域全境在东经107°40′58″—108°12′9″，北纬26°24′13″—26°48′41″之间。

东西最长跨度51.67公里，南北最宽跨度44.3公里，土地总面积130441.75公顷，占全省总面积的0.74%，占全州总面积的4.31%。

（二）行政区划及人口状况

凯里市是黔东南苗族侗族自治州首府所在地，现辖1城区、1办事处、7镇、2乡，涉及204个村民委员会，28个居民委员会。

2012年年末常住人口48.57万人，其中，城镇人口30.11万人，农村人口18.46万人，城镇化率62%。

全市少数民族人口36.26万人，占总人口的74.70%。

主要以苗族、侗族、水族、布依族等为主的多民族聚居的城市。

被誉为“苗岭明珠”。

（三）自然条件

凯里四季分明、雨量充沛、热量充足、雨热同季的气候条件，海拔相对高差在532—1447余米之间，地形地势多样，具有土层厚，有机质含量高的森林土壤类型，十分有利于促进森林资源的生长发育。

是常绿针叶、阔叶林典型分布带，主要用材树种为马尾松、杉木等。

良好的气候和水文条件，为各种森林植物和野生动植物的栖息、生长与繁育提供了良好的生态环境，构成了各种各样的生物生态系统，生物物种多样性和生物基因多样性极为丰富。

（四）区位条件

凯里紧邻湖南、广西，是东部沿海地区进入西南，四川、云南两省通往华东、华南的交通要地。

处在西南三省承接长三角、珠三角产业转移的第一梯度上，有地缘之利。

凯里市距省会贵阳160公里，湘黔铁路、株六铁路复线、凯麻高速公路、凯玉高速公路、厦蓉高速公路和320国道贯穿全境。

高速铁路一旦建成，将极大地缩短凯里与全国各大城市的时空距离，今后凯里到上海只需5个小时，到广州只需3个小时。

（五）社会经济状况

2012年凯里市国内生产总值119.23亿元，同比增长18.9%；人均GDP为24638元，同比增长18.1%；全社会固定资产投资完成230亿元，同比增长76.5%；规模以上工业总产值完成82.7亿元，同比增长18.1%；财政总收入完成31.13亿元，同比增长55%；农民人均纯收入达6081元，同比增长17.48%；城镇居民家庭人均可支配收入达18831元，同比增长14.75%，增速在全省30个经济强县中排名第7位。

第二节土地利用现状

（一）土地利用结构

根据土地变更调查统计，2012年凯里市土地总面积130441.75公顷。

其中农用地102042.53公顷，占土地总面积的78.23%，建设用地7835.06公顷，占土地总面积的6.01%，其他土地20564.16公顷，占土地总面积的15.77%。

农用地中，耕地33310.6公顷，占农用地面积的32.64%；园地232.5公顷，占0.23%；林地58252.43公顷，占57.09%；牧草地112.39公顷，占0.11%；其他农用地10134.61公顷，占9.93%。

建设用地中，城乡建设用地6621.76公顷，占建设用地的84.51%，其中城镇3223.2公顷、农村居民点2900.81公顷、采矿用地497.75公顷；交通水利用地1026.93公顷，占建设用地的13.11%，其中铁路142.03公顷、公路764.92公顷、水库水面118.54公顷，水工建筑1.44公顷；其他建设用地186.37公顷，占建设用地的2.38%。

