从内管委派制看内管人员管理机制改革.docx

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从内管委派制看内管人员管理机制改革

从委派制看内管人员管理机制改革

【摘要】2012年5月29日，国家烟草专卖局下发了《关于烟草行业全面推行专卖内管委派制的实施意见》（以下简称《实施意见》），将内管工作由“属地管理”转变为“委派制管理”，完全改变了原有的内管组织结构与管理模式，拉开了专卖内管委派制改革的序幕。

本文围绕内管人员管理机制改革这一主线，从分析内管工作现状和委派制改革的核心入手，着重就如何发挥省级局内管机构的主导作用，推进专卖内管委派制改革取得实效，阐述自己的观点与看法。

关键词：

专卖内管委派制人员管理

【正文】

近几年来，内管制度体系本身虽然越来越完善，但内管体制、机制性的矛盾仍然十分突出，严重制约和束缚了基层内管人员的工作积极性，“不敢管、不愿管”的问题未能得到有效解决，严重制约了内管长效机制作用的发挥。

实行专卖内管委派制是国家局审时度势，围绕“建设更加规范、更富效率的中国烟草”新目标，进一步解决行业“注重自律”课题作出的重大决策部署。

落实好委派制改革，直接关系到内管机制的生命力和行业持续健康发展，也是关乎巩固烟草专卖制度的根本性问题。

这是全行业的责任，更是内管战线同志的责任。

我们认为，要落实这个责任，确保委派制改革落到实处，就要深入分析现状，摸清问题的关键所在，全面深刻理解专卖内管委派制的核心，尤其是要发挥省级局内管机构的主导作用。

一、现状分析

分析现状的目的在于摸清家底，准确掌握存在的问题，这是委派制改革必须重点面对的问题。

只有全面准确摸清具体问题，才能在委派制改革落实过程中有针对性的开展工作，确保工作不流于形式。

结合实际情况来看，制约内管人员和内管机制发挥作用的主要因素有以下四个方面：

（一）属地管理。

基层内管人员处在属地经营单位的直接领导下，监督功能的行使本身就受到行政权力的制约，无法独立自主的行使监督职能，完全是一种“下级监督上级”、“员工监督领导”的现状。

监督功能能否发挥作用基本上取决于领导自身的素质和对内管工作的认识程度，无法从制度和机制层面得到保障。

（二）属地考核。

基层内管人员业绩的考核评价、工资收入等都与被监督经营单位的经营指标有着密不可分的关系。

“一损俱损，一荣俱荣”的关系，使得内管人员很容易被“内化”，导致在监管上无法坚持原则，只能是“适可而止”。

特别在利益发生冲突的时候，基层内管人员往往倾向于属地单位，这也是违规经营问题未能得根本性控制的重要原因之一。

（三）属地任免。

人事归属问题是直接影响基层内管人员监管效果的核心因素之一。

基层内管人员的任免、行政升迁、工资晋级等诸多方面都受制于属地经营单位，内部监管工作自然要留有“余地”、“后路”。

（四）力量分散。

力量分散一直是制约内管机制发挥作用的重要原因之一。

县局内管人员往往1-2人，市局内管人员一般也在2-3人，个别甚至还存在兼职的情况，力量分散的情况比较突出。

面对卷烟经营异常现象，调查核实的点、面都比较窄，严重制约了内管问题的处置和遏制。

改革，就是要找问题，特别是制约当前内管机制发挥作用的核心问题、主要问题，只有全面、准确找到这些问题，才能使改革落实过程变得有的放矢，才能取得实效。

否则，只能是为改革而改革，以文件落实文件。

我们认为，制约各地内管机制发挥作用的因素各有不同，承担委派制改革的主管部门要认真结合当地的实际情况，深入分析，找到制约内管机制发挥作用的症结，这是确保改革取得实实在在成效的基础。

二、改革的核心

所谓专卖内管委派制，就是上级单位向所属下级单位统一委派内管部门负责人，并对他们的任免、考核、奖惩、使用等进行统一管理的制度。

该制度旨在通过打破现有的内管组织结构，加强对内管人员的管控，整顿和规范“两烟”卷烟经营秩序，确保行业持续健康发展，维护和巩固烟草专卖制度，是行业内管工作的一次重大改革。

