引导农村土地流转.docx

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引导农村土地流转

引导农村土地流转、促进农业规模经营

——对淮北市农村土地流转问题思考

农村土地流转是十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的重要组成部分，搞好农村土地流转工作，对于优化农村土地资源配置，提升规模经营和农业产业化水平，以及加快城乡一体化进程和促进城镇化发展发挥着极其重要的作用，意义重大而深远。

已经引起政界、理论界的高度重视，各地都在不断地从本地实际出发，探讨这一现实问题，以推动当地农业规模化、产业化经营，促进农业发展。

正是基于这个原因，本课题组历时三个多月，经过对淮北市农委、濉溪县农委以及百善、铁佛等几个重点农业乡镇的走访调研，就我市目前农村土地流转问题进行了认真思考。

一、农村土地流转的历史必然性及客观现实性

自新中国成立的60多年来，农村土地经历了分散——集中——再分散——再集中的流转变迁过程，每次转变无不反映出生产关系要不断地适应生产力发展变化的客观要求，无论是分散还是集中，都是由政府的顺势引导而发生作用。

这一历史变迁过程大致经历了三个阶段。

第一阶段由分散到集中，是从新中国成立至十一届三中全会召开，历时约30年。

新中国成立之初，政府采取了“土地革命”的手段，将旧社会形成的高度集中于地主阶级手中的土地，强制分配给无地的农民阶级，实现了农民“耕者有其田”的愿望，在全社会普遍形成了农业生产的分散化局面。

然而，由于当时的生产力水平极度低下，农民虽然有了自己的土地，可大部分家庭缺乏相应的生产资料，加之受连年战争的破坏，许多家庭失去了强壮的男性劳动力，而导致家庭劳动力结构的强弱不均，家庭生产极其困难。

在战后刚刚恢复生产的历史背景下，一家一户分散经营的生产关系，显然不能适应当时生产力的要求，于是政府采取了“互助组”的形式，相继发展为“低级社”、“高级社”、“人民公社”，到“一五”计划末期形成了以生产队为基础的大队、人民公社的组织形式，农民成为人民公社的社员，最终完成了农村土地的集中过程，这种集中持续了20年之久。

第二阶段由集中再到分散，是从十一届三中全会至十七届三中全会召开，历史也是30年。

在新中国成立的30年间，中国社会形成了高度集中的计划经济体制，农业生产也随之采取了以生产队为单位的高度集中模式。

在土地集中的初期，适应了当时生产的环境条件，激发了人们的劳动热情，发挥着一定的积极作用。

但是随着经济社会的发展、社会环境条件的不断变化，这种集中在生产过程中逐渐暴露出生产效率极度低下的弊端。

正是在这种情况下，中国农民对这种土地集中的形式产生了动摇，七十年代中后期，不少地方的农民都自发地、非公开性地采取一些削弱土地集中的措施，试图挣脱集体组织的生产关系羁绊，其中最为典型的就是凤阳县小岗村的土地承包经营形式，为后来中央提出的农业生产“以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营机制”提供了客观依据。

十一届三中全会的召开，标志着农业生产以生产队为基础的集中经营制度的瓦解、以土地承包为基础分散经营制度的开始，到“十二大”的召开，最终完成了土地的集中再到分散的过程，这一分散方式一直持续了二十多年，目前仍在继续。

第三阶段由分散再到集中，是从十七届三中全会召开至未来一个时期，历时不定。

改革开放30多年来，中国社会发生了翻天覆地的变化，经济体制由传统计划经济转变为社会主义市场经济，农业生产经营形式由集体转向家庭，土地也就由集中转向分散。

这种以家庭为基础分散经营方式，绝不是对历史的重复和倒退，而是符合了当时生产力发展的客观要求，适应了经济社会的环境条件，因而一开始就产生了非常良好的效果。

承包经营责任制，使农民生产的自由性、灵活性得到了充分发挥，将人们在集体条件下长期受到压抑的劳动热情竞相迸发出来，大大提高了农业生产的效率，逐步解决了农民的温饱问题。

