我国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择 作者程国强.docx
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我国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择作者程国强
我国工业化中期阶段农业补贴制度与政策选择
程国强
一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型
新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化提供原始积累。
进入新世纪以来，我国实施一系列强农惠农政策，全面实现由剥夺农业向反哺农业的政策转型，初步建立新时期农业补贴的制度框架。
本文根据我国工业化发展历程，系统回顾建国以来农业补贴制度的变迁与发展，分析揭示农业补贴政策转型的基本特征。
（一）工业化起步时期的农业负保护
建国初期，我国实行优先发展重工业的工业化战略。
但由于西方国家在经济、政治上的严酷封锁，我国实施进口替代的工业化战略不得不依靠国内资源动员和资金积累。
而当时我国工商业受战争的严重破坏，发展迟缓，几近停顿甚至倒退。
因此，工业化原始积累只能依赖农业这一传统部门。
20世纪50年代到90年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有举足轻重的地位，但总体而言，国家工业化的基本政策取向是农业支持工业、农村支持城市，农业剩余是工业化的基本源泉。
在改革开放前的计划经济时代，国家对农业实行全面计划管理，农产品统购统销制度成为我国工业化原始积累的主要实现形式。
概括而言，这一时期的农业补贴制度有以下特征：
第一，对粮食等重要农产品实行计划管理，通过低价垄断收购汲取农业剩余。
1953年，为适应工业化建设和保障城镇居民粮食供应的需要，对粮食等主要农产品实行统购统销政策。
如，要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和收购计划的分配数量将粮食交售给国家；对城市居民和农村缺粮人口实行计划供应；由国家严格控制粮食市场，严禁所有私营粮食工商业、加工厂等私自经营粮食。
如此，一方面，国家以低价向城市居民和工业部门供应粮食，另一方面，保持工业企业低工资和原料低成本，形成超额利润，以利、税的形式纳入国家财政，为工业化建设提供资金。
据牛若峰估计，1952－1978年间，政府通过工农产品价格剪刀差从农业部门攫取的资金达3992亿元（程国强，1993）。
第二，对农业部门征税成为国家财政支持工业化建设资金的重要来源。
1950－1956年间，我国按农业人口平年收入水平，实行全额累进税率（3%－30%不等）对农业课征税赋。
1956年以后，按土地性质征收不同税率的农业税，其中国有土地的农业税率为6%，集体土地仍按1955年的税率计征，约10%。
1958年，我国制定了《农业税条例》，实行比例税率，税率约为10%－15%。
虽然1961年调减至10%以下，随后在1964年又恢复至原税率。
统计数据表明，1950年全国农业各税收入19.1亿元，占当年全国总税收的39%；自此到1978年间，农业各税基本维持在每年30亿元左右（其中1961－1965年稍低），但其在总税收中的比重逐步下降至5.5%。
这一阶段，农业部门累计为国家提供税收达821亿元（图1）。
图11950－1978年农业税收收入图21950－1978年政府财政用于农业的支出
注：
（1）农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税、契税和烟叶税；
（2）政府财政用于农业的支出包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他支出，自1998年起农业基本建设支出包含增发国债安排的支出。
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》，2001。
第三，农业生产资料低价销售和亏损补贴，是这一阶段支持农业的主要方式。
1950－1978年，农资销售价格不断降低，中央统一定价的化肥出厂价格降低7次，降价总额达26亿元；农药出厂价格降低6次，降价10亿元，销售价格降低9次，降价总额5.5亿元；农机产品价格降低10次（1959－1979年间），降价幅度超过40%；农用柴油、农用薄膜也多次降价（宋洪远，2000）。
始于上世纪50年代对国营拖拉机站实施的机耕定额亏损补贴，后来逐渐扩展到柴油、农业用电等农用生产资料的价格补贴等方面。
进入70年代，农资价格补贴大幅增加，仅1978年就达到了23.9亿元。
政府财政用于农业的支出从1950年2.7亿元增加到1978年150.7亿元，占财政支出的比重相应从4%提高至13.4%（图2）。
但是，这20多年间，政府财政用于农业的支出总额仅1577亿元，年均78.9亿元。
