农村贫困地区养老保障存在的问题及解决途径.docx
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农村贫困地区养老保障存在的问题及解决途径
农村贫困地区养老保障存在的问题及解决途径
作者：
肖翠琳
来源：
《青年生活》2019年第07期
【摘要】：
随着我国基础服务设施建设的加快，我国养老保障体系得到了一定的完善和发展，国家对养老的投入力度不断加大。
但我国的经济发展还有待提高，特别是贫困的农村地区，经济发展受限，农民的收入低，由此带来了一系列的养老问题，农村老年人的养老受到挑战。
根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《湖南省人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（湘政发〔2014〕22号）精神，如何解决他们所存在的养老保障问题具有重大的意义。
【关键词】：
养老保障;农村;解决途径
安化县位于湖南省益阳市，23个乡镇，391个乡村，42个社区，总人口103万，其中60岁及其以上老年人20万人，占全县总人口的19.4%，该县老龄人口比例已超全国和全省的水平，属于超前老龄化县城。
安化县作为国家级贫困县，经济发展状况较差，养老的发展水平较低，难以满足农村养老的需求，养老问题逐渐引起政府和社会的广泛关注。
因此，需要针对该问题深入研究，了解老年人自身对养老的要求，更好地推进社会的共同进步。
一、养老保障实施过程中存在的主要问题
（一）养老观念落后
在经济不发达的农村贫困地区，“养儿防老”的传统观念根深蒂固，一方面，老人认为入住养老机构是在给儿女抹黑、丢脸;另一方面，多数子女认为送老人去养老机构是不孝的表现。
养老社会化并没有得到广大农民的认可。
加上政府政策宣传不到位，使本就理解力和接受力落后的农民无法清楚了解养老政策的福利，对新的养老模式不愿尝试或存有偏见，导致养老不能形成规模效益，阻碍养老产业发展，未能达到养老保障全民普及的局面。
1、传统养老观念的伦理制约
传统社会的家庭养老源于自觉自愿的血亲，“养儿防老”天经地义。
这种“反馈式”的养老方式在中国已经延续千年。
农村贫困地区生产力水平低下的发展情况决定了人们以家族为聚居方式;以农业为主的农村固有的封闭性使得社会成员流动极少，成员之间的约束以伦理道德为主。
传统的养老方式在长期影响和实践中形成了一种“抚养—反哺”回路正相关关系，具有极强的家庭内部性，伦理色彩浓厚。
在此次调研中，调查了“老年人更倾向于哪一种养老方式”这一问题，共有30名老人参与，有效数据为11人，结果如下：
在回收的有效问卷中，倾向于自己存钱自己养老的有1人，占10%，倾向于养老保险这一种养老方式的有3人，占27%，而剩下的大多数7名老人都是倾向于家庭赡养。
问及为何选择家庭赡养而不愿意入住养老机构的原因时，原因有如下：
1、儿女不孝也不愿意居住，家里条件再差也丢不起人;
2、农村人难以接受，孝顺的子女顾虑养老机构的照顾不够好，不孝顺的怕受到别人家的数落;
3、很多老年人对这个问题很避讳，从未考虑入住养老机构。
而在CLASS数据中可看出，超过50%的老年人认为照料自己的主要承担者是子女，且66.1%的老年人同意“养儿防老”這一观点。
该观点在城市老年人和农村老年人之间的支持率也有很大差别。
农村老年人中有82.9%同意这一观点，不同意的只占5.7%，而城市老年人相对来说对这一观点有些淡化，只有56.4%的老年人同意该观点，而不同意的则占到22.2%。
此外：
1、女性相对于男性，从事同样的工作却给予不同的报酬和社会地位，性别歧视、职业隔离和文化习俗仍阻碍着获得与男性同等的机会，因此她们的养老观念、养老意愿有可能更倾向于传统的养老观念。