其它土地中，水域1197.95公顷，占其它土地面积的5.83%；自然保留地19366.21公顷，占94.17%。

详见表1。

表1凯里市2012年土地利用现状面积表

单位：

公顷，%

地类

2012年

面积

占土地总面积比例

占一级地类面积比例

土地总面积

130441.75

100.00%

农用地

耕地

33310.6

25.54%

32.64%

园地

232.5

0.18%

0.23%

林地

58252.43

44.66%

57.09%

牧草地

112.39

0.09%

0.11%

其他农用地

10134.61

7.77%

9.93%

农用地合计

102042.53

78.23%

100.00%

建设用地

城乡建设用地

城镇用地

3223.2

2.47%

41.14%

农村居民点用地

2900.81

2.22%

37.02%

采矿用地

497.75

0.38%

6.35%

小计

6621.76

5.08%

84.51%

交通水利用地

交通用地

906.95

0.70%

11.58%

水利用地

119.98

0.09%

1.53%

小计

1026.93

0.79%

13.11%

其他建设用地

风景名胜及特殊用地

186.37

0.14%

2.38%

建设用地合计

7835.06

6.01%

100.00%

其它土地

水域

1197.95

0.92%

5.83%

自然保留地

19366.21

14.85%

94.17%

其它土地合计

20564.16

15.77%

100.00%

（二）土地利用特点与问题

（1）土地利用程度较高，陡坡耕地比重大。

2012年，全市土地利用率为84.23%，土地农业利用率为78.23%，土地垦殖率为25.54%。

大于25°的陡坡耕地7110.8公顷，占耕地面积的21.35%。

（2）林地资源丰富，生态环境质量良好。

全市林地资源丰富，林地面积为67019.92公顷，林地覆盖率达54.65%，生态功能凸显，同时对于发展开发地方旅游资源、特色农业资源极具优势。

凯里市旅游资源极其丰富，有以巴拉河为代表的苗族文化带，以凯里为中心的大旅游经济圈内，分布着许多著名的景区和景点。

（3）建设用地比例低，结构不尽合理。

全市建设用地比例过低，仅占土地总面积的6.01%，在建设用地内部结构失调，城乡建设用地占建设用地的84.51%，交通水利用地占13.29%，其他建设用地占13.11%。

农村居民点在城乡建设用地比例中高达37.02%，相反城镇工矿用地仅占6.35%；较低的交通水利用地中，公路用地严重不足，仅占土地总面积的0.59%，制约了地方经济发展。

（4）资源的市场配置机制不健全。

随着城镇化和工业化进程的不断加快以及旅游业的快速发展，土地资源配置的市场化进程已有明显的提高。

但受到多种因素的制约，市场配置土地资源的作用尚未充分发挥，土地供需矛盾不能及时解决。

第三节现行土地利用总体规划实施评估

规划实施评估范围与凯里市现行土地利用总体规划的规划范围一致。

即凯里城区、鸭塘办事处、舟溪镇、三棵树镇、万潮镇、龙场镇、炉山镇、湾水镇、旁海镇、大风洞乡、凯棠乡，总面积130441.75公顷。

评估时点为2012年12月31日，评估数据采用2012年土地变更调查数据。

（一）规划指标执行情况

1、约束性指标执行情况

（1）耕地保有量

规划确定的2020年耕地保有量为30469公顷。

2012年全市耕地面积为33311公顷，比规划目标高2842公顷，耕地保护指标执行情况较好。

（2）基本农田面积

规划确定的2020年基本农田面积为25630公顷。

2012年基本农田保护面积25630公顷，与规划目标一致，落实了基本农田保护任务。

（3）新增建设占用耕地规模

规划确定的2006－2020年新增建设占用耕地2082公顷。

2006－2012年全市新增建设占用耕地898公顷，规划指标使用进度为43%，规划剩余空间1184公顷，按2006－2012年年均占用量，可使用9年，规划目标完成情况较好。

（4）整理复垦开发补充耕地规模

规划确定的2006－2020年整理复垦开发补充耕地985公顷。

截至2012年，整理复垦开发补充耕地405公顷，完成目标年的41%，按2006－2012年年均补充量，需10年才能完成规划目标，整理复垦开发补充耕地力度不够。

（5）城乡建设用地规模

规划确定的2020年城乡建设用地规模7293公顷。

截至2012年，城乡建设用地面积6622公顷，规划剩余空间671公顷，按2006－2012年的年均增量，可使用2年，预计将提前达到规划目标。

（6）人均城镇工矿用地

规划确定的2020年人均城镇工矿用地控制在100平方米/人以内。

2012年城镇工矿用地3721公顷，人均城镇工矿用地124平方米/人，突破规划目标。

2、预期性指标执行情况

（1）建设用地总规模及增量指标

规划确定2020年建设用地总规模10306公顷。

2012年建设用地总量7835公顷，规划剩余空间2471公顷，按2006－2012年的年均增量，可使用7年，预计将提前达到规划目标。

规划2006－2020年15年新增建设用地总量3806公顷。

截至2012年，新增建设用地2422公顷，规划指标使用进度64%，规划剩余空间1384公顷，按2006－2012年的年均增量，可使用4年，预计将提前达到规划目标。