1978年开始的以市场化为取向的农村改革，是我国农业发展的历史性转折点，不仅突破传统体制的束缚，推动农村经济的快速发展，而且带动和促进了我国经济体制改革的全面展开，有力地支持了我国经济的高速增长（程国强，2005）。
这一时期农业补贴政策的主要特点为：
一是，通过提高粮食收购价格的方式调动农民的生产积极性。
如，1979年国家将粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来的按统购价加30%，提高到新的统购价加50%，六种粮食（小麦、稻谷、谷子、玉米、高粱、大豆）国家统购价格平均每50公斤由10.64元提高到12.68元，提高幅度达20.9%，1980年再次提高到13.08元，1981年增加到13.49元，3年累计增幅达26.8%（程漱兰，1998）。
1985年，国家将粮食统购改革为合同定购，定购品种为稻谷、小麦、玉米和大豆，定购价格按“倒三七”比例定价，即三成按统购价格，七成按超购价格。
定购外的粮食品种实行市场价格，但若市场价格低于统购价格，国家仍按照统购价格敞开收购。
1986－1989年，国家调减粮食合同订购数量，扩大农民议价和市场价销售数量，分地区、分品种地每年小幅度提高粮食的合同定购价格，并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩，给予农民一定的经济补偿。
与1985年相比，1989年籼稻、小麦、玉米的合同定购价格分别提高43.3%、14.2%、21.8%。
二是，财政用于农业的支出逐步增加。
1979－1985年间，由于粮食收购价格提高而销售价格不变，价格倒挂使补贴支出急剧增长，粮棉油价格补贴支出从1978年的11.1亿元快速上升到1980年的102.8亿元，1985年已经达到198.7亿元。
在此背景下，用于农业的支出占财政支出的比重出现持续下降的态势，从1979年的13.6%持续下降至1985年的7.7%；支农支出、农业基本建设支出等甚至出现了绝对量的下降（图3）。
但从1986年开始，国家积极调整农业投入政策，通过规定农业投入的比重和增长幅度、建立农业发展专项基金、扩大对农业信贷支持等，增加大型水利工程、重要农业生产和农产品流通基础设施建设等资金的投入。
国家财政用于农业基本建设的支出和支农支出分别从1985年37.7亿元、101亿元增加至1990年66.7亿元、221.8亿元，用于农业的支出占财政支出的比重逐步回升到1982年水平。
三是，农业税收仍呈增长趋势。
图4显示，农业各税从1978年28.4亿元、1985年42.5亿元持续增长到1990年87.9亿元，增加2.1倍，年均增长幅度达9.9%。
其中，自1985年开始，农业各税占总税收收入的比重从2.06%回升至1990年的3.11%。
图31979－1990年财政用于农业的支出图41979－1990年农业税收收入
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》，2001。
四是，部分支持农业的优惠政策被取消。
前一阶段执行的农资降价政策被停止，改革为浮动价格和综合价格，该政策使磷肥、碳铵、尿素等化肥价格不断上涨；部分农资价格优惠政策也随之取消，如1982年取消了农用柴油的优惠价格，1984年又取消了农资生产企业的价外补贴和倒挂补贴。
综合而言，在工业化起步阶段，政府主要通过行政手段配置资源，直接或间接地从农业部门抽取资源，为工业化提供积累。
据有关专家测算，1952－1990年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达9530亿元。
其中，通过工农产品价格剪刀差流入工业部门的资金约6990亿元，占73.4%；通过农业税收流入工业部门的资金为1850亿元，占19.4%；通过农村储蓄流入工业部门的资金为676亿元，占7.1%（郭书田，2009）。
（二）工业化进入快速发展时期的农业取予平衡政策
20世纪90年代，我国进入工业化快速发展阶段，农业政策逐步由歧视、剥夺向支持、补贴转型，对农业的取予政策趋于平衡（程国强等，1998）。
主要特点有：
第一，推进粮食流通体制改革，实施粮食保护价制度。
1990年，为解决粮食连续丰收后农民卖粮难问题，国家对粮食收购实行保护价制度，建立“收购余粮、稳定生产、丰歉调剂、稳定市场”的粮食专项储备制度。
保护价制度和粮食专项储备制度在一定程度上保护了农民的生产积极性，为国家加强粮食市场宏观调控提供重要保障。
随后，国家先后提高城镇居民粮食销售价格和定购价格，基本实现了购销同价，为进一步改革粮食购销体系创造重要条件。
1993年实行保量放价政策，即保留定购数量，收购价格随行就市，粮食价格开始由市场供求决定。
与此同时，国家建立粮食风险基金和粮食储备体系。
1993年底粮食市场价格出现异常波动，国家从1994年起，恢复并加强了对粮食购销、价格、市场方面的控制和干预，且连续3年提高粮食定购价格，四种粮食（稻谷、小麦、玉米、大豆）平均定购价格从0.52元/斤提高到0.82元/斤，还允许地方以此为基准价，可以在上浮不超过10%的范围内确定具体的收购价格。