然而，随着经济社会的发展，社会经济环境发生了深刻变化，人们对农业生产的衡量标准也随之发生了变化，在现代市场经济条件下，“成本——效益”分析法在社会领域中得到了普遍运用，产量不再是衡量效率的唯一标准，效益的高低已成为衡量一切生产效率的重要标准。

土地分散经营方式在历经30年的过程中，已经远远不能适应现实的需要，逐渐的显示出效益低下的缺陷。

一是不利于农田基本设施建设，降低抵御自然灾害的能力；二是不能形成规模经营，也就失去了规模效益；三是难以发展高效农业，农民增产不一定增收。

因此，世纪之交，在广大的农村就已自发产生了转包、出租等简单形式的土地流转现象，并不断地向规模化、高级化方向发展。

这意味着土地分散经营方式已远远不能适应现代农业发展的要求，需要以新的组织形式进行集中。

将分散的土地集中起来：

形成规模经济，实现规模效益；发展高效农业，解决增产不增收问题；加强农田基本设施建设，提高农业抵御自然灾害能力。

但是，这次的集中，并不能简单地将农民的土地承包经营权收归集体了事，而是要在农民自愿、有偿的基础上，顺应农业发展的趋势，符合当今市场经济的要求来进行，这需要充分发挥政府的引导服务作用。

二、淮北市对农村土地流转的积极作为及成效

近年来，土地流转的客观现实越来越引起各地政府的高度重视。

淮北市在学习和引进外地先进经验的基础上，结合当地实际采取了一些积极措施，经过不懈地努力探索，极大地推动了农村土地流转工作的开展，取得了显著成效。

（一）淮北市对土地流转的积极作为

1.政府高度重视，加强组织领导。

农村土地流转自2007年开始引起淮北市政府的重视以来，逐步加强了引导推动作用。

2008年先后几次组织了相关部门人员去全国土地流转搞得较好的地区学习考察，带回一些先进经验，并与本地的实际有机结合，相继出台了《淮北市农村土地承包经营权流转制度改革试点工作实施方案》、《加快农村土地承包经营权流转的意见》等规范性文件，为推动淮北市农村土地流转提供了政策依据，指明了发展方向。

在此基础上很快建立了以市委主要领导为组长、市政府相关部门的主要负责人为成员的领导机构，同时县（区）乡（镇）有关部门也相应成立了组织机构，切实加强了对土地流转工作的组织领导。

并定期开展督查调研，深入基层研究工作中存在的问题，发现问题及时采取措施加以解决，确保土地流转稳定发展。

2.建立管理机制，强化引导服务。

按照“运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”要求，在全市21个乡镇、办事处普遍建立了农村土地流转服务中心（或办公室），326个行政村全部配备了农村土地流转信息员，认真做好土地流转的信息搜集发布、政策咨询指导、合同审查备案和归档等各项工作，为土地流转双方提供信息咨询、价格评估、合同签订、纠纷处理等服务。

在全省率先研究制定出《淮北市农村土地流转合同示范文本》，规范了流转行为，切实维护流转双方的合法权益，保障土地流转的健康发展。

鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、入股等多种形式流转土地承包经营权，注重发挥村集体经济组织的协调、推动作用，引导农户依托村集体经济组织实现土地经营权的流转，以降低农户个体的流转风险。

3.制定激励措施，促进土地流转。

土地流转是一项涉及各方面利益关系的复杂工作，推动起来难度较大，必须要有政府的大力扶持，尤其是对受让主体，由于他们直接承担着农业生产的经营任务，还要负担着出让者收入的责任，压力和风险十分重大，非常需要政府资金的大力支持。

