建设管理四制.docx

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建设管理四制

关于加强项目建设管理“四制”的建议

（送审稿）

近几年来，我市坚持项目建设管理实行“四制”化，即法人责任

制、招投标制、监理制、合同制，对项目管理的规化起到了积极

的作用，同时也存在一些不可忽视的问题，为进一步规“四制”管

理，特提出相应的建议。

一、项目建设管理“四制”的容

（一）建设项目法人责任制

为了建立投资责任约束机制，按照“产权清晰、权责明确、政企

分开、管理科学”的现代企业制度进行工程项目管理，1996年3月，

国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要求

“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”

，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债

务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责”。

1999年2月，为了加

强基础设施工程质量管理，国务院办公厅发出通知，要求“基础设施

项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目

法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负

总责”。

项目法人责任制的核心容是明确由项目法人承担投资风险，

项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理

和全面负责（终生责任制）。

项目法人按照国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制

的暂行规定》设立：

新上项目在项目建议书被批准后，应由项目的

投资方派代表组成项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。

有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组

建方案，否则，其可行性研究报告将不予审批。

在项目可行性研究

报告被批准后，应正式成立项目法人。

按有关规定确保资本金按时

到位，并及时办理公司设立登记。

项目公司可以是有限责任公司

（包括国有独资公司），也可以是股份。

国家重点建设项目

的公司章程须报国家计委备案；其他项目的公司章程按项目隶属关

系分别报有关部门、地方计委备案。

由原有企业负责建设的大、中

型基建项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人；只设分公

司或分厂的，原企业法人即是项目法人，原企业法人应向分公司或

分厂派遣专职管理人员，并实行专项考核。

（二）建设工程监理制

建设工程监理是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单

位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门

批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他工程建设

合同，对工程建设实施的专业化监督管理。

建设工程监理的主要容包括：

协助建设单位进行项目可行性

研究，优选设计方案、设计单位和施工单位，审查设计文件，控制

工程质量、工期和造价，监督、管理建设工程合同的履行，以及协

调建设单位与工程建设有关各方的工作关系等。

实行建设监理，已经成为我国的一项重要制度。

这项新制度把

原来工程建设管理由业主和承建单位承担的体制，变为业主、监理

单位和承建单位三家共同承担的新的管理体制。

建设工程监理的围根据中华人民国建设部2001年1月17日

发布的第86号令《建设工程监理围和规模标准规定》确定。

（三）建设项目招投标制

建设项目招标招制是一种有竞争的全面包干责任制，就是建设

单位发布招标，承包单位投标。

双方都以平等的法人地位，以各自

的利益为基础，按招标提出的或商定的工程造价、工期、质量及报

酬、责任签定合同，双方按合同承担经济责任。

建设项目招标招标围和规模标准执行《省工程建设项目

招标招标围和规模标准规定》（省政府令第116号）规定。

本省行政区域下列工程建设项目的勘察、设计、施工、监理

以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,符合以下条件:

关系

社会公共利益、公众安全的基础设施项目关系社会公共利益、公众

安全的公用事业项目；使用国有资金投资的项目；国家融资的项目；

使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

且达到下列规

模标准之一的,必须进行招标:

1、施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

　　2、采购重要设备、材料等货物的单项合同估算价在100万元人

民币以上的；

　　3、勘察、设计、监理等服务单项合同估算价在50万元人民币以

上的；

　　4、单项合同估算价低于本条第

（一）、

（二）、（三）项规定的规模标

准,但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

法律、法规对工程建设项目招标围另有规定的,从其规定。

鼓励对

招标围之外或者规模标准以下的项目进行公开招标。

　　工程建设项目符合下列情况之一的,经项目审批部门批准,可以不

进行招标:

　　1、除农村公路建设中的大中型桥梁工程、水利建设中的小

（2）

型以上（含小

（2）型水利枢纽工程、大中型引水隧道工程外,利用扶贫

资金实行以工代赈的；

　　2、生态环境建设和保护等涉农项目中需要当地直接受益农民投

资、投工、投劳的施工部分；

　　3、已建成项目需要改、扩建或者技术改造,由其他单位进行设

计影响项目功能配套性的；

　　4、勘察、设计、施工、监理单位自行投资建设、自行使用且其

相应资质等符合工程要求的。

　　法律法规对工程建设项目不进行招标另有规定的,从其规定。

（四）建设项目合同制

建设项目的勘察、设计、施工、管理、设备和材料的采购，在

实行招、投标后，中标单位与项目法人签订合同，在合同中明确工

作围、职责权限、质量和进度等，作为合同双方共同遵守的文件，

具备法律责任。

二、目前我区执行“四制”存在的主要问题

（一）在执行项目法人责任制方面存在的主要问题

许多项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设，政企不

分。

一些项目虽成立了法人机构，但基本上仍以行政指挥为主，有

的工程指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无

法独立履行职责。

（二）在执行招标投标制方面存在的主要问题

1、有的地方或部门未经批准，将公开招标的项目擅自采取邀请

招标；有的无视《招标投标法》及有关法规、规章及政策性规定，

不依法招标。

2、招标代理机构与行政主管部门未完全脱钩，存在隶属关系或

其他利益管理。

招标代理机构资质管理不严，其从业人员素质参差

不齐。

3、专家库专家组成不全面，特别是县级专家库专家组成质量、

数量均不足。

个别专家存在私下接触投标人，收受投标人财物或者

其他好处，透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况

的现象。

4、不重视资格预审，对评标标准和评标办法的制定和修改有时

存在随意性，有的存在投标人难以接受的不公平的条件。

（三）在执行工程监理制方面存在的主要问题

工程建设中，重设计、重施工、轻监理的观念仍然普遍。

有些

业主及施工单位对监理单位职责没有正确的认识，使监理工作正常

开展受到一定困扰。

同时，项目现场监理人员少，外聘监理人员多，

离退休人员多，无证人员多，同体监理现象较为普遍。

（四）在执行合同制方面存在的主要问题

1、有的建设单位并未严格按照施工合同本签订合同，或者不

按招标文件和投标书签订合同。

2、合同主体不统一，即存在一些工程队伍签订合同时挂靠其

他施工 企业来承担项目的现象。

3、签订合同的程序不完备，或者用无法人资格的部门单位来签

订合同。

4、合同文本不统一，许多条款欠缺，或主要条款不够详细。

三、措施建议

（一）在执行项目法人责任制方面的措施建议

严格执行项目法人责任制，明确每个工程项目的法人主体，不

得以工程指挥部、项目办公室代替法人主体。

 项目成立了法人机构，

工程建设就要以项目法人为建设主体，保证项目法人独立履行职责。

（二）在执行招标投标制方面的措施建议

1、严格依照《招标投标法》及有关法规、规章及政策性规定，

执行招标投标制度，任何单位和个人不得以任何形式干预、更改招

标方式。

2、严格执行《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建

设部令[2007]154号）文件要求，规招标代理机构和招标收费行为。

对行使或变相行使行政监督和管理职能，以服务机构名义参与招投

标代理活动的行为，要限期予以纠正。

招标代理机构可以跨区

域开展业务，任何地方和部门不得以登记备案等方式变相加以限制。

对招标代理机构的管理除了现行的年度审核、资质升级制度外，还

应采取实行招标人（代理机构）投标人机构信用等级管理制度。

招

标是预防和遏制腐败的手段，招标代理机构这支队伍政治上业务上

就必须首先要过硬，必须对其从业人员进行资格认证。

有关部门则

应加强对其专业人员的知识培训，使其掌握必要的技术、经济和法

律知识，经考试合格后由有关部门颁发岗位书。

3、完善评标专家库和评标专家管理制度。

跨地区、跨行业挑选

一批高素质的人员进入专家库，专家库人员组成应涵盖各行各业，

数量上要达到规定要求，以满足评标时对各专业的需求。