1997年，实行按保护价全面敞开收购农民余粮政策。
在米袋子省长负责制和保护价收购的双重作用下，粮食连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营不善，亏损挂帐严重。
国家用于粮棉油的价格补贴从1990年267.6亿元增加至1997年413.7亿元，到2000年达到758.7亿元，国家财政不堪重负（表1）。
为此，迫切要求进一步深化粮食流通体制改革，加快粮食购销政策的改革完善。
表11990－2003年我国财政用于粮棉油价格补贴单位：
亿元
年份
粮棉油价格补贴
年份
粮棉油价格补贴
年份
粮棉油价格补贴
1990
267.6
1996
311.4
2002
535.2
1991
267.0
1997
413.7
2003
550.2
1992
224.4
1998
565.0
平均水平
1993
224.8
1999
492.3
1990－1997
267.5
1994
202.0
2000
758.7
1998－2003
584.5
1995
228.9
2001
605.4
1990－2003
403.3
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》，2005。
第二，增加财政支农资金，主要用于农业基础设施建设。
90年代初，国家出台诸多政策文件，从投入比重和增长幅度上要求加大对农业的投入，并明确提出财政投资和银行信贷等要向农业部门“倾斜”。
如1993年《农业法》要求，“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政性收入的增长幅度”。
以1998年积极财政政策为契机，国家出台一系列向农业倾斜的支农惠农政策，当年增发的1000亿元国债中，35%用于农林水利和生态工程建设。
财政用于农业的支出达到1154.8亿元，比上一年增加388.4亿元，其中农业基本建设支出增加319亿元，占到增量部分的82.2%。
到2003年，财政用于农业的支出持续增长到1754.5亿元，年均增长13.2%（图5）。
1998－2004年，农业部门累计利用国债项目资金达2596亿元，占国债长期建设资金的30%（贾康等，2009）。
主要用于江河治理骨干工程、大型水利工程、大型粮棉油生产基地建设、生态综合治理、以工代赈等支出。
第三，农民负担日益加重。
如图6所示，农业各税从1991年90.7亿元增加至2001年481.7亿元，2003年已经达到了871.8亿元，平均每年增加60亿元，年均增长20.8%。
1999年，全国农民直接承担的税费总额达1450亿元，其中纳税额仅336亿元，占税费总额比重不足25%，三提五统高达620亿元，占42.8%（表2）。
根据农业部统计，2000年农民缴纳的税费总额为1259.6亿元，人均承担141.4元，相当于上一年农民人均纯收入的6.5%。
其中，人均纳税45.3元，三提五统73.5元，教育集资及附加21.7元（谢旭人，2008）。
图51991－2003年财政用于农业的支出图61991－2003年农业税收收入
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》，2001。
表21999年我国农民负担基本情况单位：
亿元、%
项目
农业税及附加
农业特产税及附加
屠宰税
三提五统
农村
教育集资
清理政府性收费基金
两工以资代劳
其他
社会负担
总计
金额
190
116
30
620
36
200
58
200
1450
比重
13.1
8.0
2.1
42.8
2.5
13.8
4.0
13.8
100
资料来源：
谢旭人：
《中国农村税费改革》，北京：
中国财政经济出版社，2008，P41。
在这一阶段，尽管国家仍然通过征收税费等方式汲取农业资源，但财政用于农业的转移支付也快速增加，农业取予政策趋于平衡。
（三）工业化中期阶段的农业政策全面转型
进入新世纪以来，中央提出了把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想，作出了“两个趋向”的重要论断和“我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，明确了走我国特色农业现代化道路的基本方向、推进社会主义新农村建设的战略任务、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。
自2004年起，连续出台8个事关“农业、农村、农民”的中央“一号文件”，以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，共同构成新时期我国农业政策的制度框架，实施了粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列强农惠农、补贴支持农业的政策措施。
由此意味着我国农业政策的全面转型，基本特征如下：