（2）城镇工矿用地规模

规划确定的2020年城镇工矿用地规模控制在4300公顷。

2012年城镇工矿用地3721公顷，规划指标使用进度为87%，规划剩余空间579公顷，按2006－2012年的年均增量，可使用3年，预计将提前达到规划目标。

（3）交通、水利及其他用地规模

规划确定的2020年交通、水利及其他用地规模3013公顷。

2012年交通、水利及其他用地1213公顷，指标使用进度为40%，规划剩余空间1800公顷。

未突破规划目标。

（4）亿元GDP耗地量

2005年全市亿元GDP耗地量142公顷/亿元，规划确定2020年全市亿元GDP耗地量下降为99公顷/亿元。

2012年全市实际亿元GDP耗地量为69公顷/亿元，比规划目标少30公顷/亿元，建设用地耗地量控制在规划预期范围内，较好地完成了规划目标。

3、生态用地保护情况

按照规划提出的“建立生态优先的土地利用格局”、“稳步提高与生态环境建设密切相关的林地、园地、牧草地等农用地面积比率”等生态建设目标，规划实施期间，采取了一系列措施保障生态用地。

大力实施国家天然林资源保护工程、巩固退耕还林成果、珠江防护林体系建设工程，做好市内重点流域干流、一级支流一重山造林，修复流域水源涵养林和水土保持林，加快城市片林、城边林带、城郊森林建设，以及加强自然保护区建设。

（二）规划实施面临的困难与问题

1、补充耕地力度不够，耕地占补平衡难以实现

随着凯里市经济发展不断加速，城镇化、工业化进程的快速推进，建设用地的增加将不可避免地占用大量耕地，而耕地后备资源的匮乏，使得建设用地量呈现出只增不减的态势。

规划截止2012年，开发整理复垦实际补充耕地405公顷，仅完成了规划目标的41%，按2006－2012年年均补充量，需10年才能完成规划目标，通过土地开发等方式补充耕地的力度不够，拓展耕地质量的空间也越来越小。

2、建设用地指标结构不合理、剩余空间难以保障凯麻同城化的发展。

由于规划审批在前，国发[2012]2号文件支持凯麻同城化发展2012年才出台，从规划执行情况看，剩余的城乡建设用地指标在布局上也满足不了凯麻同城化区域发展的要求。

而交通水利及其他建设用地指标还余1800公顷，相对较多，建设用地指标结构相对不合理。

3、规划已经难以适应新时期发展形势

面对新一轮西部大开发的历史性发展机遇，凯里市将按照省委、省政府和州委、州政府的决策、部署，强力实施工业强省和城镇化带动战略，力争在全国文明城市创建、工业经济发展、城乡一体化建设、城市扩容和功能提升、独具苗侗民族文化特色国际滨江旅游城市打造等方面取得新的突破。

国发[2012]2号文件提出了凯麻同城化发展，对全市的发展目标和空间布局提出了新的要求，加大了政策支持力度；省委省政府实施“5个100工程”，依据国家、省的政策战略，凯里作为贵州省打造“黔中经济圈”的重要节点城市，是全省对接沿海发达地区的桥头堡、对外开放的排头兵和产业承接的示范区。

规划的功能定位已经不适应新时期凯里市的发展需求。

第四节规划修改的必要性与要点

（一）规划修改的必要性

1、是凯里市“十二五”规划纲要要求的必然结果

按照加速发展、加快转型、推动跨越的总体要求，加快形成推进新型工业化、城镇化、农业产业化和区域开放发展新格局。

使凯里市成为带动黔东南州工业化和城镇化的领头羊，成为黔中经济区崛起的重要支撑，将凯里建成贵州东部区域性大城市和重要的新型工业基地、新兴商贸物流中心和独具苗侗民族文化特色的国际性旅游城市，使“十二五”期间成为改革开放以来我市经济社会发展最好最快的时期，为我市实现经济社会发展的历史性跨越和在全州率先实现全面小康社会创造条件。