每年增补

一次高素质人员进入专家库。

4、加强投标资格预审工作。

资格预审工作是严格市场准入、保

证有序竞争的重要环节，是招标工作的起始，它既是贯彻建设工程

必须由相应资质队伍承包的政策的体现，也是保护业主和广大消费

者利益的举措，是避免未达到相应技术与施工能力的队伍乱接工程

和防止导致出现豆腐渣工程质量事故的有效途径。

对评标标准和评标办法从公开的形式到容做出严格规定，评

标标准和评标办法必须在招标文件中公开载明并不得附带投标人难

以接受的不公平的条件，一经公开，便不得随意更改，凡是未在招

标文件中载明的条件，一律不得作为评标的依据。

（三）在执行工程监理制方面的措施建议

严格执行工程监理制，对监理单位和监理从业人员进行规化

管理；加强工程监理制意义和重要性的宣传力度；提高监理市场和

监理人员准入门槛并对监理单位实行信用等级管理机制，真正做到

监理单位有资质、有诚信，从业人员有资格有能力能胜任监理工作。

工程建设监理对提高工程质量、控制投资和工期起到了重要作用，

甚至在一定程 度上遏制了建设中的腐败行为。

（四） 在执行合同制方面的措施建议

严格执行合同制，合同文本规化。

合同管理直接关系到项目

实施是否顺利，严格按照各行业合同本、招标文件和投标书签订

合同；明确合同法人主体，杜绝一些工程队伍签订合同时挂靠其他

企业来承担项目的现象。

（五）建立健全监督机制

纪检、监察部门全过程监督，避免在工程项目建设过程中出现

违纪行为，对群众举报进行认真的调查，一经查实，按相关法

律法规规定作出严肃处理。

要求各地在项目建设过程中，规执行“四制”，即项目法人制、

招投标制、工程监理制、合同制；严把“六关”，即“严把设计关、严

把施工资质关、严把材料质量关、严把工程监理关、严把资金使用

关、严把水质检测关”。

大型灌区续建配套与节水改造项目建设管理办法

发改投资[2007]1291号

第一章总则

第一条 为合理利用水资源，大力发展节水灌溉，促进灌区良性

运行机制的建立，进一步改善农业生产条件，提高农业抗灾能力，

促进农业和农村经济持续稳定发展，国家从中央水利建设投资中安

排部分资金，用于以节水为中心的大型灌区续建配套项目建设。

为

保证项目建设的顺利进行，制定本办法。

第二条 大型灌区是指设计灌溉面积30万亩以上的灌区。

必须具

有相应资质规划设计单位所做的前期工作、主管部门的审批文件和

健全的组织机构。

第二章建设容和目标

第三条项目建设的主要容是渠首工程、干支渠（流量在1立

方米每秒以上）及其建筑物的续建配套和节水改造。

支渠以下渠道

及建筑物由地方安排投资建设。

第四条 项目建设的主要目标是提高灌溉水的利用率和水分生产

率，改善和适度扩大有效灌溉面积，促进农业结构调整和农业增产、

农民增收。

第三章前期工作

第五条 大型灌区续建配套和节水改造项目按国家规定的建设程

序管理。

第六条 按照经批准的灌区续建配套和节水改造总体规划，以及

《中央预算投资补助和贴息项目管理办法》（国家发展改革委第31

号令）的有关要求，灌区管理单位委托具有相应资质的规划设计单

位编制分期或年度可行性研究报告，经省级水利厅（局）提出审查

意见后，由省级发展改革委审批。

（核审）

第七条 在项目年度可行性研究报告中，要包括改革管理体制、

转换经营机制、加快水价改革等促使灌区良性运行容。

第四章项目申报和审批

第八条 灌区管理单位按照管理权限逐级申报项目，由省级发展

改革委、水利厅（局）共同审查后，于每年7月底前联合向国家发展

改革委和水利部报送下一年度项目和投资申请计划。

第九条 各省级发展改革委、水利厅（局）申报项目时应提交经

审批的以下文件和材料：

 1. 灌区续建配套和节水改造规划； 2. 大

型灌区续建配套建设和改革进展情况调查表（附后）； 3. 项目年度

可行性研究报告批复文件；4.省级有关部门落实地方建设资金的

承诺文件； 5. 国家要求的其他材料。

第十条 水利部汇总审核各省上报的年度项目建议计划后，提出

全国年度项目建议计划报国家发展改革委；国家发展改革委根据各

省和水利部的建议计划对年度任务进行综合平衡后，商水利部下达

项目建设投资计划。

第五章资金管理

第十一条 项目建设资金由中央、地方和灌区多渠道筹集，其中

中央与地方的安排比例为：

东部地区1:

2，中部地区1:

1，西部地区

1:

0.5。

（省级比例）

第十二条 要建立健全项目资金使用管理的各项规章制度，严格

按照批准的工程建设容、规模和标准使用资金，实行专款专用，

严禁截留、挤占和挪用。

第六章组织实施

第十三条 灌区管理单位在已批复的分期或年度可行性研究报告

的基础上，根据中央下达的项目年度计划投资，委托具有相应资质

的规划设计单位编制项目年度实施方案，报省级水利厅（局）会同

省级（由水利厅审查）发展改革委审批后组织实施。

单项工程设计

要达到施工图的深度。

第十四条 灌区管理单位在已批复的项目年度可行性研究报告的

基础上，委托具有相应资质的规划设计单位编制项目年度实施方案，

报省级水利厅（局）审批后组织实施。

单项工程设计要达到施工图

的深度。

第十五条 项目建设要推行项目法人责任制、工程建设监理制和

招标投标制。

项目建设单位要严把质量关，建立健全质量管理和监

督机制，实行质量终身负责制，确保工程质量和按期完工。

第十六条 项目的设计、施工和运行管理要严格按国家的有关技

术标准执行，依靠科技进步，因地制宜采用新技术、新材料、新工

艺，加强管理，努力创造优质工程。

第十七条 项目实施过程中，省级发展改革委、水利厅（局）要

加强对项目的检查监督，国家发展改革委和水利部将组织有关专家

检查项目进度、工程质量、资金管理使用、合同执行情况等，对违

反规定和存在的问题要限期改正，逾期不改将追究当事人、责任人

和有关单位的责任。

第七章项目验收

第十八条 项目完成后，项目责任主体应根据有关规定的要求及

时进行自验，并向省级发展改革委、水利厅（局）提出验收申请。

省级水利厅（局）会同省级发展改革委等有关部门对项目进行全面

验收。

国家发展改革委和水利部组织有关专家对通过验收的项目进

行抽查。

第十九条 项目验收总结报告等资料要及时报水利部农村水利司

备案。

第八章建后管护

第二十条 项目竣工验收后，必须及时办理交接手续，明确管理

主体，制定管理措施，保证工程充分发挥效益。

第二十一条 灌区要积极进行管理体制和经营机制改革，尽快建

立起良性运行机制。

第二十二条 项目完工后新增加的灌溉面积，要列入基本农田保

护区，依法进行保护。

第九章附则

第二十三条 本办法由国家发展改革委商水利部解释。

第二十四条 本办法自颁布之日起实施。

灌区管理办法（讨论稿）

第一章总则

第一条为加强灌区管理，保障农业灌溉和城乡用水，提高水

资源利用效率，增强农业抗御自然灾害能力，改善农业生产条件和

农村生态环境，促进农业和农村经济发展，依据《中华人民国

水法》、《水利工程管理体制改革实施意见》等法律和法规，制定本

办法。

第二条灌溉面积在万亩及万亩以上的大、中型灌区适用本办

法。

小型灌区可参照执行。

本办法所称灌区包括灌溉排水系统控制

面积围的灌排和相关水利工程及其管理单位。

第三条灌区应按照流域水资源统一管理和规划的要求，科学

合理调配水资源，实行计划用水，厉行节约用水，不断提高水的利

用效率。

第四条灌区的主要任务是灌溉、排水、防洪、除涝、供水和

治理土壤盐渍化，协调好生活、生产和生态用水，促进水资源的可

持续利用。

第五条灌区应在完成主要任务的同时，发挥自身优势，拓展

服务领域，积极开展城乡供水、水产养殖、水力发电等经营性业务，

为地区经济和社会可持续发展创造条件。

第六条灌区管理单位和职工有依法保护灌区工程和水资源的

义务。

