对我国食品召回制度有关问题的立法建议一.docx

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对我国食品召回制度有关问题的立法建议一

对我国食品召回制度有关问题的立法建议

（一）

【摘要】食品召回制度是消除缺陷食品危害风险的制度。

实施食品召回制度的目的中要及时收回缺陷食品，避免进入流通领域的缺陷食品损害消费者人身安全的事件发生或扩大．维护消费者利益。

采用比较法的方法，通过比较美国、加拿大、澳大利亚及我国上海缺陷食品召回的有关规定，就建立我国食品召回制度所涉及的主要问题提出立法建议。

【关键词】食品召回；缺陷；可追溯性

【英文摘要】Thepurposeoffoodrecallsystemistoeliminateanydamagescausedbydefectivefood．Throughearlyrecallingthedefectivefoodinthemarket，theirdamagestothepersonalhealthandsafetyofconsumerscanbecircumscribedoravoided．sothatconsumers’interestsisprotected．Inthepresentpaper，comparisonbetweentheregulationsofUS，Canada．AustraliaandShanghaionfoodrecallismadeandlegislativesuggestionsregardingtheestablishmentoffoodrecallsysteminChinaareproposed．

【英文关键词】foodrecall；defects；traceability

近年来，随着我国经济的高速发展及人民生活水平的不断提高，食品安全日趋成为人们关注的焦点。

2004年安徽阜阳劣质奶粉事件、2005年苏丹红事件、雀巢奶粉事件以及引起众多争议的转基因产品可能对人体产生潜在危害等，都引起了社会的高度关注。

据调查，民众对食品卫生安全现状表示不满意占51％，对政府在食品领域的监管体系及力度的满意度为57％。

全国现有食品生产、加工、经销企业约一千多万家，部分食品生产质量令人担忧{1}。

仅以2006年为例，全国工商行政管理机关在2006年共查处侵害消费者权益案件14．59万件，案值91998．86万元；查处制售假冒伪劣商品案件11．12万件，案值178542万元；取缔无照经营15．18万户，吊销营业执照4629户，查处制售假冒伪劣食品案件6．8万件，捣毁制售假冒伪劣食品窝点5900个，移送司法机关处理案件48件，对1．55万吨不合格食品实施了退市{2}。

如此触目惊心的事实和数字，再一次让我们关注食品召回制度。

本文将在分析建立我国食品召回制度的必要性和可行性的基础上，就构建我国食品召回制度有关问题提出立法建议。

一、建立我国食品召回制度的必要性

召回（recall）是一种产品安全管理制度，食品召回指产品生产者在获悉其产品存在或可能存在危害消费者健康、安全的缺陷时，向政府主管部门报告，及时通知消费者并从市场和消费者手中收回缺陷食品，以此消除缺陷食品对人体和环境造成危害的行为。