而建设用地指标剩余空间有限，不能适应经济社会快速发展的需求，迫切需要对凯里市现行规划进行修改。

2、是凯里市自身建设和发展的需要

从《凯里市土地利用总体规划（2006－2020年）》总体执行情况看，各类建设用地剩余空间不能更好为经济建设的发展提供有力的保障。

本次规划修改是为服务经济建设的需要，本着更加高效、节约、集约合理利用土地的基础上进行的，使环境更加协调，实现生态更加平衡。

3、是协调土地利用总体规划与其他相关规划的必然结果

随着贯彻落实《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）中关于“支持实施凯里—麻江同城化发展”的意见和省委、省政府关于“工业强省、城镇化带动”的发展战略及“5个100工程”的实施，土地利用总体规划在布局上已经满足不了凯里市社会经济快速发展的需要。

使现行规划已不能完全适应新形势下的土地管理需求。

为做好城镇、新农村建设、农业综合开发、生态环境、旅游发展、交通、水利等规划与土地利用总体规划协调和衔接工作。

综上所述，有必要依法对《凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）》进行修改。

（二）规划修改的要点

（1）保护耕地资源。

按照耕地保有量和基本农田面积“数量不减少、质量有提升、布局更集中”的原则，本次新增建设项目规划布局未占用基本农田。

（2）保障科学发展合理用地。

确保建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模和新增建设用地总指标不突破。

进一步优化调整城乡建设用地布局和交通水利旅游用地的布局，促进规划期内城镇工矿建设、交通水利建设规模合理有序增长及生态旅游的有序发展。

重点保障“凯麻同城化”、“5个100工程”、“6个20工程”、“千村百镇工程”等项目建设，按照节约集约用地的原则，实施“内涵挖潜”积极盘活低效存量建设用地，开展可利用未利用土地开发、实施“向山要地”工程、拓展建设用地空间。

（3）调整“建设用地管制分区”。

按照“保护资源、保障科学发展、保护生态”的原则，结合近期建设用地需求，在确保现行规划的禁止建设区范围和面积不变的前提下，适度调整允许建设区、有条件建设区、限制建设区范围。

（4）加强生态环境建设。

在保障城镇化、工业化发展的同时，遵循“生态保护、生态修复、生态治理”并重的原则，构建布局优化、结构合理、功能协调、效益显著的生态体系。

坚持环境保护与经济发展同步，以环境保护优化经济增长，努力在发展中解决环境问题。

以加强区域生态保护建设为重点，提高环境承载力。

第二章规划修改方案

第一节总则

（一）修改范围

本次规划修改的层级为现行凯里市土地利用总体规划，修改范围与《凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）》的规划范围一致，涉及1城区、1办事处、7镇、2乡，总面积130441.75公顷。