国家鼓励单位、个人以各种形式投资建设灌区，并保护其合

法权益。

第二章管理体制

第七条灌区实行专业管理与群众管理（用水户组织）相结合

的管理体制。

 灌区专管机构是准公益性水利工程管理单位。

灌区要

积极推进管理，鼓励受益单位和个人依法参与灌区管理。

第八条灌区按灌域或水系组建专业管理机构。

受益围在一

个行政区域的灌区由该行政区水行政主管部门负责行业管理。

受

益围跨二个以上行政区的灌区，由上一级行政区水行政主管部门

负责行业管理。

第九条灌区设管理委员会，由政府或水行政主管部门负责组

建。

管理委员会由用水户代表、受益地区地方政府、灌区资产所有

者、水行政主管部门、灌区专业管理机构法人代表和熟悉灌区管理

的专家等方面人员组成。

委员人数视灌区规模决定，一般不少于15

人。

灌区管理委员会的职责是：

 1、 审定灌区管理制度； 2、 审

议专业管理机构工作报告及供水方案； 3、 研究有关灌区发展、改

革和建设、管理中的重大问题；4、协调灌区外工作关系和用水

矛盾，监督灌区专业管理机构工作。

灌区管理委员会会议不定期召

开，每年至少召开一次。

第十条灌区专业管理机构（局、处、所等）接受灌区管理委

员会的指导，是事业法人单位，负责灌区日常运行管理和维护。

其

主要职责是：

1、宣传和贯彻执行国家有关法律、法规、方针、政

策以及规章制度；2、合理调配水源，严格计划用水，节约用水，

推广先进节水技术；保护水质，防止污染，加强灌区工程管理围

的水土资源保护，为用水户提供优质供水服务；3、组织实施灌

区续建配套和节水改造，承担所负责工程设施的管理和维护，确保

工程设施良好、安全运行； 4、推进灌区管理体制和运行机制改革，

加强机构能力建设，提高灌区管理水平，推进灌区现代化建设；

5、指导农村用水合作组织工作，组织召开灌区用水单位（户）代表

大会，通报重大事项并听取用水单位（户）意见和要求；6、严格

成本核算，搞好水费计收、管理和使用；7、利用灌区水土资源开

展多种经营，提高灌区良性运行能力；8、维护灌区合法权益，依

法开展经授权的水政执法活动。

第十一条 灌区斗渠及斗渠以下的工程，积极推行由农民用水合

作组织管理。

农民用水合作组织是非营利的农民互助合作、自我服

务的农村专业合作组织。

其主要职责是：

组织用水户管理、维护农

田灌溉工程设施；向灌区专业管理机构申请购水，组织用水户公平、

有序、高效灌水；向用水户收取水费并按合同向灌区专业管理机构

缴付水费。

农民用水合作组织按渠系组建，实行独立的财务核算，

选举负责人，建立完善的管理规章制度。

涉及水费计收、渠系

改造、用水户投工等重大事项，应征求全体用水户意见或召开用水

户代表会议，按少数服从多数（三分之二以上同意）原则通过有关

决议，并组织实施。

第十二条灌区资产归出资者所有，接受出资者监管。

第三章工程管理

第十三条灌区新建、续建、扩建和改造应按基本建设程序进

行。

工程竣工后，按照国家有关规定验收，办理资产登记、移交手

续。

新建灌区在制定建设方案时，必须同时制定管理方案。

第十四条未经批准不得随意在灌区新开渠道，或在渠道上

增设建筑物、提水泵站。

需要新开或增设时，必须符合流域水资源

规划和灌区总体发展规划的要求，经当地水行政主管部门批准后，

按基本建设程序进行。

第十五条灌区工程设施受法律保护，需要征用灌溉工程及占