2、拥有农村户口的群体，由于制度性、历史性等因素，在融入现代化的过程中存在众多障碍，思想观念的更新远远落后于城市地区，对于养老方式、养老观念等有着截然不同的判断标准，养老观念趋向于传统。
3、市场化程度不同的地区，人们面临的各项资源选择也不同，导致对养老观念认识有差异。
市场化程度愈低的地区，养老观念愈趋向于传统。
综合发展指数越低的地区，养老观念越倾向于传统。
综上可知，影响老年人养老观念的因素有多种，赞成传统养老观念的仍占很大比例，子女依旧是老年人养老保障的重要来源，人们对待“养儿防老”这一观念的态度，是传统的惯性和改革的转型共同作用的结果。
对于农村贫困家庭来说，家庭养老有它的不足。
一方面加重了子女的负担即一对夫妇可能需要承担起两家老人的赡养负担。
另一方面，相对于其他养老模式来讲，家庭养老的条件不完善，医疗条件得不到满足，这对于年老体弱的老人来说是一个极大的弊端。
2、政策宣传工作存在漏洞
（一）宣传认识存在偏差。
基层政府对宣传工作的认识参差不齐，绝大多数认为宣传是上级下达的硬性工作指标，未意识到宣传工作对于推动促进工作顺利开展、密切群众的重要性。
政策文件指导性、针对性不强，没有做到因地制宣、因户施策。
大部分政策照搬照抄，没有结合本地实际深入研究，思路不清。
（二）宣传工作安排不合理。
在基层政府中，能够了解宣传业务，具有一定工作能力的专业化人员缺乏，基层政府并没有安排专门的宣传机构，而是一个部门身兼数职，政府部门之间的合并、分散安排不合理，导致宣传工作无法及时与上级部门交流，文件不能直接传阅，会议、政策等不能及时保证参加。
宣传资源分散，队伍缺乏统一安排。
（三）经费紧缺导致无法实现信息共享。
部分领导对宣传工作投入存在误区，认为本就紧张的基层经费不应该再拿出去搞“花架子”，会影响中心工作的开展，这直接关系到宣传工作中经费、设备器材的到位与否，也关系宣传渠道的畅通与否，必然制约宣传工作的有效开展。
导致无法建立信息共享机制，对于县级以下的基层单位和群众，接受政策宣传的渠道很有限，有的根本接受不到，各村、站所对落实的养老政策信息一无所知。
（四）对宣传纪律和有关制度执行不严格。
一是有的宣传不严格执行审稿制度，私自投稿报道不宜公开的案件，给业务工作造成被动。
二是有的不严格执行保密规定有泄密隐患，容易给政府工作带来不良影响或造成重大损失。
三是有的为了利益，编造虚假信息，反映工作有偏差。
（五）与新闻媒体和内部宣传部门通联不畅。
一方面，不愿意与媒体进行通联，新闻工作者缺乏沟通，另一方面，不注重上下相关部门联系，致使各部门各自为阵，宣传工作"随意化”、"形式化”，未能形成大宣传、大服务的格局，宣传合力不强。
且宣传思想工作形式、手段落后，手机、互联网等新兴传播媒介的突起冲击了传统的宣传方式，对政府提出了更高的要求。
（二）养老软硬条件制约
据统计，安化县2019年年初预算数为894.29万元，其中：
老年经费5.64万元，敬老院改扩配套资金10万元，基本养老服务补贴40万元，乡镇敬老院责任保险8.42万元，约占总预算的7%。
2017年，安化县实现地区生产总值214.6亿元、固定资产投资170亿元、社会消费品零售总额111亿元、财政总收入13.75亿元，较上年分别增长7.1%、15.8%、10.5%、12.3%。
。
在益阳市六区县市中，安化县总人口数排第一，约103万，农村人口数接近城镇人口数的两倍，虽然安化县近年来经济保持了适度快速增长，但生产总值位列第四，人均GDP靠后，其经济发展水平在益阳市是相对落后的。
安化县由于交通不便，资金基础薄弱，使得养老保障资金投入短缺，软硬件设施不足，从根本上限制了农村养老保障制度的发展与完善。
1、养老设备、养老机构欠缺
安化县公办养老机构（农村敬老院）24家，五保之家9个，农村幸福院69家、城乡养老服务示范点16个，小型养老机构和日间照料中心8个，共建成养老床位1724张。