针对这一问题，市政府在出台的《关于加快农村土地流转推进农业规模经营的意见》（淮政办【2009】9号）文件中，明确提出了扶持土地流转的政策措施。

市财政从2009年起，计划每年安排300万元的农村土地流转专项资金（今后视财力的增长和农村土地流转工作开展情况适当增加），专门用于鼓励农民土地承包经营权流转、培育规模经营主体、建设镇村两级土地流转服务组织；县区政府每年都要安排一定额度的土地承包经营权流转专项扶持资金。

并且具体规定了补助的条件和标准。

通过组织实施，极大地鼓励了土地流转工作的开展，去年市财政扶持土地流转资金达到617.55万元，超出计划的1倍之多。

（二）淮北市推进农村土地流转取得的成效

正是由于是政府的高度重视，采取了一些积极地政策措施，有力的推动了全市农村土地流转工作的开展，取得了显著成效。

从整体看，到今年9月份，全市农村土地流转面已达到27.13万亩，比上年增加5.26万亩，增长24%；其中流转耕地面积20.84万亩，占全是耕地面积的10.14%，比上年增加4.94万亩，增长31.07%。

具体来看，第一，流转期在5年以上和规模面积50亩以上的比重较大。

全市流转的20.84万亩耕地中，50亩以上规模达12.45万亩，占到近60%，并且大都是用于发展水果、蔬菜、特色农产品、良种繁育及养殖业生产等高效农业；签订流转期5年以上合同的占62%，其中包含不少在20年以上的，凡签订5年以上合同进行规模流转的，都把农业作为一个产业进行投资经营。

第二，流转形式和受转主体多种多样，并出现了高级化组织形式。

全市土地流转的形式以租赁为主，同时还有转包、互换、转让、入股等多种形式；受让主体有工商企业、农业企业、种养大户、农村经纪人、农村经济合作组织等，其中农民专业合作社已成为重要主体。

2009年10月份，由安徽大地种业公司和安徽大自然集团发起，1千多农户以土地入股流转土地1万多亩组建全市目前最大的农村土地股份合作社，即淮北市口子谷物良种繁育专业合作社，专门从事小麦良种繁育和营销。

目前全市已有60多家专业合作社通过土地流转建立农产品生产基地，开展农业规模化、标准化生产经营。

三、淮北市农村土地流转存在的困难和问题

我市农村土地流转在政府的高度重视下，经过不懈努力，尽管取得了不小的成效，但由于目前还处于起步阶段，难免存在着一些亟待解决的困难和问题。

（一）转让主体的观念落后

目前在广大的农村，作为土地经营权转让主体的农户，对土地流转的认识存在很大的差异。

一部分长期在城市务工的年轻农民思想活跃，接受新事物的能力很强，能够认识到土地流转是未来农业生产的大趋势，不仅对自己有利，而且也有利于整体发展，他们积极主动地要求流转。

但也存在着部分不愿意放弃土地经营权的情况。

一是部分年龄偏大的农民，由于长期受农村传统观念的影响，思想非常保守，认识不到土地流转的现实意义，把土地看成了“保命田”、“退路田”，总认为自己种比交给别人种保险，即便能从流转中获取一定的收入也不愿意放弃；二是部分农户经过多年耕作，土地的实际面积扩大了许多（或是靠近路边土坝经过整理，或是在耕作过程中侵占了别人的地边），唯恐转让后会损害自己的利益，干脆就不转让，当然也不愿互换。

这两种情况的存在，给土地的连片经营带来一定的困难，在很大程度上阻碍了土地流转的进程。

（二）受让主体的实力匮乏

土地流转的关键是受让主体，受让主体的强弱多寡是土地集中、形成规模经营的首要前提，土地的大规模流转必须要有相当数量、实力强大的受让主体来承接。

但我市目前土地流转的受让主体却十分匮乏，尤其缺少有强大实力的受让主体。

从全市现有的60来家专业合作社、流转土地面积（50亩以上规模）12.45万亩，这两项统计指标看，明确反映出受让主体数量之少、实力之弱，即使最大一家的《淮北市口子谷物专业合作社》也只是承接了万亩土地。

