湖南自然资源资产负债表的编制与建议.docx

湖南自然资源资产负债表的编制与建议.docx

《湖南自然资源资产负债表的编制与建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《湖南自然资源资产负债表的编制与建议.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

湖南自然资源资产负债表的编制与建议

湖南自然资源资产负债表的编制与建议（2013~）

我国目前使用的国民账户体系并未考虑自然资源耗减、环境污染和生态破坏，导致我国各级政府和部门片面追求GDP，造成了严重的环境资源问题，严重影响了我国社会经济的可持续发展。

编制自然资源资产负债表（以下简称资产负债表）作为生态文明机制建设的重要内容，不但是中央政府管理的工作重点，也是协调环境经济可持续发展、推进生态文明体制建设的关键基础工作。

一资产负债表编制的基础条件已形成

随着自然科学和社会科学对环境资源的持续探索，目前对环境资源和生态问题有了系统的认识，形成了一系列的环境资源实物量和价值量计量方法。

随着自然资源和环境管理体系的建立，初步系统形成了编制资产负债表的基础资料。

编制资产负债表的基本条件已经具备。

（一）编制资产负债表的政策要求已明确

十八届三中全会的决定明确提出探索编制资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求建立系统完整的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。

编制资产负债表，是我国建立生态文明建设体制的基础，只有摸清了自然资源的家底及掌握其变化情况，才能划定资源环境生态红线，才能明晰自然资源资产产权，才能对自然环境生态资源进行管控，才能建立自然资产离任审计、生态环境资源损害赔偿、责任追究和生态补偿机制。

湖南省委在贯彻落实十八届三中全会决定的实施意见中明确指出要“探索编制资产负债表和保护环境责任清单，对领导干部实行自然资源资产监管、保护环境责任离任审计和责任追溯”。

省政府2014年将探索编制资产负债表作为重点工作之一。

2014年7月，审计厅出台了《经济责任审计纲要》，将自然资源管制和生态环境保护责任列为审计内容。

环保部在全国生态示范区建设试点的基础上，前后批准了6批共125个全国生态文明建设试点，对生态文明建设展开了系统的探索。

2015年9月公布的《生态文明体制改革总体方案》对我国生态文明领域改革进行了顶层设计。

2015年8月，《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》提出了“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等规定，释放出明确的政策信号和制度导向。

2014年12月，深圳市大鹏新区率先推出了我国第一张县区级资产负债表，2015年7月浙江湖州市发布了我国第一张市级资产负债表。

2015年9月，湖南省明确娄底市作为开展资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计的试点。

（二）自然资源资产价值理论形成了较为一致的看法

自然资源是自然界中天然存在的对人类有价值的物质，以及这些物质构成的环境。

自然资源的价值可分为使用价值和非使用价值两部分，使用价值可分为直接使用价值和间接使用价值，直接使用价值是指环境资源直接满足人们生产和消费需要的价值；间接使用价值指自然资源的生命支持服务功能所产生的价值。

非使用价值往往指存在价值，是由于人类的遗赠动机、礼物动机和同情动机，人类对其他物种的同情和关注，认为资源或环境的存在就具有价值。

自然资源和环境生态的价值已经被人们普遍认可。

（三）自然资源资产评估方法的研究已全面展开

在自然科学领域，对自然资源和环境生态的认识能力得到了巨大的提高。

各资源学科对各类资源的形成、演变、质量特征、时空分布以及与人类社会发展关系等方面形成了全面、系统的理论和方法，并在人类实践中逐步得到完善。

对于如何合理开发、利用、保护资源以及资源与环境的协调等方面形成了系统的方法和途径。

形成了对自然资源的观测、勘探能力，发展出了多样化、准确度较高的方法，为计量自然资源资产实物量奠定了科学的基础。

在社会科学领域，环境、资源、生态各学科与经济学、管理学碰撞出了绚丽的火花，环境资源生态经济理论得到了快速发展和提高，发展出了对环境资源可持续利用的经济理论和方法，并在资源有效配置、污染物控制、环境资源经济评估等方面开展了卓有成效的工作，发展出了一系列的环境资源经济评估方法。

包括基于市场的市场法，如市场价格法、收益现值法、生产函数法等方法；基于替代市场的揭示偏好法，如旅行成本法和享乐价格法；基于假想市场的陈述偏好法如或然评估法、选择实验法。

这些方法已经在全世界得到广泛的认可和应用。

（四）形成了基本的自然资源管理体系和基础资料

湖南省形成了以地域管理为主的环境资源管理体制，由各级政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系，并逐步形成了相应的组织体系，并在省委、省政府的领导下有序而卓有成效地开展工作，形成了较为全面系统的资源管理基本信息，为湖南省资产负债表的编制和管理工作提供了工作平台和基础资料，在政策、技术和数据层面都为编制资产负债表创造了比较好的条件。