第一，价格支持政策成为补贴支持农业的核心举措。
2004年，我国全面放开粮食购销市场和价格。
为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对重点粮食品种（即稻谷和小麦）实施最低收购价政策，并于2005年率先在南方稻谷主产区启动稻谷（包括早籼稻、中晚籼稻和粳稻）最低收购价预案，至今已多次实施最低收购价收购；小麦自2006年开始已经连续5年在主产区实施最低收购价收购。
特别是，自2008年起国家连续提高粮食最低收购价水平，白小麦、红小麦、混合麦（国标三等）分别从2007年的每斤0.72元、0.69元、0.69元提高至2011年的0.95元、0.93元、0.93元，增长31.9%、34.8%、34.8%；早籼稻、中晚籼稻和粳稻（国标三等）从每斤0.70元、0.72元、0.75元提高到1.02元、1.07元、1.28元，增长45.7%、48.6%、70.7%（表3）。
实践表明，持续提高最低收购价格，保护和调动了农民种粮积极性，有效促进了粮食生产的稳定发展（朱满德等，2011）。
2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，国家适时出台临时收储措施，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。
除2010年玉米市场价格持续走高，未实施临时收储以外，对大豆和油菜籽的临时收储措施逐步常态化。
与最低收购价格类似，国家也逐步提高农产品的临时收储价格。
表3我国粮食最低收购价格与临时收储价格调整单位：
元/斤
品种
执行范围
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
最低收购价
小麦
白小麦
河南/河北/江苏/安徽/山东/湖北
未
启
动
0.72
0.72
0.77
0.87
0.90
0.95
红小麦
0.69
0.69
0.72
0.83
0.86
0.93
混合麦
0.69
0.69
0.72
0.83
0.86
0.93
稻谷
早籼稻
湖南/湖北/江西/安徽/广西
0.70
0.70
0.70
0.77
0.90
0.93
1.02
中晚籼稻
吉林/安徽/江西/湖北/湖南/四川/黑龙江/辽宁/江苏/广西/河南
0.72
0.72
0.72
0.79
0.92
0.97
1.07
粳稻
0.75
0.75
0.75
0.82
0.95
1.05
1.28
临时收储
稻谷
中晚籼稻
南方稻谷产区
0.94
未启动
粳稻
东北稻谷产区
0.92
未启动
玉米
东北产区
0.75
0.75
未启动
油料
大豆
东北产区
1.85
1.87
1.90
油菜籽
油菜产区
2.20
1.85
1.95
注：
（1）最低收购价格和临时收储价格的等级标准为国标三等，每个等级之间的差价为0.02元/斤；
（2）2008年小麦和稻谷最低收购价格是国家两次提价后的价格，第一次提价为白小麦、红小麦、混合麦分别为0.75、0.70、0.70元/斤，早籼稻、中晚籼稻、粳稻分别为0.75、0.76、0.79元/斤；（3）早籼稻最低收购价执行范围从2008年开始包括广西，中晚籼稻和粳稻从2008年开始包括辽宁、江苏、广西、河南；（4）不同产区的玉米临时收储价格有所差异，其中，内蒙古和辽宁为0.76元/斤，吉林为0.75元/斤，黑龙江为0.74元/斤。
资料来源：
根据有关政策文件整理。
第二，政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。
2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，经过8年实施，良种补贴品种已逐步扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。
2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。
同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴（即粮食直补）；为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006年中央又出台农资综合补贴政策。
这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国农业补贴政策的重要组成部分。
第三，农业补贴总额和支持水平大幅提高。
上述四项直接补贴，从2002年的1亿元、2004年的145.2亿元，快速增长到2009年的1274.5亿元，2010年财政预算安排的补贴资金达1344.9亿元。
2007年开始实施农业保险保费补贴，亦从21.5亿元上涨到59.7亿元，2010年预算安排补贴资金达103.2亿元，比上一年增加了43.5亿元，增长75%。
随着直接补贴项目不断增多、补贴范围逐步扩大、补贴强度持续增加，国家财政对农民的直接补贴持续增长。