用灌溉水源的，按照《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》

进行补偿。

第十六条根据灌区管理的需要，结合具体情况，划定灌区工

程管理和保护围，所用土地应依法确权发证，明确边界，设立标

志。

第十七条灌区应严格执行国家有关维修养护定额标准，制定

工程维修养护管理办法，逐步实行管养分离，建立市场化、专业化

和社会化的工程维修养护体系。

灌区专业管理机构及用水合作组织

的责任人，应对重要工程设施定期检查观测；做好岁修、清淤等工

作；保持灌溉排水渠沟断面，保证行水畅通；控制地下水位，防治

土壤次生盐碱化等。

第十八条灌区专业管理机构应做好灌区水库、河渠等工程

的防洪保安，保护灌排渠道、建筑物和观测、通讯、交通等设施的

安全，及时发现和制止在灌区工程管理和保护围垦植、排污、

滥伐林木、取土、挖砂、倾倒垃圾、弃渣土以及在渠道设障阻水

等各种影响工程完好和正常运行的行为，对造成影响的责令其恢复

原状、赔偿损失。

对蓄意破坏或造成严重损失的，要及时报告公安

等执法部门依法处理，直至追究刑事责任。

第四章用水管理

第十九条灌区引水和水量调配应服从流域防汛指挥机构对防

洪、排涝、抗旱的统一调度，做好灌区的防洪、排涝、抗旱工作，

保障防洪、排涝、抗旱的安全。

第二十条灌区应依据水行政主管部门批准的水量分配方案，

在灌区合理统筹调配水资源，积极利用回归水、冬闲水、微咸水、

处理后符合灌溉水质标准的城市污废水，利用蓄水、引水、提水等

多种方式取水，提高灌溉保证率，做到均衡供水，发挥水资源的最

大效益。

第二十一条灌区实行用水总量控制与用水定额管理，严格按

计划供水，灌区各用水单位（户）应根据具体情况向灌区专业管

理机构提出用水申请，灌区专业管理机构应按经灌区管理委员会审

议通过的供水计划，组织实施供水。

第二十二条灌区专业管理机构应和用水单位（户）签订供用

水合同，明确责、权、利关系。

第二十三条对超量用水和违章用水，灌区专业管理机构有权

限制供水，直至停止供水；任何单位或个人不得干预或阻挠灌区管

理人员履行职责，破坏用水秩序。

第二十四条灌溉期间，灌区管理人员应对用水单位（户）进

行技术指导，掌握进度，及时处理水事纠纷。

灌溉期间如遇降雨或

出现工程重大险情事故，灌区专业管理机构有权临时决定减水、退

水或停水。

灌区专业管理机构应当随时将重大事件向灌区管理委员

会报告，必要时召开灌区用水单位（户）代表大会通报情况。

第二十五条灌区要结合生产实际，设立必要的灌溉观测设施，

加强灌溉试验工作，根据灌溉试验资料制定节水灌溉制度，实行科

学灌溉。

50万亩以上的灌区要求建立灌溉试验站，并严格执行灌溉

试验的有关规和标准。

第二十六条灌区应采用多种方式大力推广应用先进实用的节

水灌溉技术，不断提高水的利用率和生产效率，建设节水型灌区。

第二十七条灌区应改进水的计量方法，完善量水设施，做好

水情、水质、墒情、土壤盐分、泥沙淤积和地下水位等测报工作。

第二十八条灌区专业管理机构应建立和完善供水评价考核体

系。

每次供水后，灌区专业管理机构应及时核算、公布实用水量、

灌溉面积、应交水费金额等，总结并及时纠正存在问题。

第二十九条认真执行《农田灌溉水质标准》，对灌溉水质进行

监测和控制，防止不符合水质标准的水进入灌排渠系。

第五章组织管理

第三十条灌区专业管理机构要按照精简、高效的原则，加强

组织