相对于全市200多万亩耕地面积来说，无论是受让主体的数量还是实力，都远远不能满足现实的要求，许多乡镇的农民虽有转让土地的愿望，但由于缺少受让主体而得不到实现。

受让主体短缺，原因是多方面的。

从农业生产的特点看，农作物生产的周期长，投入大成本高，而且易受自然灾害侵袭，存在很大的经营风险，工商资本一般不愿意涉足。

因此，无论是引进还是本地培养都存在一定的困难，受让主体匮乏直接制约着土地的大规模流转。

（三）市场化程度不高

在现代市场经济条件下，一切经济活动行为必须遵照市场规律的要求，土地流转是标准的经济活动，同样要按照市场化要求运作，作为新生事物，尽管开始时要由政府的大力扶持和引导，需要政府搭建一定的信息服务平台，帮助组织实施，但终究要由市场来运作。

市场的有效运作就需要有相当程度的社会中介组织。

而我市虽然在土地流转中介服务和土地托管方面较早地进行了探索，但在一些地方目前尚未建立土地流转的中介服务组织。

有的地方即使建立了，操作上也不太规范，一些配套服务跟不上，还没有真正按市场经济运行机制形成市场化的流转价格体系，土地流转业务还主要依靠基层政府来组织，带有明显的行政化色彩。

（四）规范性操作不强

规范性操作是土地流转的保障条件，能够避免一些不必要的纠纷。

我市土地流转某些方面还不太规范，主要表现在：

一是手续不完善。

特别是农户之间的土地流转，承包方不及时向发包方备案，也不签订规范合同，一般只是口头协议，随意性很大，给土地流转管理工作带来很大困难，引起纠纷很难调处。

据统计，目前全市27万多亩流转土地中，签订流转合同的仅占74%。

二是监督检查不到位。

特别值得注意的是，有些地方存在套取上级政策性补助的现象。

市政府为了鼓励土地流转，政策规定：

流转期限5年以上，连片流转土地达50—200亩和200亩以上的，市政府分别按100元/亩，200元/亩，给予一次性补助。

其中，80%作为对经营主体的补助，5%、15%分别作为镇村两级工作经费补助。

这一政策措施本来是为了调动经营主体和镇村两级工作积极性的，是一件大好事，但是却有人打这方面的主义，设法去组织农户签订合同（给农户一定的好处），办好一切该办的手续，领取大笔的补助经费，其实经营没发生任何变化。

这一方面反映出监督检查不到位，同时也反映出了政策漏洞问题。

（五）高级化发展困难

高级化的经营组织形式是土地流转的根本方向，长远看，股份合作制应是土地流转的高级化组织形式。

目前的种养大户、土地信用合作社以及专业承包经营合作社等组织形式，都是以“租赁”的方式而存在，短期性和不稳定性是其明显的弱点；相比之下，股份合作制则可显示出它独特的优势。

股份合作制是以工业化经营理念运用于农业规模化经营，其运作方式是以土地、资金和技术等入股，民主选举产生经营管理机构，实行民主决策、民主管理，土地流转过程也是一个合作过程，很大程度上培养农民的合作意识、参与意识，对于提高农民素质、推进农村民主建设以及长期稳定农业规模化经营发挥着无以替代的作用。

但我市的土地流转，目前还没能真正形成股份合作制，发展的困难很大，即使是全市最规范、入股土地上万亩的《淮北市口子谷物良种繁育专业合作社》，名为土地股份合作社，而实际上也不是真正意义的股份制。

因为按照股份制要求，股东要在年度终了后取得公司的利润分红或股息，而这个公司的农户股东则要求在经营之前就先拿到年度的保底分红，年终再取得二次分红，这从根本上违背了股份制要求的“股东共同承担经营风险”原则，失去了股份合作制的意义，给公司的经营运作带来很大的困难。

土地股份合作制发展的困难，归根到底还是农民思想观念落后，不理解股份制的真正意义，只愿取得收入不愿承担风险，总认为“一手交钱一手交地”保险，至于怎样经营则不去关心。