但安化县是边远山区，政府购买服务受到约束，老年协会缺少得力的组织者和必要的经费保障，基本养老服务难以覆盖。
农村老年人普遍接受家庭养老，期望很高，但长期缺少必要的养老服务设施，缺少指导和支持。
如农村幸福院建设，按照省级要求，在2015年年底前覆盖率要达到30%，事实上我县还只有69个，只有13%。
养老机构设施设备规范欠缺，配置不科学。
养老机构服务不但内容单一，且服务资源严重不足，存在社区养老功能设置不合理、设施实用性不强与场所设置不合理等问题，与老年人的养老照护需求相距太远。
如：
1、很多养老机构的设施配置简单，缺乏统一的评定标准。
某些养老机构扶手宽度和高度都不便使用;卫生间的门道过于狭窄，不便轮椅出入;浴室条件简陋，热水供应不稳定;平滑的地面没有防滑设计，易对老年人安全造成一定威胁。
2、不同养老机构之间设施配置差异大，造成资源的浪费和分配不均。
目前安化现有的养老机构有社会福利院、养老院、敬老院以及老年公寓，但每一个养老机构都存在问题。
首先，社会福利院收养城镇丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的孤老、孤儿、弃婴和残疾儿童。
被收养人员的一切生活费用由政府承担。
但内部设施不尽完善，床位严重空缺，安全基础设施不健全，功能单一，只能满足基本生活的照料，无法满足老年人的精神追求。
然后，养老院收住的是居家养老有困难的老人，而且一切费用自理。
但政府对养老院的补助不断增加，收费仍然昂贵;部分养老院所谓的“医养结合”就是在养老院附近开家医院，并未达到最初的目的;养老院的卫生、服务标准不统一;公办养老院机构少，且是国家兜底，入住的多是精神、残障以及三无老人和五保户，健康退休老人很难入住。
其次，敬老院收养的“五保老人”依靠集体供养为主，辅之以国家和社会必要的援助，他们的吃、穿、住、医、葬等费用，由农村集体经济组织支付或由国家最低生活保障。
但是机构数量少，收住能力有限，资金不足仍是敬老院建设与发展的瓶颈，上级补助部分资金，但资金缺口较大;集中供养水平低，供养经费困难。
最后，老年公寓是由政府和社会力量兴建的专供老年人居住的单元楼，内设有各项娱乐休闲室，配置各项服务人员。
但缺乏统一的行业标准，专业化程度较低。
经济实力处于中高层的老年人有能力享受老年公寓及相关服务，而一些经济实力弱的老年人常常无法享受。
“哑铃形”供给抑制有效需求，也就是市场上处于两端的豪华型养老机构和设施简陋的养老机构较多，真正符合大多数老年人的中档养老机构所占份额较低，呈现两头大、中间小的“哑铃形”，直接导致大量老年人的需求得不到满足。
3、养老机构内居住老人的生活品质差。
机构居住环境更接近医院或集体宿舍的模式，老年人容易产生孤独寂寞的情结;多人共居一室，老年人之间存在相互干扰，个人的私密性难以保障;棋牌室、图书室等公共娱乐空间没有经过深入设计，利用率低;一般采用集体式照料的方式，日常生活受设施作息制度的支配，老年人缺乏自主支配和选择权，生活环境封闭。
2、养老服务人员专业化水平低
据统计，2015年全国共有86所高职院校和一些中职学校开设了老年服务与管理等相关专业，2018年全国创办老年服务与管理等相关专业的院校有186所[开设老年服务与管理专业院校有鞍山师范学院、菏泽医学专科学校、广州医科大学、广西医科大学、四川文理学院等186所]。
第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人约4063万人，占老年人口的18.3%。
我国失能老年人将持续增长到2020年的4200万、2030年的6168万以及2050年的9750万。
养老服务逐渐成為社会工作者工作的重要领域之一，但总量上仍有较多增长需求。