我们认为，委派制改革的核心就是要围绕“人”的因素，解除影响内管人员工作积极性、主动性的各种束缚，为内管人员工作排除“绊脚石”，解决内管人员的后顾之忧，使内管人员能放开手脚开展监管工作。

（一）改革的核心在于人员管理机制。

专卖内管委派制改革就是要打破原有的管理模式，构建新的内管组织结构，核心在于人员管理机制改革。

这次内管委派制改革较好的突显了对人员管理体制的改革，一定程度上释放了基层内管人员的工作积极性。

1.垂直管理。

此次委派制改革，对内管机构的设置进行了重要调整，打破了原有的“属地管理”模式，探索建立以“垂直管理”为特点的管理体系，进一步强化了上级内管部门对下级内管部门的直接领导功能，突显了对内管业务的直接管控。

“垂直管理”模式正是“不相容职务分离控制”的一种体现。

2.垂直考核。

《实施意见》明文规定“各级专卖内管派驻人员的工作业绩由上一级专卖内管部门会同有关部门进行考核”。

“垂直考核”模式，进一步丰富了“垂直管理”的内涵。

考核评价权的赋予，使得上级内管部门对下级内管工作的管理有了可靠的支撑，进一步强化了对派驻部门内管人员的直接调控能力。

“垂直考核”模式正是“绩效考评控制”的集中体现。

3.上级任免。

人事归属权的问题往往是影响改革能否出成效的关键。

理顺人事归属也就解决了对内管人员的束缚问题，这是确保委派制改革能真正落到实处的关键和保障。

此次委派制改革，对内管部门负责人的任免收归上级单位，应该说，在人事归属权上前进了一大步。

但是，编制、薪酬等方面仍在属地单位，问题尚未得到彻底解决。

（二）落实改革的核心在于省级局内管机构。

任何一项改革要出成效，不是仅仅凭一纸文件就可以解决和落实到位，关键在于抓住核心的组织实施部门。

从整个专卖内管委派制来看，落实改革的核心就是省级局内管机构。

1.从组织结构角度分析。

此次专卖内管委派制改革的起点就是从省级局开始往下设置内管派驻机构，派驻机构的管理主体就是省级局内管机构。

省级范围内的所有内管资源的管理、使用权限均集中在省级局内管机构。

显然，省级局内管机构既是委派制改革落实的核心组织者，也是具体推动委派制体系运转，发挥成效的关键主体。

《实施意见》明确规定“突出省级烟草专卖局内管处对全省（市、区）专卖内管工作的组织协调和内管队伍的管理作用”。

2.从卷烟经营职能角度分析。

地市烟草公司是卷烟经营的主体，县级公司（营销部）更是卷烟经营活动的具体实施者。

市、县二级内管机构都不可避免的受到卷烟经营指标的影响，内管人员的监管不可避免的存在一些顾忌。

而省级局（公司）则不同，并不直接承担卷烟经营的职能，省级局内管机构自然也不会受卷烟经营指标的直接影响。

综合以上分析，可以看出，省级局内管机构是整个专卖内管委派制改革能否抓出成效的关键。

三、发挥省级局内管机构主导作用的具体措施

我们认为，要发挥省级局内管机构的主导作用，关键是要围绕“委派”的特点，以信息化为支撑，建设一支高素质的队伍，完善内管、内控二个制度体系，构建内管力量“集中管理、统一调配”的机制，最大限度的发挥专卖内管委派制的成效。