早在上个世纪60年代，由于汽车缺陷的出现，美、日、英等国家先后建立了缺陷汽车召回制度，后来，又将召回制度适用于食品、药品、玩具等多种可能涉及人体健康安全的产品。

目前，产品召回制度已经成为发达国家管理产品质量的常用手段，并通过立法确立了缺陷产品召回制度。

我国于2004年建立了缺陷汽车召回制度1]。

我国现行涉及食品卫生、安全的法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《消费者权益保护法》等。

由于这些法律法规没有明确食品召回制度，因此，严格说来。

我国尚没有建立食品召回制度。

鉴于近年来我国食品行业出现的问题较多，食品安全已经成为目前公共健康面临的最主要威胁之一2]。

笔者建议，应尽快建立我国食品召回制度。

其意义在于：

（一）利于保护消费者权益

按照我国目前的法律规定，只有在某一食品造成消费者伤害后，才可以启动解决该食品存在问题的程序。

如果建立了食品召回制度，只要生产商发现批量产品存在质量问题，并已经或有可能对消费者造成伤害，就有义务将缺陷食品召回。

可见，食品召回制度的主要目的在于防患于未然，而非事后补救。

食品召回制度无疑更利于保护消费者的合法权益。

（二）提高生产商的信誉

近年来，日本三菱、美国福特、德国大众、东芝笔记本电脑等世界著名公司纷纷对本公司生产的“问题”产品进行召回。

生产商将不合格产品召回，一定程度上表明生产商勇于对消费者承担责任，无形中为企业树立了奉公守法的良好形象和声誉。

在国外，消费者普遍认为，企业召回问题产品是企业负责任的表现，一些企业亦确实因此获得了良好的声誉。

广州曾经做过一项调查显示，七成市民表示关注食品安全曝光事件，超过九成的市民认为应建立食品召回制度。

55．7％的市民表示，如果企业主动召回缺陷食品，将会提高公众对该企业商誉的评价{3}。

（三）避免生产商承担巨额赔偿责任

由于产品设计缺陷或生产过程出现问题可能导致成批产品出现问题，一旦问题产品流入市场，并被消费者购买，极有可能导致成批的消费者受害。

如果生产商主动召回缺陷产品，尽量避免发生消费者受害事件，将最大限度地降低生产商支付巨额赔偿的可能性。

一位食品公司老总曾说，“食品召回制度，看上去像是扣在我们头上的紧箍咒．但在某种意义上，它是我们这些食品公司的保护伞，召回的成本总比事态扩大的后果要小。

”{3}

（四）政府应保护公众安全利益

维护消费者权益是政府的职责。

因此，政府必须通过立法对那些对消费者不负责任的企业进行干预。

尽管目前我国政府已经建立并实施了以食品安全为重点的市场准入制度，但仍不能杜绝问题食品的出现。

苏丹红、碘含量超标的“雀巢金牌成长3十奶粉”{4}等事件的发生就是最好的佐证。

建立食品召回制度，是政府依法行政、保护公众安全利益的需要，也是健全食品安全监督体系的要求。

（五）惩罚牺牲公众安全利益的企业

毋庸质疑，有些生产商为了降低成本，追求高额利润，以牺牲公众安全利益为代价，把一些保障安全的生产环节或产品成分省略掉。

还有些生产商在设计产品或在建设生产线时，粗心大意，出现失误，造成系列产品质量隐患。

如果我国建立了食品召回制度，无论出于什么原因，只要出现了批量缺陷食品且有可能危及消费者人身安全和财产损失，有关生产商都应当主动召回缺陷产品。

否则，政府有关部门有权对其进行强制性召回，并最终使不主动履行召回义务的生产商退出流通领域。

（六）规范食品召回程序

尽管目前我国尚未建立食品召回制度，但实践中仍频繁出现食品召回事件{5}。

由于没有统一的全国立法，各部门、各地区对食品召回的做法、程序不甚一致，很难形成异地配合、信息互动、召回产品统计和监督管理。

二、建立我国食品召回制度的可能性

（一）我国已具备了相应的规定和标准

我国《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《消费者权益保护法》及国务院《关于加强食品等生产安全监督管理的特别决定》（下称“国务院《食品安全特别决定》）3]等法律法规均不同程度地表明我国实行食品召回制度。

如《食品卫生法》第42条规定：

“违反本法规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品……，”第43条规定：

“违反本法规定，生产经营不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品的，责令停止生产经营，立即公告收回己售出的食品，并销毁该食品。

”

国务院《食品安全特别决定》中明确规定，企业有义务召回缺陷食品。

如果生产企业和销售者不履行召回义务，对生产企业并处货值金额3倍的罚款，对销售者并处1000元以上5万元以下罚款；造成严重后果者吊销许可证照。

值得关注的是，为了完善《食品卫生法》，目前国家立法部门正在将《食品卫生法》修订为《食品安全法》。

该法第71条规定了不安全食品召回制度4]。

（二）我国部分地区已经建立食品召回制度

据媒体报道，北京于2003年颁布的《北京市食品安全监督管理规定》第25条规定了缺陷食品的“追回”或“收回”制度。

河南省从2006年1月1日起试行不合格食品召回制度。

安徽省安庆市制定了《安庆市食品生产加工企业缺陷食品召回管理规定》，安徽马鞍山市制定了《安徽马鞍山市食品生产加工企业缺陷食品召回实施规定》，北京市和广东省正在制定《食品安全条例》{6}。

值得一提的是，上海于2006年8月1日起施行由上海市食品药品监督管理局制定并颁布的《缺陷食品召回管理规定（试行）》，这是我国首部参照发达国家食品召回制度制定的较为系统的、具有操作性的食品召回地方规定。

上述各地的地方立法和实际经验将为建立我国食品召回制度提供参考和借鉴。

三、对我国食品召回制度有关问题的立法建议

（一）召回管理机构

美国负责食品召回的主管部门为食品和药品管理局（FDA）和农业部食品安全检疫局（FSIS）。

FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品的召回，职能范围涉及国内和进口的肉、禽和相关产品5]。

FDA主要负责FSIS管辖以外的食品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。

加拿大负责食品召回主管部门比较单一，该国于1997年成立了食品检验局食品安全召回办公室（OFSR），该办公室主要协调全国的食品召回工作。

具体职责为：

（1）对食品召回进行统一决策；

（2）负责食品突发事件的监管；（3）统一与国际食品紧急事故办公室的联络。

澳大利亚由澳新食品标准局（FoodStandardsAustralia/NewZealand，FSANZ）负责食品召回监管。

该局在中央设立召回行动协调官，在州或地区设立食品召回协调员具体负责食品召回工作。

目前，我国负责监管与食品召回有关的部门涉及农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局（下称“质检总局”）、工商总局、环保总局、商务部、农业部、国家食品药品监督管理局（下称“药监局”）以及出入境检验检疫等部门及其地方分支机构。