（一）养老机枸专业护理人员缺口显著
根据《2017中国民政统计年鉴》，2016年全国养老服务机构在院老人2198087人，按照比例配置，目前入住在养老机构的老年人就需要至少37万养老服务人员，而年末专业技术技能人员仅21万余人，机构养老服务人才缺口显著。
据调查，安化县马路镇敬老院2015年共集中供养五保老人70人，配备工作人员3人，长期爱心使者6人;安化县梅城镇敬老院自2011年10月15日开办以来，从业4人，前后收编入院人数60余人，因生活不习惯自动回家的10人，在敬老院逝世的14人，目前在院人数尚有17人。
据此可推测平均每一个配备工作人员要照料6-8名老年人，这与三名老人配置一名护理人员的国际标准相差甚远。
（二）养老保障服务人员待遇低下，未能有效吸引从业人员
当前，我国养老保障服务业从业人员福利待遇较差。
根据养老从业人员薪金调查数据来看，从业人员的薪金范围主要集中在3000元以下，社会保险覆盖率非常低。
在大多数的养老机构，一个养老护理人员可能要照顾6～7个老年人，护理人员工作强度大，但却得不到合理的薪酬待遇。
养老机构的工作任务庞杂，工作时间长，工作环境枯燥单一。
大多从事高强度护理工作的从业人员从未接受专业化技术培训，专业技能低，使得养老服务从业人员工作压力和难度大大增加，且入职后也得不到职业技能的培训和提升。
这些都使得从业人员社会地位得不到公平对待，缺乏职业认可度。
（三）年龄偏大，文化素质低
目前我国老年服务与管理人才多以农村进城务工人员和城市失业下岗人员为主，多数为“40.50"人员。
80%以上的人员只有初中及以下文化程度，其中文盲甚至占有相当比例。
根据调查显示，老年服务人员年龄结构比例在30岁以下的为9%，31-35岁的为12.5%，36-45岁的为35.2%，46-50岁的为33.8%，51岁以上的为9.5%.主要年龄段集中于36-50岁。
同时老年服务工作人员中女性比例接近90%。
老年服务人员中学历水平构成包括：
小学及以下的占12%，初中及技校的占53.2%，高中及中专的占29.8%，大专及以上的仅占5%。
工作人员普遍学历都在高中以下，高学历水平工作人员不及2%。
[论加强我国老年养护人才队伍建设的途径与对策张岩松;《学理论》;2011-03-10]
他们年龄偏大，体力不支，不善于与老人谈心、交流，很难胜任老年人特别是高素质老人的养护工作。
（四）思想道德素质不高，专业技能差
部分养老护理员缺乏敬业精神，在日常照料老人时积极性不高，责任心差。
老人护理工作是一项细致的工作，要求细心、全面。
养老机构必须提高养老护理员的思想道德素质，严格执行各种规章制度。
大多数养老机构没有配备专业人员，忽视了专业护理、康复保健、法律咨询等方面的培训，不能应对多样化的问题。
现有养护人员普遍存在服务技能和专业知识差的问题，只具备一般的服务技能和护理知识，缺乏医学心理学知识，无法对老人，特别是半自理、不自理老人进行有效的专业护理。
针对老年养护这是一专业性、技术性较强的工作，国家颁布了《养老护理员国家职业资格标准（试行）》。
然而这个标准实施近十年来，效果并不理想，只是在少数经济较发达城市推行了职业资格认证和培训制度。
（三）政府人员执政能力受限
对于县级地方政策来说，“中央政策一省级政策一市级政策一县级政策”这样多层政策传递的形式，很容易造成文件精神理解错误，导致政府人员在理解上出现偏差，对上级政策内容任意取舍以满足自己的利益需求，表面与既定政策一致，实质却违背了原政策的宗旨，没有真正树立起“执政为民”的理念，使得政策所产生的作用低于政策目标的要求，在执行时变形失真。
1、执政人员利用私权曲解政策内容
在实际贯彻执行过程中，一些地方和部门自行“变通”，规定了一些原政策所没有的内容，还有相当多的地方甚至公然曲解政策原意，这样的情况可以看出当地政府政策执行队伍的整体素质不高，对原政策一知半解甚至是一无所知，导致曲解政策精神，无法用长远的眼光看问题，制定出的政策与执行不相容。