第四，农民负担大幅减轻。
为切实减轻农民负担，2000年中央启动农村税费改革试点。
2004年提出从2004年开始，农业税税率每年降低1个百分点，并在5年内全部停止征收；农业税附加随之降低，除烟叶以外的农业特产税全部取消。
2005年全面取消牧业税，同时加快降低农业税税率的步伐。
2006年1月1日，《农业税条例》正式废除，标志着我国全面取消农业税。
与农村税费改革前1999年相比，取消农业税每年可减轻农民负担达1250亿元，平均每个农民减负140元。
第五，对农业综合服务支持持续增加。
为调动地方政府抓好粮油生产的积极性、鼓励粮油产业发展，中央对粮食生产大县、油料生产大县、生猪调出大县、奶牛养殖大县实行奖励措施；中央财政加大对大中型灌区等水利骨干工程、小型农田水利等田间工程、农业科研创新能力、良种繁育与技术推广体系、农技服务与农业病虫害防控、农业生态环境保护体系等建设的支持等。
由此可见，我国农业补贴政策已经由过去补贴流通环节向补贴生产环节、补贴消费者向补贴生产者全面转型，初步形成价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架。
（四）基本结论与政策涵义
对农业实行补贴，是一个国家工业化发展到一定阶段的必然选择，是成功实现现代化国家的基本经验。
本文研究表明，我国农业补贴制度的政策取向大体可分为三个历史阶段：
工业化起步阶段的农业负保护政策（即政府对农业部门实行索取剥夺的政策措施），工业化进入快速发展时期的农业取予平衡政策以及工业化中期阶段农业支持政策的全面转型。
从政策结构看，实施了长达50多年的农业负保护政策，主要通过工农产品价格剪刀差和农业税收实现；对负保护政策的调整，以提高农产品收购价格、实行农产品价格支持以及不断增加财政支农资金投入为标志；新世纪以来全面取消农业税，探索实施农产品价格支持措施和直接补贴政策等，则意味着我国已经初步建立农业补贴制度的基本框架。
农业是安天下、稳民心的战略产业，是国家自立、经济繁荣和社会安定的基础。
对我国这样一个拥有13亿人口，农业资源严重短缺，正处于工业化、城镇化加速发展关键时期的发展中大国而言，建立和完善农业补贴制度，加大对农业的支持保护，确保农业继续发挥基础支撑和关键保障作用，事关工业化、城镇化和整个现代化事业全局。
必须从我国基本国情出发，按照“量力而行、循序渐进；明确指向、突出重点；市场导向、遵循规则；协调配套、提高效能”原则，以保障粮食基本供给、促进农民持续增收为目标，以重点产品、重点地区和关键环节为核心，以价格支持为基础、直接补贴为主体，建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的农业补贴制度。
二、我国农业补贴制度设计的目标与重点
我国正处于工业化、城镇化加快发展的关键时期，加大对农业的支持保护，建立和完善农业补贴制度，确保农业继续发挥支撑和保障作用，事关整个现代化事业全局。
本文从现阶段我国基本国情出发，探索研究农业补贴设计的目标取向、基本原则和重点选择。
（一）农业补贴制度设计的目标取向
经过30多年的改革和发展，我国工业化、城市化进入快速发展阶段，我国人均GDP已超过4000美元。
经济发展的国际经验表明，目前我国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。
随着国家财力的不断提升，农业补贴的能力不断增强。
如粮食直接补贴等“四项补贴”规模从2002年首次启动时的1亿元，增加到目前的1400亿元。
2008年以来，连续提高粮食最低收购价格和临时收储价格，价格支持水平大幅提高。
从长期趋势看，不断加大对农业的补贴支持力度，是今后我国工业化进程中的必然政策选择。
但是，我国还处于工业化中期阶段，仅大致相当于上世纪60年、70年代初的日本以及80年代末的韩国经济发展水平，而且农业现代化水平也与同时期发达国家存在较大差距。
相对发达国家而言，目前我国农业补贴支持还比较低。
如2007～2009年，OECD国家的平均农业补贴率为22%，其中韩国达52%，日本47%，加拿大26%，欧盟23%，而我国只有9.1%。
韩国、日本的农业支持总量相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，我国却只有13%（见表1）。
显然，现阶段我国尚不能像美国、欧盟和日本等发达国家给农业以巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。
表12007～2009年主要国家农业补贴水平
OECD
平均
欧盟
美国
日本
韩国
澳大
利亚
加拿大
中国
农业产值（亿美元）
4594
3046
812
349
350
364
6564
农业支持总量（亿美元）
3751
1478
1092
519
224
20
94
878
占GDP比重（%）
0.9
0.9
0.8
1.1
2.4
0.2
0.7
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