其监管依据是，上述各机构均对食品生产和经营过程中的某些环节负有监管职责。

实践证明，多个部门同时进行管理，必然出现或职责交叉或集体不作为，并直接导致工作效率低和重复劳动。

以立法为例，目前卫生部正在着手制定《不合格食品召回管理办法》{7}，而质检总局正在制定《缺陷产品管理条例》和《食品召回管理办法》{8}。

商务部拟构建食品安全信用档案{9}。

显然，如果两个“食品召回管理办法”体现相同的立法精神，就应该将卫生部制定的《不合格食品召回管理办法》和质检总局制定的《食品召回管理办法》进行合并。

否则，才有单独立法的必要。

对于生产商来讲，如果同时面对两部“食品召回管理办法”，将如何主动召回缺陷食品呢？

从执法权看，国务院《食品安全特别决定》第9条第2款规定：

“生产企业和销售者不履行前款规定义务的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，责令生产企业召回产品、销售者停止销售，……”试想，如果发生由两个或两个以上部门“共管”召回事件时，工作效率将会如何？

当然，上述《食品安全特别规定》不局限于食品。

但是，即使按照国务院《食品安全特别规定》召回缺陷食品，仍可能发生多个主管部门“撞车”的现象。

为避免“谁都管，谁又都不管”的现象发生，建议参考美国等发达国家及我国上海的做法，由国家食品药品监督管理局或国家质量监督检验检疫总局全权负责我国缺陷食品召回的监管工作。

（二）缺陷食品等级和召回等级

确定缺陷食品的等级是确定召回等级的前提。

因此，确定缺陷食品的等级非常重要。

上海在《缺陷食品召回管理办法（试行）》中就缺陷食品等级做了比较科学、全面的规定，这是美国等发达国家所没有的，非常值得我国相关立法借鉴。

按照《缺陷食品召回管理办法（试行）》第12条．缺陷食品分为三个级别，即：

一级缺陷食品指食用后已经造成严重健康损害甚至死亡后果，或者有证据表明造成严重健康损害甚至死亡后果的可能性较大的缺陷食品。

二级缺陷食品指食用后已经造成或者可能造成暂时的健康损害且这种损害可以康复，或者造成严重健康损害的可能性较小的缺陷食品。

三级缺陷食品指食用后一般不会造成明显健康损害后果的缺陷食品。

关于召回等级，美国分为三级。

一级召回（危害最为严重）：

消费者食用该类产品将肯定会危害身体健康和人身安全，甚至可能导致死亡。

二级召回（危害程度较轻）：

消费者食用了该类产品，有较小的可能会对身体健康产生不利的影响。

一三级召回（危害程度最轻）：

消费者食用了这类食品将不会引起任何不利于身体健康的后果，但是产品违反了相关的法律法规，如产品贴错标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等6]。

加拿大也将食品召回分为三个等级。

一级召回：

适用于食用不安全产品后，存在严重危害健康甚至导致死亡的可能性的情形。

在一级召回的情况下，必须发布警报。

二级召回：

适用于食用不安全产品后，将有可能造成短期内有害健康的后果，或者造成严重危害健康后果的可能性较小的情形。

在二级召回的情况下，可以发布警报。

三级召回：

适用于食用不安全食品后，基本上不会导致任何有害健康的后果的情形。

在三级召回的情况下，一般不需要发布警报。

据悉，卫生部正在制定的《不合格食品召回管理办法》中将食品召回分为三类：

第一类召回是不安全可能造成较严重健康损害或死亡的食品；第二类召回是存在安全隐患造成健康损害可能性较小的食品；第三类召回是指不会造成健康损害但不适合消费的食品{7}。

可见，卫生部制定的《不合格食品召回管理办法》与美国相似。

笔者认为，与美国、加拿大和卫生部《不合格食品召回管理办法》对食品召回等级划分相比，上海《缺陷食品召回管理办法（试行）》中的规定更为科学。

理由是：

1．召回的目的是将缺陷食品收回，防止损害发生。

如果不确定缺陷食品的等级，将无法启动召回程序；2．《缺陷食品召回管理办法（试行）》中一级、二级缺陷食品所涵盖的内容更为全面，既包括“已经致害”，也包括“可能致害”，而《不合格食品召回管理办法》中第一类、第二类中的缺陷食品仅限于可能致害范围。

综上，笔者建议，参考上海《缺陷食品召回管理办法（试行）》中根据缺陷食品存在产生健康损害风险的大小，将缺陷食品分为三个级别，并根据缺陷食品的级别，相应制定食品召回级别。

三级缺陷食品应做如下定义，即：

一级缺陷食品指食用者食用后造成严重健康损害甚至死亡，或者有证据表明有可能造成食用者严重健康损害甚至死亡的食品。

二级缺陷食品指食用者食用后造成或可能造成暂时的可康复的健康损害，或者造成严重健康损害的可能性较小的食品。

三级缺陷食品指食用者食用后一般不会造成明显健康损害后果的食品。