这表现为我们常说的“上有政策下有对策”。
当中央下发的文件中有对地方不利的条文时，大多数的地方政府就会在政策的制定和执行中表面做到与政策一致，实际却偏离政策的内容。
地方政府有政策制定的自主性，因而就利用自已权利的合法化把对自己不利的政策用有利于自身地方利益的政策替换掉，这种行为极大的影响了国家形象和社会发展。
2、执政人员偏重维护自身利益
许多地方政府政策执行者根据自己或本部门的利益，在政策中加入一些新的内容，影响了政策目标的实现，同时扩大了原政策的范围与执行力度，也让地方保护主义见缝插针。
地方政府机构在政策的执行中并没有按照政策来具体执行，而是从表面做文章，应付性的宣传一通，敷衍工作，草草了事，对自已无利益的政策更是避而不谈，采取消极的态度来对待。
这样的行为就导致政策变成了一纸宝文。
在现实中，有些部门、有些地区对上级政策敷衍塞责，使一些政策难以达到预期效果，给公共利益造成重大损失。
现在的养老保障机制虽然是中央到地方一致大力度去推进的，但其最终无论是政策还是资金还是执行基本靠的是本地的基层政府，而基层政府所主导的养老保障机制无论是从理论上还是事实上都不会对农村贫困老年人口倾注太多的关注，对这些不是很紧要或者是没有出现问题的领域忽视。
农村贫困老年人养老问题很容易遭到误解与忽视。
农村贫困老年人养老问题带有一定的宏观联动性，是基层政府没办法真正解决的。
二、解决问题的主要路径
一、创新养老模式
1、倡导“自主型”养老方式
通过分析，老年人养老观念独立意识有所提高，但“养儿防老”的观念依然存在。
我们要鼓励老年人转变传统的养老观念，树立独立、合理的养老观念，同时挖掘其自身存在的价值。
应当鼓励老年人树立正确养老观念，组织和形成自己的同伴群体，不要一味的依赖子女，降低对子女的期望，子女能陪在身边、可以经常回家看望老年人，作为父母也要理解子女、体谅子女。
老年人应当积极参与社会活动，努力实现个人价值。
鼓勵老年人转变“依赖”子女的养老模式，倡导依靠自己的“自主型”养老模式。
2、构建城乡养老保障宣传体系
一、优化政策信息传播和反馈渠道，扩大宣传覆盖面。
为了提高政策的透明度及政策的支持度，地方政府应该拓宽信息传播渠道，定期发布政策信息，做到政策的及时性，对边缘地方、信息闭塞的地方要建立有线广播网络，做好农村邮政工作，并发展乡镇卫星电视网络，以加快农村政策信息的传播速度，提高政策执行效率。
构建学校教育、传媒、服务站等多方宣传阵地。
依托乡（镇、街道）公共服务站、乡村养老保障宣传栏等途径开展养老保障政策宣传教育;职业学校有针对性地开展与养老服务业职业岗位相关的教育;充分发挥报刊、广播、电视、网络等传媒作用，充分利用微信公众号，运用多种宣传方式，向民众传递与之息息相关的养老保障知识和政策，多角度、全方位进行互动解读。
二、加强宣传人才培养和队伍建设。
要合理配置宣传岗位人员。
基层各单位宣传骨干应挑选政治素质好、有一定写作能力、热爱宣传工作的人员担任。
支队机关应设立专门的宣传机构，明确编制，充实人员，确保队伍相对稳定;不能设立专门机构的，须配备专职的干事，并切实做到专职专用。
此外，整个新闻宣传队伍还要在人员性别、知识、年龄等结构上进行合理的搭配，才能使新闻宣传工作得以长期正常顺利的开展。
三、完善宣传工作激励机制。
一是要把宣传业绩与宣传人员的评先评优挂钩，对于完不成任务的将不予以评为先进个人，对超额完成的优先考虑先进个人评选。
二是有必要建立健全新闻宣传工作季度讲评制度，重点加大对优质稿件和成绩突出的骨干的奖励，加强新闻宣传工作的日常动态管理，形成长效机制，激发工作者向组织目标奋发前进的积极性、主动性和创造性。
四、创新宣传方式，让群众主动参与。