（一）建设一支高素质的队伍。

专卖内管委派制仅仅刚起步，大量的工作亟待完善与充实，要实现这些任务目标，关键在人。

关键在人，就是要建设一支高素质的内管队伍，为委派制改革出成效提供人才保证。

1.严格准入关。

由于内部监督工作的特殊性，在严格准入关上应注重“三个过硬”。

一是业务水平要过硬。

监管水平与能力是确保能及时发现问题、分析问题、处理问题的关键。

应尽量挑选既熟悉专卖业务，又有营销经验的同志充实内管队伍。

从技能等级资格来说，基层内管人员入岗资格应在中级专卖员以上（含），派驻办主任入岗资格应在高级专卖员以上（含）。

二是政治思想过硬。

政治思想过硬是内管人员在监管过程中，敢于坚持原则，敢于严格监管的保证。

三是作风过硬。

监管到位与作风过硬密不可分。

内管工作往往涉及大量数据的分析，实地调查更要深入客户中走访、取证，要做好这些工作均需依赖过硬的工作作风。

2.实施“培训”工程。

习近平总书记在2013年全国组织工作会议上指出“好干部不会自然而然产生。

成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养。

”结合当前内管队伍现状，组织的培养重点在于借助培训载体，实施“培训”工程。

培训应围绕内管工作重要性再认识和提升监管水平能力二个方面进行。

内管工作重要性再认识就是强化内管人员的荣誉感、责任感，热爱内管工作，坚守内管原则。

监管水平能力的培训，要充分体现培训的梯级计划性与单个培训的实操性有机结合，注重利用交叉检查等形式的培训，摆脱讲授式的培训，进一步突出实际工作能力的提升。

（二）完善“二个制度体系”。

专卖内管委派制改革的一个重要特点就是突显出了省级局内管机构对全省（区、市）业务工作的直接领导。

直接领导自然就涉及打破“市标”，形成统一管理的“省标”，这也是确保“垂直考核”做到公平公正的必然要求。

1.内管制度体系的完善。

在这个方面，我们进行了有益的尝试。

针对各地市标准不统一的问题，内管处组织广西全区范围内的内管业务骨干对内管制度、工作流程、工作要求、工作标准等都进行了全面梳理，形成了全区统一的16个内管制度、28个工作流程，进一步规范了各项内管工作，也为“垂直考核”得以实现提供了统一的标准和依据。

2.内控制度体系的完善。

内管部门的“他律”与“两烟”生产经营单位的“自律”构成一个整体。

他律是基础，自律是关键。

“两烟”生产经营部门的“自律”就是建立内控制度体系，并按照内控制度体系的要求规范生产经营活动。

在专卖内管委派制的大前提下，内控制度体系同样需要进行梳理与统一，并使之成为固化的流程与标准。

（三）突出信息化的支撑功能。

在专卖内管委派制的运行模式中，省级局内管机构承担着全省（区、市）各派驻办的业务管理、考核、评价，以及定期进行有关信息数据的收集、整理、分析等，工作任务繁重，而省级局内管机构人员编制比较有限。

在这种情况下，要高效、准确履职，必须突出信息化的支撑。

加强信息化建设是发展的趋势，借助信息化的支撑，既可以减少内管人员的工作量，提高效率，又可以摆脱人为因素的影响，实现工作评价的客观公正。

当前内管信息化的建设，可以通过对现有内管信息系统的改造、升级来完成，达到信息数据的自行分析、统计，考核的自动评价等。

（四）构建“集中管理、统一调配”的机制。

委派制“垂直管理”模式的最大优点就是为省级局内管机构统一调配内管资源的使用提供了条件。

内管资源的“集中管理、统一调配”正是落实和发挥委派制核心---内管人员管理机制改革优势的集中体现，也是省级局内管机构突显“垂直管理”的集中体现。

“集中管理、统一调配”机制的构建，必将极大的促进内管体系出成效。

为最大限度发挥内管资源集中管理的作用，我们尝试建立了异地分析制度和异地调查制度，初步形成了“集中管理、统一调配”的工作机制。

在实际工作中，异地分析和异地调查很好的避免了检查属地单位给内管人员带来的各种影响，解决了内管人员的后顾之忧，释放了内管人员的工作积极性，也进一步提升了内管分析与调查的准确性。

围绕构建“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩分明”内部专卖管理监督体系，专卖内管委派制的基本构架已经形成，但离形成完善的系列内管制度体系、考核评价体系、人员管理体系以及产生良好的实际效果仍有大量的工作要做。

任何一项改革都不是一蹴而就的。

改革是一个长期的过程，甚至是反复调整的一个过程。

这正是内管战线同志的责任与价值所在。

参考文献：

[1]黄晓清.会计人员管理体制研究——会计委派制的理论与实践.经济出版社.2002；

[2]财政部.企业内部控制基本规范.2008；

[3]国家烟草专卖局.关于烟草行业全面推行专卖内管委派制的实施意见.2012。