对古德诺行政二分法的解读和再认识.docx

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对古德诺行政二分法的解读和再认识

对古德诺行政二分法的解读和再认识

摘要：

古德诺提出政治与行政的二分论，即国家具有意志表达和意志执行的两种基本职能，政治功能和行政功能。

但是他的主要研究意图却是政治与行政之间的相互协调，协调的途径有两种，分别是政治对行政的控制和行政的适度集权。

古德诺通过对美国政治体制的考察，发现法定体制外的政党具有这一协调力量。

古德诺思想的核心在于如何通过协调政治与行政来实现民治政府和高效行政的目标。

关键词：

古德诺；政治与行政；二分法；

与古德诺同一时代的德国的斯坦因、布隆赤里,法国的狄克洛克早就论述过行政与政治的区别。

“行政学之父”威尔逊也明确提出要把政治与行政区分开来。

古德诺全面而系统地对威尔逊的见解作了进一步的阐释，但古德诺并没有把主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是着重分析了外部环境问题，这也是局限所在。

1、政治与行政二分理论的基本内容

行政学界普遍认为最先提出政治与行政二分理论的是威尔逊，但是最早对这一理论作出全面而系统地阐述的是古德诺。

构成了古德诺的“政治与行政二分理论”体系，这一体系包括以下内容：

1、高级行政官员要对政治官员负责并执行政治官员的意志

低级的行政官员不应该有明显的政治倾向，要能够为任何一个政党组成的政府提供服务。

对于某一特定的政策，允许他们有自己的见解，作为负责制定和执行政策的政府机构成员，有权力提出自己的观点并表明自己的态度，但是不能有党派的色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。

2、行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。

行政追求的首要的是效率。

政府应该知道应该怎样用尽可能少的成本提高效率来完成恰当合适的工作。

3、政府的职能有两种，政治职能和行政职能。

用三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。

4、古德诺政治与行政二分思想的核心内容是政治与行政的协调

古德诺在《政治与行政》一书中着重的论述了这一思想，说明了并不像人们所想的那样政治与行政是完全分离的。

古德诺认为政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样的一个前提而存在的，而在具体行政事务上和公共事务上政治与行政是不可以完全分离的，二者是相互联系、相互影响的。

二、古德诺对威尔逊“政治与行政二分思想”的发展

1、对“行政”范畴概念的界定

威尔逊认为：

行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。

政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。

由此表明，威尔逊对行政范围概念的界定相对来说狭窄一些。

古德诺从相对主义的角度来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，不仅包括政府行政，还包括司法行政。

他将行政的功能划分为司法行政和政府行政。

又将政府行政划分为执行法律的功能和建立、维持和发展政府组织的功能。

执行法律的功能又可以分为执行的功能、准司法的功能和统计和半科学的功能。

行政的各种功能中，执行的功能必须服从于政治的功能，其中的很大一部分与政治并无关系。

2、对行政学研究目标和任务的完善

威尔逊明确地提出了行政学的研究目标。

认为行政学研究的目标在于：

“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力上的消耗来完成这些专门任务”。

威尔逊强调的“适当”，是指凡是公共事务应当由政府管理，而不应该由其它社会组织承担，这才体现“适当”；政府包揽一切社会事务，或应该由政府承担却不管，为“不适当”。

因此威尔逊认为，行政学应该以行政职能作为研究的起点，其次是研究政府通过采用什么样的方式、方法进行管理来提高行政效率，完成行政任务，这些要素构成了行政学各个部分具体的研究内容。

古德诺在威尔逊的基础上，提出行政学应该注重对政府的行政效率、使用方法、技术标准节约成本等科学管理方面的研究，不应该去研究政治问题和使用民主的或程序的标准，更进一步明确了行政学的研究对象。

3、对待民主与效率二者关系的态度

威尔逊认为，民主与效率这一对概念是相互矛盾的，提高行政效率要以牺牲民主为代价。

古德诺的政治与行政二分思想渗透了民主与效率，这也是当时西方社会传统和工业时代的价值诉求。

是针对当时美国的政党分肥制提出的一种对策，也是针对当时地资本主义经济飞速发展引起的国家政治体制的变动的一种回应。

实践证明了它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。

政治与行政二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率，所以民主与效率便统一了起来。

4、政治与行政的协调方式

政治与行政二者协调方式的提出是古德诺对威尔逊二分思想发展的突出贡献。

威尔逊没有提出具体的协调方式。

古德诺在《政治与行政》一书中，论述了政治与行政二者协调的重要性和二者之间如何取得协调，首先是政治对行政的适度控制，其次是行政的适度集权化，最后是法外调节—政党的作用，进而达到政治与行政的协调。