四、政府应进一步采取的对策措施

根据我市土地流转的现实情况，针对存在的困难和问题，政府应进一步采取以下对策措施。

（一）进一步加强宣传教育，提高广大干部和农民的认识水平

土地流转事关农业发展和农民增收的重大问题，要使这项工作健康有序地开展，必须加强宣传教育，通过宣传教育提高各级干部和广大农民对土地流转的认识水平。

首先，要综合利用各种媒体，特别是广播电视，通过电视采访，报道一些典型事例使家喻户晓，发挥典型引路作用，形成一种社会氛围。

其次，要加强乡镇村农经干部的专题学习培训，组织他们认真学习有关法律、政策以及中央有关农村工作的大政方针，必要时可请对土地流转有所研究的专家授课，通过各种不同渠道来提高广大干部的认识水平和政策水平，更好地胜任指导土地流转的工作。

再次，要加强转让主体的思想教育，鼓励一些经营不便或能力不强的农户出让土地经营权，并保证其利益不受损害；对于不太愿意出让，尤其是对土地连片有影响的部分农户，要做深入细致的思想工作，帮助他们进行成本——效益分析比较，使他们明白土地出让并不损害自己的利益，而是对个人和社会都有益的道理；实在不愿出让的，要在不损害其利益的前提下帮助协调“置换”，解除土地连片的困难障碍，促使规模化经营顺利进行。

（二）、积极引进和培育受让主体

受让主体是土地流转的关键所在，必须加大力度引进和培育。

第一，积极引进外部受让主体。

在当前我市农业产业化发展水平较低的状况下，应积极探索借力发展的有效途径，把推进土地流转与招商引资结合起来，组织力量加强同周边友邻市县的龙头企业、经济合作组织和能人联系交往，实现信息互通、资源共享、市场对接；以丰富的土地资源和优厚的待遇条件，吸引外地龙头企业来我市农村投资经营，发挥其引导示范作用，带动我市农业规模化经营的发展。

第二，大力培育本地受让主体。

土地流转需要引进外部受让主体来发挥引导示范作用，但长远看，要从根本上解决问题还必须大力培育本地受让主体。

一要提供资助。

鼓励一些条件好、有经营能力的农民争取做“大户”、当“农场主”，对于形成一定规模的经营主体在进行农田水利设施建设时，所需经费应由政府来承担，从而加大水利设施建设力度，更好地完善农田排灌设施，为农业集约化经营提供有力保障。

二要搞好服务，帮助规模经营主体解决生产经营过程中的困难。

农业、农机、科研等部门要优先为他们提供适当农机具、优良品种和技术信息咨询服务，并优先安排农机、农资补助额等。

三要帮助规模经营主体解决融资难题。

农村金融机构要把他们作为信贷支农的重点，对实力强、资信好的经营者给予一定的授信额度，简化贷款手续，允许规模经营大户联保和土地承包经营权证抵押贷款，解决经营资金困难问题。

四要帮助规模经营主体降低经营风险。

要将经营风险较高的特色农产品、高效农产品纳入政策性农业保险范畴，并对保费实行优惠补助政策，最大限度地降低经营者风险，解决他们的后顾之忧。

（三）、健全各种机制，提高市场化程度

土地流转是一种经济活动行为，应当按照市场化要求，建立健全各种机制。

一要建立健全服务机制。

县区应建立土地流转服务大厅，利用电脑联网搭建信息交流平台；各乡镇要成立土地流转服务中心，负责农村土地流转政策宣传、供求信息的发布传输、推介经营项目、签订流转合同、调处各种纠纷，并指导中介服务组织开展工作；逐步将乡镇服务中心的中介服务职能剥离出来，交由农村经济组织来开展这项业务活动，以去除中介服务的行政化。