搭建起良好的宣传平台，定期上传反映养老保障实施工作的工作成果，积极尝试通过视频制作软件，集图片、视频、文字、配音为一体，用于电视屏幕展示、组织职工学习收看、观摩交流等。
宣传片以图文并茂的方式，使大家获得全方位直观感受，在一定程度上提升了民众的吸引度，增强了宣传的成效。
培养群众主动参与的意识，与群众直接面对面交流，使群众能表达自己对理论政策的理解与体会。
社区宣传思想工作要提高针对性与有效性，针对不同的领域、不同的對象，侧重不同的宣传内容。
（二）加大对养老服务软硬件设备投入
1、硬件设施方面
（一）加大养老机构结构调整力度。
大力发展乡镇中小型和小微型养老机构，推动农村敬老院转型发展，要改进服务设施，增加康复护理服务功能，提升管理服务质量，农村敬老院要向农村养老护理服务中心转型发展。
（二）提高养老机构管理服务水平。
政府和社会加大对养老机构的硬件设施投入，按照相关建设标准对新建、扩建、改建的养老机构进行科学规划、设计和建设。
（三）提高老年人的有效消费需求。
健全养老保障制度，建立长期照护保障制度，提高老年人保障水平。
引导老年人转变养老服务消费理念，确保老年人的有效需求在养老机构中得到满足。
2、软件设施方面
（一）通过提高从业人员工资，提升行业吸引力。
修订关于养老服务护理人员的薪资标准，因地制宜地给予相应的补贴奖励。
养老机构可以建立从业人员绩效考核制度，激发其工作积极性。
企业还应改善养老机构的软件硬件设施，例如增加休假时间，组织员工外出考察学习，提供旅游的机会等，提高从业人员身心愉悦感。
（二）搭建快捷学习平台，提升从业人员福利。
可以搭建养老服务人才综合学习平台，通过移动学习手机，更方便快捷地实现个性化学习。
强化物质激励机制，提升社会认同感，让劳动更有价值和尊严，才能为养老服务行业培养出一大批专业化人才，进而实现养老服务业的健康发展;可以通过减免老年服务相关专业的学费，吸引家庭条件一般的学生进行报考。
放开养老服务相关专业招生计划、招生地区限制，拓宽生源渠道，吸引更多学生投身到养老服务事业中来。
为养老服务人才设置不同等级专业技术职务，并创新培训内容和形式。
继续进行养老护理员职业培训，培养全能型人才。
（三）促进各类中高等院校发展养老职业教育，开展相关专业培训。
充分发挥现有教育的资源优势，重点依托相关职业院校、开放大学和本科院校，扩大教育规模;引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科涉老服务专业教育;健全专业设置随产业发展动态调整的机制，通过专业学位研究生的方式逐步培养产学结合的综合型养老产业管理人才。
建议推动各类养老服务组织或企业开展学徒制、集中培训等经常性培训，健全企业职王培训制度，加快提升在岗养老从业人员的技能水平。
支持建立养老从业人员在职培训补贴，促进在职人员参加培训。
建立技能补贴等制度，鼓励用人单位建立养老专业技术人员业务进修培训制度和技能等级考核晋升制度，建立培训、考核与使用相结合、与待遇相联系的激励机制。
（四）加大政策支持力度，建立养老服务人才发展专项资金。
建议增加养老服务人才的职业教育专项经费，继续完善养老服务从业人员的各项职业培训补贴政策。
将养老人才职业技能培训项目纳入精准扶贫重要领域，设立专项资金开展养老服务人才培训，促进贫困人口尽快通过就业脱贫。
各级政府应建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，完善财政贴息贷款等政策，健全民办职业院校、养老培训机构的融资机制，对职业培训教材开发、师资培训等基础工作给予支持。
（三）强化政府服务职能
1、优化政府执行人员职能
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