二自然资源账户设置及资产负债表编制

（一）自然资源资产负债表账户设置

自然资源资产负债表账户应与现有国民账户体系兼容，与资源省情和各政府管理部门统计口径保持一致，与国际环境经济一体化核算体系接轨，按账户体系完整性与满足需要相协调、账户互斥性与延展性相统一、实物量与价值量核算并行、数量与质量核算并重、存量和流量核算并存的原则，并考虑不同类型自然资源资产的具体特点，设置相应的自然资源实物和价值账户，形成编制资产负债表的账簿体系。

账户结构。

设置自然资源资产账户的目的，是要对自然资源资产的期初存量、本期变动量及期末存量进行核算，通过对自然资源资产初始存量的确定及以后各期自然资源资产的变化（资源耗减或增加、环境污染或改善、生态破坏或建设），按照环境会计理论和方法，对自然资源的变化情况进行确认、计量、记录、核算并据以编制自然资产负债表进行报告。

由于不同类型自然资源间的差异较大，因此需要根据各类自然资源的具体特点设计账户格式。

账户体系。

湖南省有丰富的矿产资源，特别是有色金属资源、能源资源煤炭；森林资源、自然景观资源、生物资源丰富，水资源总体较丰富；野生动物种类较多，但其中陆地生物除生物多样性价值外，总体来看经济价值不高，水生生物达到一定规模，有较大的经济价值；土壤和水体重金属污染较严重。

根据资源省情，应设置土地资源、木材资源、水资源、水生资源、矿产资源、自然景观资源、环境生态资源七个资产账户，并按照资源类别的构成要素分别设置明细账，如“土地资源—建设用地—住宅用地”。

开设资源耗减、环境污染、生态破坏三个负债账户，按资源环境类别开设二级明细账户，再按资源具体要素开设三级或四级账户，如“资源耗减—土地资源—建设用地—住宅用地”，需进行质量核算的开设质量核算账户。

设立自然资源权益账户，并考虑因实物量或价格、物价变动需要调整而设置重估调整账户，形成了湖南省自然资源资产账户体系。

（二）资产负债表框架

根据湖南省自然资源资产账户设置，建立湖南省资产负债表编制和管理的总体框架（见图1）。

并根据账户设置及资产负债表的总体框架，按照系统性、一致性、可比性和重要性等原则，考虑管理的要求，确定湖南省资产负债表的具体格式和内容（见表1）。

（三）编制湖南省资产负债表的基本说明

图1自然资源资产负债表编制和管理的总体框架

一是资产负债表编制主体。

按照我国相应的法律规范，森林资源、水资源、土地资源为国家（全民）所有和集体所有，矿产资源归国家所有，各级政府对其负责的行政区域内的自然资源承担管理责任，资产负债表的编制主体应是对应级别的政府，党政主要领导为自然资源责任人，这些领导在任、调任、离任时，均须对其在任时的自然资源资产变动结果负责，按年度进行审计。

二是报表时点选择。

考虑数据的可能性和数据间的匹配关系，本研究选择的湖南省资产负债表的编制时点为2013年12月31日。

不排除出于数据收集困难的原因，极个别数据与此时点有短时间的差异。

三是报表内容。

由于条件限制，本研究编制了2013年末湖南省资产负债表的存量内容，不包括2013年自然资源资产的变化情况。

确定了2014年自然资源资产的期初存量，则2014年末存量为期初与2014年变动之和（或差）。

四是数据来源。

编制湖南资产负债表的主要数据主要来源于以下几个方面：

①公开的数据，包括湖南省历年的国民经济和社会发展统计公报，国家统计局及湖南省统计局公开数据、年鉴，新闻报道；②从相应管理部门收集到的数据；③市场数据和咨询数据；④独立研究发表的成果。

三湖南省资产负债表的编制

（一）期末实物和价值存量的确认、计量方法

按账户设置及核算要求，根据调查收集到的数据，首先对各类资源的实物存量进行确认，确认的标准一是是否符合资源分类的要求，二是内容是否与核算要求相匹配，三是数据是否准确。

确认后可以直接计量的直接入账，不能直接计量的采用相应的技术方法推算后入账。

价值量的计量主要采用基于市场价格的方法如市场价格法、收益现值法等，基于替代市场和假想市场的方法如旅行成本法、或然评估法等。

土地资源、木材资源、水生资源、矿产资源、能源资源和自然景观资源有较为完善的市场，这些资源的价值计量主要采用市场价格标准，森林生态系统、湿地生态系统的服务，由于缺少相应的市场，采用替代市场法或假想市场法进行价值计量。