三、古德诺对二分法的巨大贡献

古德诺对政治与行政二分法的贡献不在于他提出了两者二分的必要性，而是他强调了政治与行政之间的协调并对之做出了系统的阐释。

分析《政治与行政》这部著作，发现政治与行政二者的分离的最终目的是要实现政治与行政的协调。

1、二者分离的必要性

现代代议制政府的责任要求政治必须对行政适度控制，行政要向政治承担责任，通过责任机制的相联系，把政治与行政连接起来，达到民主与效率的统一。

行政是政治的重要组成部分，二者难以完全分开，要求在处理问题的过程中应该联系二者。

在处理行政问题的时候，必须考虑政治对行政的影响。

政治与行政具有差异性，要正视政治与行政二者的差异性。

政治与行政之间不是完全对等的关系，为保证国家意志在实践中能得到贯彻和执行必须保证政治的主体地位。

二者本质上就是一种既分又和的关系，需要政治与行政之间的协调统一。

2、政治与行政二者协调的路径分析

（1）控制必须遵循适度原则

要实现二者的真正协调，强调控制的适度性显得尤为重要。

古德诺认为，行政应该服务于政治，政治对行政应该进行适度控制，控制必须掌握适度原则。

是二者能否实现协调的重要因素。

（2）控制的方式

古德诺认为，政治对行政的控制要视具体情况而定。

立法机关可以依靠被授予司法行政权力必要的控制执行立法机关意志的官员。

重要的行政官员应该受到法律的控制。

（3）法外调节—政党的作用

古德诺认为，法制体制外的政党对政治与行政的协调关系做出了突出的贡献。

“政党体

制由此保证了政治功能和行政功能之间的协调，这种协调是开展政府工作所必需的”。

政党政治对行政的控制是一种有限度的控制。

政党的力量必须是强大的，但是政党同样需要制约，古德诺分析了许多政府不负责任的原因的案例，最终得出结论，政治风暴的核心在政党。

因此，古德诺认为，必须使政党作为一种政治机构来接受公众的管理监督。

（4）政党组织必须强大并且要长期存在

政党的工作大部分取决于中央政府各机关之间，以及中央与地方政府之间的关系。

政府体制是非中央集权的。

政党的工作是非常艰巨的。

所以，要保持好政治与行政之间的协调。

（5）规范政党行为，让政党更加向人民负责

必须使党魁对政党负责，希望那些贤明的政府以及不断奋斗的人们有必要永远记住：

“最终目的不是将党魁作为一种制度消灭掉，而是要使他服从公众的意志”。

四、古德诺的政治与行政二分思想对我国现实的启示和意义

丁煌教授曾经指出:

我们可以这样说行政学的研究在威尔逊、古德诺这里完成了一个起步。

但是,古德诺的贡献远不仅仅局限于此,无论是在行政学理论上,还是在行政实践上他都有着杰出的贡献。

正确的理解和分析这一思想既有利于行政科学的发展，又有利于行政管理实践中合理的处理好政治与行政的关系。

1、古德诺二分思想的理论意义

他的法外研究视角打破了传统行政学的狭隘的视野。

更加关注行政的外部环境,更加全面分析阐释了政治与行政关系的真实状态,古德诺对于行政功能的划分,极大地提高了这种改革的实际可操作性,对社会经济发展等方面有积极的意义。

我国在经济快速发展的同时也显现了一些社会问题，非典、雪灾、汶川大地震、三聚氰胺事件等等,公共危机事件频频发生。

在这个转型时期,更要正确处理政治与行政的关系。

不能用政治的手段去解决行政的问题，需要去正确的辨别和处理政治问题和行政问题。

从而避免矛盾的激化,，缓和消除社会矛盾。

2、当代中国行政学的研究是对政治与行政二分的超越

中国的行政学研究要建立在中国国情的基础上，借鉴和吸收西方的经验。

不是对政治与行政二分的简单否定，也不是对官僚制简单的剔除，而是吸收官僚制对“效率”的诉求和新公共管理学派对“公平”的强调。

需要坚持的前提条件是中国共产党的领导，一个强大的政党能使群众的支持制度化，中国共产党所积极倡导的执政理念和治国方略，比如“三个代表”的重要思想、科学发展观、权为民所用，利为民所谋的理念，应该成为我国行政学研究的基本价值取向。

同时也必须改善党的领导，要正确处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。

不能出现党政不分、党政合一的关系，要按照效率和公平的原则来要求自己，实行党内民主，要坚持民主行政和高效行政来完善党的领导。

3、古德诺的政治与行政二分思想对我国政府管理的现实意义

启示我们应该以政府改革的实践为立足点，集思广益，以实现决策的民主化；使政治与行政都能得到充分的发展。

首先要正确理解我国的党政分开，中国共产党领导下的多党合作的政制度与西方国家的多党制是完全不同，这个特征决定了政治与其他领域的关系。

党政分开首先是由邓小平同志提出来的，党政分开主要是解决以党代政的问题，改善党的领导方式，党政分开的目的是改变权力过分集中的问题，不能根据二分的原则来诠释党政分开的思想。

4、有助于政府在管理过程中选择有效的行为策略

政府面临着政治领域和行政领域两个领域，在实际的管理过程中，由于党政不分，行政行为实际上由党组织来决定，使得行政权力有可能脱离国家立法权力和司法权力的监督和控制。

古德诺的二分原则启示我们在政治领域应该采用政治方式，在行政领域采用行政方式。

5、结论

学界对政治与行政二分的争论孕育了近现代行政学的产生，标识了西方行政学发展的不同时期及学派。

对于政治与行政二分观点，不同的学者持不同的态度，以往的学者缺乏历史的视野，古德诺对政治与行政二分思想上的突出贡献，在于他对政治与行政二分所做的系统而详尽的阐释。

对整个世界的政治领域和行政领域都具有积极的意义和启示。

Foreidur'sadministrativedichotomyofinterpretationandrecognition

Abstract：

Putforwardeidur'spoliticalandadministrativedichotomytheory,thecountrywillhavetoexpressandwillimplementtwobasicresearchpurposeispoliticalandadministrativemutualcoordination,coordinatedapproachhastwokinds,respectivelyispoliticaltoadministrativecontrolandadministrationoftheappropriateauthority.Eidurgudjohnsen'sthroughtotheAmericanpoliticalsystem,theauthorfindsthatthelegalsystemofthepartyisthecoordinationofpower.Eidurgudjohnsen'sthoughtisthecoreofhowtothroughthecoordinationofpoliticsandadministrationtoachieveandforthegovernmentandefficientadministrativegoals.

Keywords：

Eidurgudjohnsen's;Politicalandadministrative;Dichotomy;

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