二要建立价格指导机制。

县区应根据不同产业、不同片区制定土地流转的指导价格，作为供求双方的谈判依据，具体价格要由转受双方协商确定，政府只能指导不能包办。

三要建立和完善相应的社会保障机制。

逐步建立医疗卫生、最低生活保障和养老等方面的社会保障机制，弱化农民对土地的依赖性，为广大土地流转者解除后顾之忧，从而使农村土地流转得以顺利进行。

（四）、规范操作程序，确保土地流转健康发展

目前我市土地流转的各级组织均已建立，但具体操作程序有待进一步规范。

第一，完善土地流转手续。

各乡镇的土地流转服务中心应积极负责地做好土地流转的签证、登记、备案工作，统一归档管理，并逐级上报汇总，做到有据可依、有案可查；要深入到实际了解情况，对一些农户之间还没有签订正式合同的，应做好细致的工作，督促他们签订正式合同，避免以后发生不必要的纠纷。

第二，加强监督检查工作。

上级有关部门应组织力量定期或不定期地检查指导下级工作，纠正一些问题。

特别值得注意的是，对于为了套取上级政策补贴而弄虚作假的行为要及时查处，避免其负面影响的蔓延。

第三，堵住激励性政策漏洞。

出现弄虚作假现象，根本上说还是政策漏洞问题，我市出台的对于经营主体激励的政策规定：

“凡流转期限5年以上、连片土地50亩~200亩和200亩以上的，市财政分别按100元／亩、200元／亩给予一次性补助。

其中80%作为对经营主体的补助，5%、15%分别作为镇村两级组织的工作经费补助。

”这其中的漏洞之一是，没有规定条件要求。

应增加限制条件，即必须经工商部门登记、经实地考察确认流转土地数量的经营主体；漏洞之二是镇村两级组织不应分占补助份额，应全部归经营主体。

原因是两个主体的性质不同，镇村两级组织具有代表上级政府行使管理职能的行政性质，而经营主体是经营性质的，如果将两者之间的利益关系捆绑在一起，势必形成镇村两级组织“既当裁判员又当运动员”现象，极大地削弱了他们的管理监督作用，如果是为了鼓励他们搞好土地流转工作，可考虑采取其他方式加以激励。

（五）、综合运用多种政策手段，极力促成股份合作制

股份合作制是土地流转的高级化组织形式，我市的土地流转虽然在形成股份合作制方面还存在一定的困难，但长远看还必须向这个方向发展。

政府一方面要加强对农民的宣传教育，改变落后的观念意识，解决思想顾虑，指导成立较规范的股份合作组织，帮助解决组织运转的一些困难；同时还要积极采取多种政策手段加强扶持引导。

一是财政政策手段。

主要是运用转移支出工具来调节，市县（区）应把土地流转所需补助经费列入年度支出计划，纳入到财政预算体系，重点向股份合作制组织倾斜，并要明文规定土地入股的农民可享受一定的补助待遇，以提高农民入股的积极性。

二是信贷政策手段。

农村金融机构要在重点支持各种规模经营主体的基础上，再向规范运作的股份合作制组织加大倾斜力度，保证其资金供应，并在符合政策规定的前提下尽可能提供优惠利率贷款，在不能优惠的情况下，政府应补贴一部分利息来支持股份制组织的经营运转。

三是收入分配政策。

政府应制定出合理的分配政策来协调股东之间的利益关系，要明确规定股份合作制组织每年度都要进行保底分红，这个底线不能低于农民自己经营的平均收益，经营较好的还要进行二次分红，保证入股农民的经济利益不受损害。

通过这些政策手段，有效促进股份合作制的健康发展。

结束语：

农村土地流转是我国现阶段农业发展的客观要求，事关“三农”的重大问题，搞好这项工作，对于由传统农业走向现代农业以及城镇化发展发挥着极其重大的作用，意义重大而深远。

相信在市委、市政府的高度重视、各级政府的不懈努力下，经过认真探索，不断地发现和有效地解决问题，一个规模化经营的现代农业景象，不久将会展现在人们面前。

课题主持人：

刘宁超