各类资源存量价值经计量后记入各自的价值量账户。

（二）资产负债表的编制

资产负债表的编制依据是各自然资源资产账户的期末余额，包括总账和明细账。

本研究确定了资源资产实物量账户和价值量账户的期末存量，即期末余额。

自然资源资产账户期末余额即编制湖南省资产负债表的数据来源。

（三）湖南自然资源资产基本情况

截至2013年12月31日，湖南的自然资源资产总额为17.2万亿～17.6万亿元，其中土地资源资产11.5万亿～11.8万亿元，矿产资源资产（包含能源资源煤炭资产）3216亿元，自然景观资源资产4.43万亿元，环境服务资源（森林生态系统）资产4050亿元，进入经济体的水资源资产266亿～638亿元，木材资源资产2975亿元，生物资源资产394亿～415亿元（详见表1）。

2013年，湖南GDP为2.46万亿元，湖南自然资源资产为当年GDP的7倍。

1997年，Costanza等13位科学家对于全球生态系统的价值进行了估价，研究成果发表在《自然》杂志上，他们研究得到的结果是全球生态系统服务价值至少是当时GNP的1.8倍，对比看，湖南生态系统服务价值仅仅估计为4050亿元，不到当年GDP的六分之一，原因主要是未估计湿地生态系统（包括环境用水）的价值。

整体看，本研究估计时采用的计量标准以市场价格为主，对湖南自然资源资产的估值较为保守。

本研究的主要任务是确定湖南2013年末自然资源资产存量，以其作为资产负债表的编制起点。

资源耗减、环境污染及环境破坏产生的负债需要在下一年度中进行核算。

表1湖南省自然资源资产负债表

续表

续表

四资产负债表的管理使用

资产负债表反映了湖南区域内某个时点的自然资源状况，包括自然资源类型和结构、实物量和价值量，自然资源前后期变动情况等信息。

这些信息在建立生态文明管理体制及进行自然资源开发利用决策、政府自然资源管理业绩评价和主要领导的离任审计等方面可发挥作用。

（一）建立湖南生态文明管理体制

资产负债表是进行生态文明决策、评价、管理、考核的关键环节，是资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等生态文明管理体制建设的依据，是最终实现资源有效配置、环境生态优良、社会经济与环境资源可持续发展的必然途径。

（二）进行自然资源管理决策

由于各种自然资源在实物量上的不可加性，资源开发利用决策优劣判断缺少依据，自然资源资产负债表将促进自然资源管理决策过程的优化，真正实现有效配置自然资源，实现环境、经济和社会的可持续发展。

（三）评价政府业绩、进行责任审计

党的十八届三中全会的决定提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。

2015年8月，中共中央、国务院印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等与环境资源有关的四个文件，创造性地提出“党政同责”、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等，并明确了责任的具体情形。

通过自然资源账户的记录和资产负债表前后期对比分析，可以定量地确定地方各级政府及相关领导的责任大小，便于落实责任追究制度。

五结论、问题、对策及建议

（一）主要结论

湖南已经基本具备编制自然资源资产负债表的基础条件，但需在统计口径、核算方法等方面进行较大幅度的改进。

各级政府及部门设置自然资源资产账户，对本地域、本部门内自然资源增减变动进行核算，并建立协调机制。

核算结果显示，截至2013年末，湖南自然资源资产总额为17.2万亿～17.6万亿元，其中国土资源资产为11.5万亿～11.8万亿元，自然景观资源资产4.43万亿元，经济体使用的水资源资产的价值266亿～638亿元。

自然资源资产的微小变化将导致绿色GDP的较大变化，国土、矿产、森林、自然景观资源是管控重点，其增值能力决定了湖南环境质量和资源潜力，最终制约着湖南社会经济可持续发展水平。

（二）存在的主要问题

从政策和法律制度角度看，自然资源产权制度不完善，缺少资产负债表如何编制的规范，自然资源资产管理的责任体系尚未形成。

从技术方法角度看，自然资源实物量统计方法不完善，价值量核算方法也存在一定争议。

从自然资源管理的角度看，管理手段相对滞后，存在部门分散、地方分割、条块分离的现象。

从数据角度看，一是统计口径与自然资源资产核算的要求不一致，体现在分类上不能满足要求；二是数据的细致程度和数据间的逻辑性有缺陷；三是数据的全面性还有欠缺；四是数据的准确性还有待提高。

（三）对策和建议

一是对照中央政府的要求，对自然资源进行确权，建立并不断完善自然资源产权制度，出台《湖南省自然资源资产负债表编制指南》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》和《领导干部自然资源资产离任审计实施细则》等文件，形成相应的制度规范体系；二是在各级政府及各部门间建立自然资源资产协调机制，进行自然资源资产的核算及管理工作；三是按科学可行、管理优先的原则清理、调整、完善国土、林业、水利、农业、环境、旅游等相关部门的统计口径，以满足资产负债表的编制要求；四是推动各资源管理部门、院校等研究自然资源资产核算、管理中的方法和标准，建立环境资源技术标准体系和责任考核指标体系；五是选择一个市、一个县、一个乡镇、一个村进行试点。

-全文完-