本次规划修改将按照州级规划修改下达指标进行修改。

（二）修改期限

本次规划修改以现行规划实施评估为基础，以2012年为基期，修改的期限为2013-2020年。

（三）修改依据

1、法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（3）《基本农田保护条例》

（4）《中华人民共和国环境保护法》

2、相关文件、规定

（1）《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）

（2）《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）

（3）《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》（国土资厅发[2013]25号）

（4）《贵州省土地利用总体规划实施办法》（黔国土资厅发[2013]47号）

（5）《贵州省黔东南州座谈国土资源管理有关问题的会议纪要》（黔国土资转议[2013]28号）

（6）《贵州省国土资源厅关于同意黔东南州开展土地利用总体规划修改的复函》（黔国土资规划函[2013]121号）

（7）《贵州省水利建设“三大会战”实施方案（2013-2020年）》

（8）《2012年凯里市政府工作报告》

3、相关规划

（1）《贵州省主体功能区规划（2008—2020年）》

（2）《黔东南州土地利用总体规划（2006-2020年）》

（3）《黔东南州土地利用总体规划修改方案（2013-2020年）》

（4）《黔东南州州域城镇体系规划（2013—2030）》

（5）《凯里市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

（6）《凯里市土地利用总体规划（2006-2020年）》

（7）《凯里—麻江城市总体规划（2009-2030）》

（8）《凯里市土地整治规划（2011-2015年）》

（四）修改原则

1、坚持内涵挖潜，深化节约集约用地。

一是通过城乡统筹、挖潜改造和优化置换，解决发展用地的不足。

二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。

2、坚守耕地保护“红线”。

实现耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提升。

规划修改不能占用基本农田。

3、优化结构，控制总量。

确保建设用地总规模不突破上级下达指标，优化调整城乡建设用地布局，促进规划期内城镇工矿建设用地规模合理有序增长。

4、坚持土地资源可持续利用。

坚持土地的开发、利用、整理和保护相结合，保护和改善生态环境，合理安排区域生态建设和环境保护用地，确保土地利用与生态环境的协调统一，实现土地生产力的持续稳定增长，保证土地资源潜力，达到生态合理性、经济效益性和社会可承受性，保障区域土地资源的可持续利用。

5、公众参与原则。

规划修改应在相关部门的共同参与下开展，广泛听取规划修改涉及区域社会各界的意见，采纳合理性建议，并对规划修改方案进行充分听证、论证，努力提高规划修改的可行性和可操作性。

第二节经济社会发展目标

（一）发展目标

“十二五”期间，按照加速发展、加快转型、推动跨越的总体要求，加快形成推进新型工业化、城镇化、农业产业化和区域开放发展新格局，经济社会发展显著提速，固定资产投资大幅度增加，城市发展水平显著提高，特色优势产业规模不断扩大、产业链不断延伸，经济总量确保翻一番以上，力争翻两番；基础设施不断完善，经济社会发展的支撑能力进一步增强；生态环境建设与保护取得显著成效；地区生产总值能耗和主要污染物排放量明显降低；加大收入结构调整，使城乡居民收入增长与经济发展速度的差距逐步缩小，经济社会协调发展和可持续发展能力明显增强，使凯里市成为带动黔东南州工业化和城镇化的领头羊，成为黔中经济区崛起的重要支撑，将凯里建成贵州东部区域性大城市和重要的新型工业基地、特色优质农产品基地、新兴商贸物流中心和独具苗侗民族文化特色的国际性旅游城市，使“十二五”期间成为改革开放以来我市经济社会发展最好最快的时期，为凯里市实现经济社会发展的历史性跨越和在全州率先实现全面小康社会创造条件。

到2015年，凯里市生产总值确保实现280亿元，年均增长28%以上，力争达到350亿元，人均生产总值达到35000元以上；财政总收入达到35亿元，年均增长25%以上，力争达到50亿元，地方财政收入达到20亿元，年均增长25%；城镇人口达60万人，城镇化水平提高到69%；全社会固定资产投资五年总量突破1000亿元以上，确保达到1200亿元，年均增长45%以上；社会消费品零售总额年均增长25%以上；招商引资到位资金达到200亿元以上，力争达到300亿元；物价总水平控制在全省平均水平范围内。

到2020年，城镇人口达80万人，城镇化水平提高到80%，基本实现全面小康建设目标。

（二）发展思路

强力推进工业化进程，大力实施工业强市战略。

“十二五”期间，按照新型工业化的要求，抢抓西部大开发、贵州省大力实施工业强省战略、黔中经济区建设等历史性机遇，坚持循环经济、绿色经济和可持续发展的理念，充分发挥特色资源优势，以转变发展方式为出发点，以工业园区为载体，以科技创新为动力，改造提升能源及原材料工业，大力发展绿色轻工业，加快发展高新技术产业和战略性新兴产业，积极培育特色优势产业群，推进信息化与工业化相融合，初步建成“一个中心”和“三大工业体系。

力争在产业发展的重点领域和关键环节取得重点突破和跨越式发展，不断提高产业发展活力和市场竞争力。

第三节建设用地供需平衡分析

（一）建设用地需求分析

1、近期重点建设项目用地需求

根据凯里市相关部门提供的近两年需要实施的重点建设项目，共计65个，预计用地规模2339